面向社會發(fā)展的國土空間規(guī)劃系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的思考

郭鑫 石莎莎

摘?要：國家關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系與統(tǒng)一國土空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計已經(jīng)完成，在當前及未來一段時期內(nèi)，需要進一步深化規(guī)劃體系改革，明確國土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃的地位和作用。建議在市縣級國土空間規(guī)劃中發(fā)揮城市規(guī)劃在城市空間產(chǎn)品供給過程中的獨特優(yōu)勢，城市總規(guī)發(fā)揮宏觀的導控作用，城市詳規(guī)發(fā)揮底層的管控作用，將城市規(guī)劃融入國土空間規(guī)劃體系，為引領(lǐng)城市高質(zhì)量發(fā)展提供規(guī)劃保障。本文在論述我國國土空間規(guī)劃產(chǎn)生的歷史機遇和國土空間規(guī)劃的基本特征基礎(chǔ)上，展望國土空間規(guī)劃的建設(shè)內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：國土空間;規(guī)劃發(fā)展;轉(zhuǎn)型

中國新時代開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。作為新時代的國土空間規(guī)劃，既是傳統(tǒng)經(jīng)濟、土地和建設(shè)三類空間規(guī)劃的傳承，也是滿足從“物質(zhì)文化需要”向“美好生活需要”轉(zhuǎn)變，從解決“落后的社會生產(chǎn)”向“不平衡不充分的發(fā)展”的問題轉(zhuǎn)變的新制度設(shè)計，國土空間規(guī)劃的技術(shù)創(chuàng)新至關(guān)重要。本文就這一問題進行論述。

一、國土空間規(guī)劃的基本構(gòu)成

國土空間規(guī)劃的基本構(gòu)成如下。其一，空間管控底線。充分發(fā)揮國家和省級主體功能區(qū)在國土空間方面的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性作用，按照不同區(qū)域的主體功能定位，進行科學的資源環(huán)境承載能力評價和國土開發(fā)適宜性評價，實行差異化的國土空間利用和開發(fā)。其二，制定主體功能區(qū)戰(zhàn)略。按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的區(qū)域功能定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，實施國土空間的分類管理政策。其三，“三區(qū)三線”協(xié)同劃定。在國家層面和省級層面，在保障國家生態(tài)安全、糧食安全、城鄉(xiāng)安全的基礎(chǔ)上劃定“三類空間”和“三條紅線”。在城市層面，進一步落實國家和省級主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細分生態(tài)和農(nóng)村“兩類空間”和生態(tài)保護和永久農(nóng)村地區(qū)“兩條紅線”，在此基礎(chǔ)上準確劃定城鎮(zhèn)建成區(qū)及其邊界，從城鎮(zhèn)土地開發(fā)效率和城鎮(zhèn)建設(shè)安全的視角劃定城鎮(zhèn)剛性增長邊界和彈性增長邊界，為推進國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略服務(wù)。其四，空間要素的有效植入。國土空間規(guī)劃，說到底是空間要素的科學利用和規(guī)劃，包括政府轄區(qū)空間的有效或高效利用，也面臨更大范圍內(nèi)水、交通、環(huán)境、社會和文化資源的分享使用。有效植入這些空間要素成為國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。

二、國土空間規(guī)劃的基本特征

（一）國土空間規(guī)劃編制的全面性

通過陸海統(tǒng)籌、全域全要素兼顧、區(qū)域協(xié)調(diào)，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局，綜合利用地上地下空間，完善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、交通、水利、能源和民生工程等重點項目建設(shè)，延續(xù)中華民族歷史文脈，加強城鄉(xiāng)風貌管控。實施對國家公園為主體的自然保護地、重要水源地、重要海域、海島和文物等實施特殊保護制度。把自然岸線保有率作為省級和市級國土空間報批審查的要點之一。從空間規(guī)劃編制內(nèi)容上看，實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌、地上地下全域全要素兼顧，體現(xiàn)國土空間規(guī)劃編制的全面性。

（二）國土空間規(guī)劃編制突出體現(xiàn)了戰(zhàn)略性、科學性、協(xié)調(diào)性和可操作性

國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性主要體現(xiàn)在落實黨國家重大決策部署，體現(xiàn)國家意志和國家發(fā)展規(guī)劃。科學性主要體現(xiàn)在：以生態(tài)文明建設(shè)為發(fā)展理念，尊重自然、社會、經(jīng)濟和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌兼顧、因地制宜開展國土空間規(guī)劃編制。運用大數(shù)據(jù)挖掘、鄉(xiāng)村營造、城市設(shè)計等手段，體現(xiàn)了規(guī)劃編制的科學性。協(xié)調(diào)性確保國家發(fā)展規(guī)劃、國土空間總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃有各自的時空坐標定位，有序開展。規(guī)劃編制注重可操作性，注意避免編制“標準化”但不好用的規(guī)劃。通過約束性指標、傳導機制、剛性管控和指導性要求，實現(xiàn)對下級國土空間規(guī)劃編制主要內(nèi)容的有效控制，增強規(guī)劃的可操作性。

三、我國國土空間規(guī)劃的建設(shè)目標

（一）編制理性、科學、實用、可操作的國土空間規(guī)劃

理性的國土空間規(guī)劃應(yīng)該運用社會物理學方法、連續(xù)性決策、程序規(guī)劃方法（問題-數(shù)據(jù)采集及處理-目標形成-多方案規(guī)劃-規(guī)劃實施-監(jiān)管與反饋），避免忽視社會問題、決策者價值觀和立場?？茖W的國土空間規(guī)劃應(yīng)注重定性與定量相結(jié)合，綜合大數(shù)據(jù)、系統(tǒng)動力學及其情景模擬。實用的國土空間規(guī)劃應(yīng)以人為本和社會公平理念，解決民生問題、發(fā)展和保護沖突問題，強調(diào)規(guī)劃的“公共利益”和規(guī)劃師的“價值中立”?？刹僮鞯膰量臻g規(guī)劃應(yīng)運用系統(tǒng)論和控制論，建立規(guī)劃實施的項目庫和區(qū)域治理機制設(shè)計。

（二）確城市規(guī)劃地位和作用

城市規(guī)劃在市縣國土空間總體規(guī)劃層面的宏觀的導控作用，是指在市縣國土空間總體規(guī)劃中，基于目前已經(jīng)強化的“三線”為主底線約束和三大主導功能分區(qū)管控，加強城市總規(guī)，承擔宏觀的導控作用。城市總規(guī)要秉持綜合性思維，堅持生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，主要任務(wù)是回應(yīng)中央提出的以人為核心，資源環(huán)境空間約束下的綠色生產(chǎn)方式和消費方式、改善民生、市場配置資源的決定性作用等核心要求和關(guān)切，確保上位國土空間規(guī)劃傳遞的剛性內(nèi)容;在確定的底線約束和分區(qū)管控剛性要求之下，按照中央城市工作會議要求，做好“五個量”的管控，即“堅持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”。在此前提下，“綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設(shè)管理等多種因素”，“著力提高城市發(fā)展持續(xù)性、宜居性”，兼顧城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、城市品質(zhì)提升、地方特色塑造等地方事務(wù)需求，為城市發(fā)展決策留有彈性，這部分內(nèi)容可以由城市自主選擇與決定，作為非法定/非強制的內(nèi)容。

（三）完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺

新的國土空間規(guī)劃需要新的信息化技術(shù)保障，以防避免重復開發(fā)，出現(xiàn)信息孤島問題。已有的工作基礎(chǔ)主要包括：天地圖、數(shù)字國土工程、金土工程、基本建成的全國國土資源“一張圖”和部分省級國土空間基礎(chǔ)信息平臺。新的國土空間規(guī)劃將基于以往的國土信息化成果，完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺和建設(shè)國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，同步完成縣級以上國土空間基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)，建立全國統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，逐步形成全國國土空間規(guī)劃“一張圖”。遠期進一步打造國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警和資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警。為國土空間規(guī)劃審批、監(jiān)測、評估、預警做好信息化技術(shù)保障工作。

四、結(jié)語

國土空間規(guī)劃是新時代國土空間管理的政策工具，涉及國家、區(qū)域、市鎮(zhèn)、社區(qū)、場地和建筑等多個層級的空間發(fā)展。實際上，不同層次、不同規(guī)模的空間，盡管經(jīng)濟發(fā)展、社會公平和生態(tài)保護的可持續(xù)性發(fā)展要素相互關(guān)聯(lián)，但各層次國土空間規(guī)劃也存在各自的“主體功能”。只有協(xié)調(diào)了各層次的國土空間規(guī)劃，才有可能形成更有效、更宜居、更公平的總體空間框架。滿足這些需求，進一步的研究和探索是必須的。以上論述更多地關(guān)注生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟效益，對社會公平、健康和智慧關(guān)注不足。在不遠的未來，國土空間規(guī)劃應(yīng)該從最大程度上考慮公平和可持續(xù)性方面的問題，通過規(guī)劃設(shè)計重塑人居環(huán)境、促進經(jīng)濟增長，這其中不僅僅包括綠色增長，還應(yīng)包括包容增長、公平和正義原則。

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