以管資本為主的國資監(jiān)管權力分配 與制衡體系構建

李紅娟

自黨的十八屆三中全會提出以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，我國的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制進入了新一輪的改革和戰(zhàn)略方向調(diào)整。2019年4月國務院印發(fā)《改革國有資本授權經(jīng)營體制方案》，提出到2022年基本建成與中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度相適應的國有資本授權經(jīng)營體制，出資人代表機構與國家出資企業(yè)的權責邊界界定清晰，授權放權機制運行有效。當前，我國國資監(jiān)管主體之間權責不清，監(jiān)管越位、缺位、錯位的現(xiàn)象仍有發(fā)生，有效的國資監(jiān)管權力分配與制衡體系尚未完全建立。以管資本為主，厘清政府、出資人代表機構、企業(yè)的權責邊界，才能把國資監(jiān)管有力、運行有效真正落到實處，實現(xiàn)其公共利益目標的根本性制度保障。

黨的十八屆三中全會提出“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”國資監(jiān)管新的體制模式。以管資本為主的國資監(jiān)管體制模式，從實質上看，是通過進一步理順國有資本出資、投資、運營、監(jiān)督之間的權力關系，以國有資本授權經(jīng)營體制改革為中心，使國有資本的所有權、經(jīng)營權、監(jiān)督管理權按照市場化的方式實現(xiàn)分權。按照改革的頂層設計要求，在新型的監(jiān)管體制下，國資監(jiān)管的重點應當在于資本布局的優(yōu)化、資本運作的規(guī)范和有效、資本回報率的提高、資本安全維護等層面。當前，我國的國資監(jiān)管權力主要集中在政府出資部門、國有企業(yè)集團公司、運營控股公司、投資公司等主體層面。法律規(guī)章制度對國有資產(chǎn)所有權、占有使用權和監(jiān)管權主體職能、權責歸屬等方面界定較為模糊，對國有資產(chǎn)監(jiān)管主體之間監(jiān)管權責尚未進行明確劃分，責任約束機制缺乏、國有資產(chǎn)的所有權條塊分割，各所有權主體可以依據(jù)自身所有權能行使權力。這不僅不利于監(jiān)管過程中部門的協(xié)調(diào)和銜接，更不利于全面監(jiān)管體系的形成。需要從監(jiān)管模式入手，改革和完善國資監(jiān)管權力分配體系，構建管資本為主的國有資產(chǎn)有效監(jiān)管模式，提高國有資本運營效率。

1? 關于國有資產(chǎn)監(jiān)管的對象和內(nèi)容

在每一組法律關系中，都有特定的調(diào)整對象，形成與之對應的法律關系。國有資產(chǎn)監(jiān)管法律關系的調(diào)整對象是國有資產(chǎn)的產(chǎn)權關系，以國有資產(chǎn)為標的物，形成了國家、企業(yè)和全民所有的企業(yè)產(chǎn)權關系。國有資產(chǎn)監(jiān)管對象，既包括國有資產(chǎn)也包括進行監(jiān)督、管理、經(jīng)營和使用的自然人。我國的國有資產(chǎn)所有權歸屬于國家，經(jīng)營權歸屬于企業(yè)，這種權能分離狀態(tài)體現(xiàn)了國有資產(chǎn)本質上是政府行使其財產(chǎn)所有者權力的體現(xiàn)和延伸。在市場化經(jīng)濟運作環(huán)境和產(chǎn)權流動交易規(guī)則下，基于效率的需要，國家行使資產(chǎn)所有權須通過私法化的形式予以實現(xiàn)。而在我國社會主義市場經(jīng)濟條件下，國有資本運作除了需要考慮效率，還需要兼顧社會責任等目標需求，所以，監(jiān)管模式的構建是一個各主體權益不斷平衡的過程。

從廣義上看，國有資產(chǎn)監(jiān)管的客體自然包括被監(jiān)管的所有資產(chǎn)監(jiān)管機構、國家經(jīng)濟管理機關、企業(yè)經(jīng)營者和企業(yè)職工的個人行為;但從狹義的角度理解，它主要是指國有資產(chǎn)經(jīng)營者的行為。國有資產(chǎn)監(jiān)管的客體是一種對于“行為”的監(jiān)管，具有非常廣泛的范圍，但這并不意味著所有行為都是國有資產(chǎn)監(jiān)管的客體，對哪些行為該列為監(jiān)管的客體需要依法而定。就監(jiān)管對象而言，雖然地方上已經(jīng)建立了國有資產(chǎn)國資委監(jiān)管的模式，但是，具體的監(jiān)管和職能權責劃分在體制和政策上并沒有明確的規(guī)定。從我國國資監(jiān)管主體和國有監(jiān)管客體的關系上看，國有資產(chǎn)監(jiān)管主體和監(jiān)管對象的責任不明確，國有資產(chǎn)出資人不到位、監(jiān)管主體和監(jiān)管對象的國有資產(chǎn)經(jīng)營主體處于權力失衡狀態(tài)，政府對國有資產(chǎn)的管理權、委托權、決策權和自由裁決權等權力層面較大，而人大、政府對國有資產(chǎn)的監(jiān)管權范圍較為有限。現(xiàn)階段監(jiān)管主體的監(jiān)管行為主要體現(xiàn)在行政管理和控制上，監(jiān)管的內(nèi)容主要是基于事前審批等初級層面上的監(jiān)管，而對企業(yè)管理所需要的成本審核、成本控制、消費者保護等內(nèi)容的監(jiān)管相對較弱。

2? 關于國有資產(chǎn)監(jiān)管權力的制衡

法律制度的本質在于對權力和權利的確認以及分配。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國有資產(chǎn)監(jiān)管權力的內(nèi)容主要有立項權、人事權、財產(chǎn)權、經(jīng)營指導權、政策法規(guī)制定權等六方面。[1]這些監(jiān)管權力的主體和內(nèi)容往往存在交叉重疊現(xiàn)象，對實踐中監(jiān)管權力的履行和監(jiān)管部門職能性質界定造成了困惑。完整的現(xiàn)代化市場經(jīng)濟體系不僅需要以產(chǎn)權和契約為基礎，還需要一個健全的產(chǎn)權交易流轉的制度保障體系。一直以來，我國國有資產(chǎn)管理體制具有重保值增值、輕監(jiān)管的特征，在國家、政府、企業(yè)之間的權利分配和制約上沒有形成有效的制衡機制，造成國有資產(chǎn)所有人權利虛置，國有資本運營中不可避免地出現(xiàn)了有令不行、有禁不止、上有政策、下有對策、制度歪曲、制度失效等現(xiàn)象。近年來屢見不鮮的國有企業(yè)腐敗大案、要案的發(fā)生，對國有企業(yè)自身和國家經(jīng)濟效益以及外部形象產(chǎn)生了巨大的負面影響。對于國有企業(yè)資產(chǎn)的權力分配是否科學合理，關系到權力自身運行的通暢和良性健康發(fā)展。監(jiān)管機構權責不明確，權利和義務不對稱等必然會導致權力濫用、監(jiān)管失效等問題出現(xiàn)。權力自身所固有的屬性決定了權力不可避免的有自我擴張傾向，這就涉及到了權力的制衡。

權力的地位決定了其自身需要制衡，實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管權力制衡，需要建立國資監(jiān)管有效的體制機制保障。我國國資的權力分配在橫向上表現(xiàn)為中央與地方的條塊管理，在縱向上表現(xiàn)為以專業(yè)劃分的行業(yè)管理。這種資產(chǎn)管理的權力分配方式，特別是行業(yè)管理方式嚴重阻礙了國有產(chǎn)權在市場上的橫向流動和資源的優(yōu)化配置。防止國有資產(chǎn)流失，需要在加強企業(yè)權利保護的同時，注重加強國家行政監(jiān)管的力度，用嚴格的約束機制和有效的監(jiān)管模式，以此提高國資資本運營的效率。制衡的本質是行政監(jiān)管主體之間和國有企業(yè)內(nèi)部權力結構主體之間的合理分工，相互平衡、相互牽制，防止任何一個權力超出其規(guī)定的權限，并且通過一套有效的規(guī)則促使其他主體權力對其進行約束和限制，在這種狀態(tài)下，權力構成部分處于一種相對均衡狀態(tài)。

3? 統(tǒng)一監(jiān)管下的集權與分權相結合模式適用

我國當前的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系是依據(jù)不同行業(yè)或不同企業(yè)特征進行監(jiān)管權力的分配，各監(jiān)管職能部門不但沒有明確界限，同時也缺乏有效的銜接機制，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌性差，政策沖突累積較多，影響了國有資產(chǎn)監(jiān)管的效率和水平。權力制衡機制本身也有其自身難以克服的局限性，過分強調(diào)互相制約的體制，可能也有問題。比如，會出現(xiàn)權力主體之間扯皮推諉、無謂的遏制，降低權力設置目的的效率等問題。權力的制衡是需要以一定的條件為基礎，即一方面需要明確不同的權力主體的權限處于相互平衡狀態(tài)，另外一方面是處于權力平衡狀態(tài)下的權力主體中任何一方權力享有超出其它主體權能范圍的特權。

為了防止多頭監(jiān)管而導致的監(jiān)管無效或者權力過于集中而導致國資監(jiān)督無力現(xiàn)象，根據(jù)我國國資監(jiān)管現(xiàn)狀和改革需求，建議我國國有資產(chǎn)監(jiān)管的模式采用統(tǒng)一監(jiān)管下權力集中與分權相結合的監(jiān)管模式。這種監(jiān)管模式分兩個層次，其一是監(jiān)管部門和機構的相對統(tǒng)一，其二是資產(chǎn)出資人、產(chǎn)權轉讓人、產(chǎn)權監(jiān)管人權力的集中與分散。

第一，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構應獨立而公正地行使國資運營監(jiān)管職能。建立統(tǒng)一、以管資本為主的、各司其職又權責明確的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，形成國有資產(chǎn)監(jiān)管機構獨立于國有資產(chǎn)出資人、產(chǎn)權轉讓人、受讓人等資產(chǎn)利益相關人的監(jiān)管體系。統(tǒng)一的監(jiān)管模式，將有利于提高監(jiān)管的效率和效益，這與經(jīng)濟學所要解決的問題不謀而合。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構獨立行使監(jiān)管職能，制定統(tǒng)一的監(jiān)管標準和監(jiān)管制度，對國有資產(chǎn)的運營全過程實行統(tǒng)一的監(jiān)管，防控國有資產(chǎn)流失。

第二，行政監(jiān)管主體之間的監(jiān)管權力相對集中與分權。國有資產(chǎn)監(jiān)管主體的外部獨立性與監(jiān)管主體之間職能的分離性。在具有監(jiān)督管理權力的主體之間，對監(jiān)管的決策權、執(zhí)行權和裁決權進行分置，由不同的行政部門進行行使，各自保持相對的獨立性，以實現(xiàn)權力制衡。

第三，行政監(jiān)管主體與國有企業(yè)之間的監(jiān)管權力集中與分權，國有企業(yè)內(nèi)部的權力集中與分權。按照國有資本授權機制，在授權范圍內(nèi)，充分發(fā)揮國有企業(yè)市場主體經(jīng)營活動自主權。充分發(fā)揮國有企業(yè)章程對國資內(nèi)部的監(jiān)管作用。在公司章程中，明確公司決策主體、執(zhí)行主體和監(jiān)督主體之間的權力分配方案、權力制衡的方法，使各種主體的權力運作都具有較強的操作性，在股東和股東會與董事會之間形成權力制約關系、監(jiān)事會與董事會之間形成權力制約關系以及形成董事會內(nèi)部成員之間相互制約關系。

4? 有效國有資產(chǎn)監(jiān)管權力結構框架構建

國有資產(chǎn)監(jiān)管權力需要在外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督之間進行分權，沒有分權就談不上制衡。對于權力的制約機制，通常被歸納為“以權力制約權力”、“以道德制約權力”、“以權利制約權力”三種途徑。對權力的約束，不僅要通過不同國家機關之間的分權制衡，而且需要最大化的借助社會力量的廣泛監(jiān)督。強化權力平衡機制，形成權力制衡鏈條。積極主動的形成權力制衡鏈條，在整個權力鏈條中，合理分工與協(xié)作，相互制約、互不兼容、交叉控制。

一是立法主體與監(jiān)管主體分離。當立法權和執(zhí)行權集中在同一主體控制下，法律所代表的公正與公平將難以實現(xiàn)。目前的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管暫行條例》以及《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中，國務院國資委是一個既負有對國有資產(chǎn)增值保值義務，同時又承擔監(jiān)管國有資產(chǎn)增值保值的義務的機構，導致國資監(jiān)管部門對自己權力監(jiān)督的局面出現(xiàn)。我國的國有資產(chǎn)所有權屬于全體人民，為了更好地實現(xiàn)國有資產(chǎn)的監(jiān)管和實現(xiàn)權力制衡目的，須對國有資產(chǎn)監(jiān)管權力的立法主體與國有資產(chǎn)監(jiān)管的執(zhí)行主體進行分離。

二是，國資監(jiān)管機構職能范圍進行調(diào)整和重設。構建將其監(jiān)控功能從管理職能中相分離，分別實現(xiàn)管理和監(jiān)督功能。不僅是國資委立法權與執(zhí)行權的分離，在整個國有資產(chǎn)監(jiān)管體系中，立法權與執(zhí)行權的分離，還可以避免立法主體為了部門利益而產(chǎn)生的立法條塊分割現(xiàn)象以及法律之間的相互沖突。不僅如此，還要充分發(fā)揮全國人大立法和監(jiān)督權力，建立健全人民代表大會問責制度。通過建立和完善監(jiān)管權力的程序機制和主要負責人的問責機制約束和督促監(jiān)管權責的統(tǒng)一的國有資產(chǎn)監(jiān)管主體外部審計制度、國有資產(chǎn)信息公開制度，確保立法權與執(zhí)行權的有效行使。

三是行政監(jiān)督與社會監(jiān)督權力分離，中央與地方統(tǒng)一政策下分級監(jiān)管。準確定位政府監(jiān)管的角色，在國有資產(chǎn)監(jiān)管體系中，強化社會主體監(jiān)管的能力與責任。重新劃定中央政府與地方政府對國有資產(chǎn)監(jiān)管權力范圍，建立統(tǒng)一的監(jiān)管制度和監(jiān)管政策。理順中央和地方對國有資產(chǎn)監(jiān)管權力的主體關系，使其各得其所、各有其權、各司其職，實現(xiàn)政府對國有資產(chǎn)監(jiān)管的職能由管理轉向服務，由側重計劃和控制轉向以市場主導為模式宏觀調(diào)整。在集中、準確、全面準確掌握全國資產(chǎn)的數(shù)量、基本情況、組織結構等數(shù)據(jù)的基礎上，進而合理分析和研究，判斷和制定國有資產(chǎn)監(jiān)管的總體策略。強化國資委的基礎監(jiān)督權力，對中央與地方產(chǎn)權關系進行準確定位，改革國資委對國有資產(chǎn)所有和社會公共管理的雙重職能身份。

四是實行中央和地方對國資監(jiān)管的分級管理。理想的國資監(jiān)管體系，應當是國資監(jiān)管部門和政府部門、中央和地方監(jiān)管部門、政府與企業(yè)之間，上下貫通、橫向對接、依法監(jiān)管、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的大監(jiān)管格局。面對新的監(jiān)管體制改革要求，需要進一步理順中央和地方對國資的監(jiān)管關系及監(jiān)管權限，明確各自對國有資產(chǎn)監(jiān)管的權利和義務，進行監(jiān)管權力的明確分工，落實各自的責任。在國有企業(yè)內(nèi)部建立科學有效的法人治理結構，推動建立各級國企更加規(guī)范和有效實現(xiàn)資本的高效運作。

（作者為國家發(fā)發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所，副研究員）

注釋：

[1]企業(yè)的投資、劃撥、資產(chǎn)調(diào)配和收益的支配權等;四是稽核權，包括對國有企業(yè)財務狀況的預算權、審核、業(yè)績考核等;五是經(jīng)營指導權，包括對國有企業(yè)的發(fā)展政策、規(guī)劃戰(zhàn)略、經(jīng)營方向的指導權等。六是政策法規(guī)制定權，包括國有資本存量管理、動態(tài)調(diào)整規(guī)劃、收益收繳和支出管理、財務管理及防范內(nèi)部人控制等方面。