貴州省地方政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生原因及風(fēng)險化解研究

馬林

摘要：近年來地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長，成為當(dāng)前中國經(jīng)濟運行最大的潛在風(fēng)險，因此防范和化解地方政府債務(wù)的風(fēng)險成為中國當(dāng)前的一項重要任務(wù)。貴州省自2012年以來GDP增速在全國中連續(xù)7年一直處于領(lǐng)先水平，與此同時，貴州省的債務(wù)率在近年也同樣居全國最高水平。毫無疑問，正是大規(guī)模的債務(wù)支撐了貴州省近年的高速經(jīng)濟增長。目前，貴州省地方政府債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)累積到了很高的程度，債務(wù)規(guī)模風(fēng)險和期限風(fēng)險尤為突出。本文首先對貴州省地方政府債務(wù)對經(jīng)濟增長的作用進行了分析，進而研究了貴州省債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的獨特原因。最后，就如何化解當(dāng)前貴州省地方政府債務(wù)風(fēng)險提出應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：貴州省;地方政府債務(wù);債務(wù)風(fēng)險;期限風(fēng)險;風(fēng)險化解

中圖分類號：F812.5 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-2177（2019）11-0001-04

1 貴州省近年經(jīng)濟增長狀況以及增長的原因

1.1 貴州省近年經(jīng)濟增速狀況

自2011年以來貴州省經(jīng)濟出現(xiàn)高速度增長，增速均高于全國平均水平，尤其是進入2012年以后，GDP增速表現(xiàn)更為不俗，連續(xù)7年排名全國前三名，令全國為之矚目。表1是貴州省經(jīng)濟增長速度與全國水平的比較。

1.2 近年貴州GDP高速增長的原因

2008年美國次貸危機引起了世界性的金融危機爆發(fā)，由于中國是美國最大的出口國，中央政府擔(dān)心美國次貸危機對中國經(jīng)濟產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，實施了4萬億的經(jīng)濟刺激計劃用于基礎(chǔ)設(shè)施投資，其中，中央政府出資1.2萬億，地方政府配套出資2.8萬億。正是基于這一經(jīng)濟和政治背景下，貴州省大力進行基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，經(jīng)濟在短期內(nèi)開始出現(xiàn)快速增長。根據(jù)貴州省政府頒布的數(shù)據(jù)，2012年貴州全省鐵路投資比年度計劃目標(biāo)250億元多72億元，達(dá)到322億元，鐵路投資總額位居全國第三，西南第一，創(chuàng)歷史新高。因此就出現(xiàn)了貴州省GDP增速從2011年全國排名第5，到2012年GDP增速躍居到全國排名第一。貴州省政府認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施不足和落后是制約貴州經(jīng)濟發(fā)展的主要短板，因此貴州省近幾年來一直把“補短板，強基礎(chǔ)設(shè)施”作為本省經(jīng)濟發(fā)展的突破口，2012年以后貴州省繼續(xù)保持道路、鐵路等公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的高速增長態(tài)勢。除此之外，貴州省大力展開產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等建設(shè)，要求每個縣區(qū)至少建設(shè)1個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以此來招商引資，實現(xiàn)經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，GDP增速在2012-2018年連續(xù)7年保持在全國前3名。

然而，貴州省經(jīng)濟基礎(chǔ)本身就很薄弱，財力匱乏，財政多年都是赤字，靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付來維持必要的行政開支運轉(zhuǎn)。表2和表3是對貴州省2015年-2018年財政收支狀況的一個反映。

從表2可以看出，貴州省自2012年至2018年，一般公共預(yù)算收入均小于支出，且一般預(yù)算收支缺口較大。而且從分級一般公共預(yù)算收支來看，市縣級的一般公共預(yù)算支出均大大高于一般預(yù)算收入，如表3所示。那么，貴州省大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資資金從何而來？只能依靠大規(guī)模的舉債。因此從本質(zhì)上來講，貴州省經(jīng)濟高速增長是依靠大規(guī)模舉債融資獲得的，高速的經(jīng)濟增長實際上是“借來的增長”。

2 貴州省近年債務(wù)狀況及債務(wù)風(fēng)險

2.1 貴州省近年債務(wù)規(guī)模狀況

貴州近幾年之所以能取得如此之快的發(fā)展，與大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資密不可分。而基礎(chǔ)設(shè)施投資所需資金，主要是通過政府舉債籌措，導(dǎo)致近年來貴州債務(wù)規(guī)模處于相當(dāng)高的水平。債務(wù)規(guī)模指標(biāo)不僅體現(xiàn)在絕對數(shù)值上，同時還體現(xiàn)在相對數(shù)值上，債務(wù)率這一指標(biāo)真實地反映了一國或地區(qū)的真實負(fù)債狀況，而且使不同地區(qū)之間有了可比性。由于各省狀況差距很大，本文用債務(wù)率指標(biāo)來反映貴州的債務(wù)規(guī)模狀況，以便和其它省區(qū)進行比較。近年來貴州省無論是債務(wù)絕對規(guī)模還是相對規(guī)模，在全國各省中都處于較高水平。更為矚目的是，自2013年以后，貴州省債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)井噴式的擴張，債務(wù)率水平一直高居全國前三位，這一事實充分印證了貴州近年來的經(jīng)濟高速增長是“借來的增長”這一論斷。表4反映了貴州省近年來的債務(wù)規(guī)模狀況。

注：

（1）2013年債務(wù)余額數(shù)據(jù)為2013年6月末審計署審計所得數(shù)據(jù)。

（2）債務(wù)率=年末債務(wù)余額/綜合財力

其中，綜合財力 = 公共預(yù)算收入 + 基金收入 + 中央轉(zhuǎn)移支付 + 國有資本經(jīng)營預(yù)算收益

（3）2013年6月份國家審計署對全國債務(wù)審計之前，缺少各省債務(wù)的真實數(shù)據(jù)，因此無法計算比較得出貴州省債務(wù)在全國排名。

2.2 貴州省地方政府債務(wù)風(fēng)險分析評估

2.2.1 地方債務(wù)產(chǎn)生的風(fēng)險表現(xiàn)

貴州省近年的巨額債務(wù)在推動經(jīng)濟高速增長的同時，也積累了諸多風(fēng)險。這些風(fēng)險主要表現(xiàn)有財政風(fēng)險、金融風(fēng)險、道德風(fēng)險、償還期限風(fēng)險。具體如下：

財政風(fēng)險是指由于到期償還債務(wù)，給財政造成很大的債務(wù)償還壓力。在貴州省財政赤字本就比較大的情況下，償債壓力是巨大的。加之貴州省的許多投資項目都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，投資回收期長，短期內(nèi)財政收入用于債務(wù)償還債務(wù)壓力之大可想而知。

金融風(fēng)險是指由于債務(wù)不能按期償還本金的情況下會造成金融系統(tǒng)風(fēng)險的產(chǎn)生，因為地方政府債務(wù)資金主要來源于金融機構(gòu)。據(jù)2013年國家審計署對全國地方債務(wù)審計結(jié)果，2013年末地方政府債務(wù)余額資金70%來源于銀行貸款，由于貴州省金融機構(gòu)主要以銀行為主，這一比例尤為更高。因此當(dāng)前貴州省地方債務(wù)所引發(fā)的金融風(fēng)險是相當(dāng)大的。

（1）道德風(fēng)險是指由于政府影響項目的決定權(quán)從而導(dǎo)致貪污腐敗、利益輸送和投資過度。

（2）期限風(fēng)險是指債務(wù)的還款期限與投資期限錯配。地方債務(wù)資金期限一般為3-5年的短期資金，而投資期限比較長。貴州省的債務(wù)還款高峰集中在2017-2019年，當(dāng)前正是償債壓力最大的時候。

2.2.2 貴州省地方政府債務(wù)風(fēng)險測度評估

一般用于評估地方政府債務(wù)風(fēng)險的指標(biāo)有三類：一是債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)，該指標(biāo)又細(xì)分為三個二級指標(biāo)，即負(fù)債率、赤字率和債務(wù)依存度;二是債務(wù)償還能力指標(biāo)，用償債率或負(fù)債率表示;三是債務(wù)資金使用指標(biāo)，該指標(biāo)又細(xì)分為三個二級指標(biāo)，即債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、債務(wù)資金收益率、債務(wù)資金的資產(chǎn)形成率。為簡單明晰便于與全國做比較，本文選用負(fù)債率和債務(wù)率兩個指標(biāo)來分別反映貴州省的債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)償還能力，并將債務(wù)率和全國其他省份進行比較。而債務(wù)資金使用指標(biāo)由于無法獲取債務(wù)的具體時間和收益，無法進行計算得出具體數(shù)值，故本文僅用負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）和債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）兩個指標(biāo)來反映貴州省近年的債務(wù)風(fēng)險狀。

通過對貴州省負(fù)債率和債務(wù)率這兩個債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)可以看出，貴州省近年來在取得高速發(fā)展的同時，債務(wù)風(fēng)險也已經(jīng)積累到了很高的程度。如此高的債務(wù)風(fēng)險，對該省的經(jīng)濟平穩(wěn)運行帶來許多負(fù)面的影響，例如民營企業(yè)融資困難、就業(yè)難、物價水平高等。因此，貴州省當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展中面臨的一個重要任務(wù)就是如何化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

3 貴州省地方政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因分析

3.1 財力薄弱是導(dǎo)致貴州省債務(wù)償還風(fēng)險的根本原因

按照相關(guān)財政理論，經(jīng)濟增長同時會帶動財政收入的增加。然而貴州省的經(jīng)濟發(fā)展與東部發(fā)達(dá)省份一個明顯的差別是，經(jīng)濟增長的同時并沒有帶來財政收入同比例增長，尤其是縣、鄉(xiāng)級財政收入更少，導(dǎo)致僅靠財政收入無法滿足政府基礎(chǔ)設(shè)施投資需求。從表2和表3可以看出，貴州省2012—2018年經(jīng)濟高速增長的同時，一般公共預(yù)算的財政收支赤字也同時增加，尤其是市縣級的赤字增加幅度更大。赤字的擴大意味著用于償還債務(wù)的資金來源更少，這是貴州省債務(wù)償還風(fēng)險的根本原因。

3.2 基礎(chǔ)建設(shè)和民生建設(shè)需求高是貴州債務(wù)風(fēng)險的客觀原因

經(jīng)濟發(fā)展中需要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如道路交通、學(xué)校）和民生投資（如保障房、經(jīng)濟適用房）的投資占整個投資的比重高于中、東部省份。就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來說，由于地處多山地區(qū)，地理因素的差異極大，同樣里程的公路所需建造成本大大高于東部和中部省份的市、區(qū)和縣。此外，由于經(jīng)濟水平發(fā)展整體落后于中、東部省份，貧困人口比例高，政府用于保障民生的投資（如保障房）就較多。而經(jīng)濟發(fā)展落后又導(dǎo)致財政收入水平低，財政收入來源少，面對日益增長的基礎(chǔ)設(shè)施和民生建設(shè)投資需求，財政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足，西部欠發(fā)達(dá)省份只能依靠大量舉借外債來彌補這種收支缺口。加之基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障房建設(shè)這類投資期較長且收益甚微，甚至無收益，導(dǎo)致近幾年西部省份市、縣（區(qū)）地方政府債務(wù)呈現(xiàn)逐年增長的趨勢。

3.3 片面追求GDP高速增長的政績意識是貴州省債務(wù)風(fēng)險的主觀原因

我國現(xiàn)有的政府官員激勵機制中，經(jīng)濟增長指標(biāo)占據(jù)很大比重，導(dǎo)致地方政府官員晉升錦標(biāo)賽式競爭，這種考核機制導(dǎo)致地方政府官員片面追求GDP高速增長的政績意識。貴州省在地方財力有限的情況下，為了在短期內(nèi)取得任職內(nèi)的GDP高速增長，其最優(yōu)選擇是通過舉債進行基礎(chǔ)設(shè)施投資。

3.4 投融資管理體制不健全是導(dǎo)致貴州省債務(wù)風(fēng)險的制度原因

投融資管理體制不健全是導(dǎo)致地方債務(wù)不斷膨脹的一個主要原因。目前，貴州省融資平臺數(shù)量多，融資決策主體及償還主體不明確，投資決策失誤責(zé)任主體不明確，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險向下任政府轉(zhuǎn)移。舉債不受制度的約束，導(dǎo)致貴州省近年債務(wù)急劇膨脹。

4 貴州省化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策

目前貴州省正是債務(wù)償還的高峰期，債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)暴露出來。2019年第一季度，貴州省GDP增速為10.1%，較去年第一季度有所下降。如果不能化解當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險，貴州省經(jīng)濟增長速度就會下降。本文針對貴州省債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生原因，提出以下化解風(fēng)險的對策建議。

4.1 嚴(yán)格控制地方債務(wù)規(guī)模

鑒于當(dāng)前我國的財政體制和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，地方政府不借債是不行的，但是要根據(jù)地方政府自身財力狀況和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要舉借適當(dāng)規(guī)模債務(wù)。借鑒日本的做法，建議實行限額管理，嚴(yán)格控制地方債務(wù)規(guī)模，由全國人大對地方政府舉債設(shè)置規(guī)模上限。地方政府債務(wù)總限額由國務(wù)院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟形勢等因素確定，并報全國人民代表大會批準(zhǔn)。年度地方政府債務(wù)限額等于上年地方政府債務(wù)限額加上當(dāng)年新增債務(wù)限額（或減去當(dāng)年調(diào)減債務(wù)限額），具體分為一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額。省級地方政府短期舉債規(guī)模向全國人大申請，獲得批準(zhǔn)后才能舉債。市、縣（區(qū)）地方政府舉債規(guī)模向省人大申請，獲得批準(zhǔn)后才能舉債，并報全國人大備案，全國人大對市、縣（區(qū)）的債務(wù)限額進行間接指導(dǎo)監(jiān)督。

4.2 完善對地方政府債務(wù)的管理

加強對地方政府債務(wù)的管理，解決“舉債主體、債務(wù)用途、償還方式”的問題。2014年新《預(yù)算法》已經(jīng)明確了地方政府可以作為主體舉債，然而對于如何管理、債務(wù)用途、償還方式等，我國目前尚無明確的系統(tǒng)的規(guī)定。同時，對于地方政府債務(wù)信息的披露，也缺少相應(yīng)的監(jiān)管部門。因此，本文認(rèn)為解決當(dāng)前我國地方政府債務(wù)中管理混亂、債務(wù)透明度低的關(guān)鍵舉措是健全地方債務(wù)管理法規(guī)，并設(shè)立獨立的管理和監(jiān)督機構(gòu)部門。

4.3 用市場化的方法疏導(dǎo)化解地方債務(wù)風(fēng)險

對于貴州省地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范和控制不僅要采用“堵”的方法，即規(guī)模限額管理，同時還要采用疏導(dǎo)的方法。目前許多地方政府對自身債務(wù)的風(fēng)險持過于樂觀的態(tài)度，加之大量隱性債務(wù)的存在，加劇了地方政府債務(wù)的真實風(fēng)險。十九大報告指出，要加快多層次資本市場建設(shè)，尤其是加快債券市場的發(fā)展。地方政府債務(wù)的依法依規(guī)，不僅有利于地方政府低成本、低風(fēng)險的融資，而且有利于債券種類的發(fā)展，優(yōu)化市場主體工具箱配置?；诖?，本文提出，可以發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，再將地方政府債券投放到資本市場流通交易，讓市場對地方政府債券的風(fēng)險進行評價，這樣可以使債券的隱性風(fēng)險得以顯性化。暴露風(fēng)險未必是壞事，因為一旦大量累積的隱性風(fēng)險集中爆發(fā)，將會對金融市場帶來沖擊，也會對宏觀經(jīng)濟帶來負(fù)面的影響。美國市政債券占美國GDP總量比重很大，就是因為市政債券可以在資本市場上流通，把風(fēng)險控制在市場可接受的水平之內(nèi)。此外政府債券置換存量債務(wù)，還可以有效降低地方政府舉債成本，解決“短借長用”資金錯配問題，是穩(wěn)增長、防風(fēng)險的重要舉措。

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