打造新時代國土空間治理荊楚樣本

李倩　胡志喜　楊帆

自然資源部門是生態(tài)文明建設(shè)的主力軍。國土綜合整治是落實自然資源部門生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，推進(jìn)國土空間治理、山水林田湖草生命共同體系統(tǒng)治理的重要平臺和抓手。近日，湖北省政府印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全域國土綜合整治的意見》（以下簡稱《意見》），全面部署以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)統(tǒng)籌推進(jìn)全域國土綜合整治，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，激活配優(yōu)各類自然資源要素，釋放政策紅利，助推鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)。

用好“工具箱”提高國土空間治理效能

生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興、空間治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，而國土綜合整治正是實現(xiàn)這一系列目標(biāo)的重要“工具箱”。

“過去‘管樹的只種樹、管水的只治水、管田的只護(hù)田’的分部門、單要素整治模式已無法適應(yīng)新時期發(fā)展需要，全域規(guī)劃、整體設(shè)計、綜合整治、全要素整治是符合時代發(fā)展要求、符合山水林田湖草生態(tài)整體觀、符合基層群眾訴求的整治模式?！睋?jù)湖北省自然資源廳國土整治局局長陳新華介紹，湖北全域國土整治遵循4項原則，即生態(tài)性、綜合性、人民性、適宜性。一是生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，

將生態(tài)保護(hù)修復(fù)放在優(yōu)先位置，嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是永久基本農(nóng)田。二是規(guī)劃引領(lǐng)、綜合整治，實現(xiàn)規(guī)劃先行、“多規(guī)合一”和全域整體推進(jìn)、全要素綜合整治。三是以人為本、尊重民意，切實保障群眾權(quán)益，讓人民群眾共享發(fā)展成果。四是因地制宜、有序推進(jìn)，防止片面追求增加用地指標(biāo)盲目推進(jìn)，避免大拆大建搞形象工程。

在這些原則指引下，湖北明確了全域國土綜合整治的目標(biāo)：按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的理念，以國土空間格局優(yōu)化和生態(tài)保護(hù)修復(fù)為核心，對鄉(xiāng)村進(jìn)行全域規(guī)劃、整體設(shè)計、綜合治理，建設(shè)一批國土綜合整治示范村鎮(zhèn)，著力解決鄉(xiāng)村地區(qū)耕地碎片化、空間布局無序化、資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等問題，打造集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間，為建設(shè)美麗湖北提供有力支撐。

全域國土綜合整治這個“工具箱”中有哪些政策工具呢？《意見》推出了7種：推進(jìn)鄉(xiāng)村國土空間治理、農(nóng)用地綜合整治、閑置低效建設(shè)用地整治、礦山地質(zhì)環(huán)境整治、鄉(xiāng)村國土綠化美化、農(nóng)村環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)、探索農(nóng)村自然資源資產(chǎn)評價和生態(tài)補償機制。

“全域國土綜合整治要以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元?！痹卩l(xiāng)村國土空間治理方面，湖北明確要堅持規(guī)劃引領(lǐng)，大力推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，為農(nóng)村各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)提供依據(jù)，確保一個規(guī)劃管全局，一張藍(lán)圖繪到底。把土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化作為國土空間治理的重要內(nèi)容，統(tǒng)籌劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)功能分區(qū)。

“一定要保護(hù)好荊楚大地耕作層土壤寶貴資源。”在農(nóng)用地綜合整治方面，湖北要求按照農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和適度規(guī)模經(jīng)營的要求，以耕地保護(hù)為重點，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造、低效林草地和園地整治、污染土壤修復(fù)等，集中連片改良提升農(nóng)田，減少耕地碎片化，有效增加耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)田生態(tài)。建設(shè)占用耕地的，全面開展耕作層剝離。

“要注重保護(hù)好歷史文化村落、傳統(tǒng)建筑、街巷空間，修舊如舊，記住鄉(xiāng)愁。”在閑置低效建設(shè)用地整治方面，湖北要求按照節(jié)約集約用地的原則，統(tǒng)籌農(nóng)房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等各類建設(shè)用地需要，有序開展農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設(shè)用地整治，騰退建設(shè)用地空間，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供土地要素保障。

“重點推進(jìn)長江干支流10公里范圍內(nèi)廢棄露天礦山生態(tài)修復(fù)?！痹谕七M(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境整治方面，湖北要求加強露天礦山綜合整治和歷史遺留損毀土地復(fù)墾，推進(jìn)綠色礦山建設(shè)，加強農(nóng)村地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治，推進(jìn)地質(zhì)災(zāi)害綜合治理和避險移民搬遷工程。

“在不突破耕地保有量的前提下，穩(wěn)步實施退耕還林還草、退田（垸、漁）還湖還濕，修復(fù)還原自然生態(tài)。”在鄉(xiāng)村國土綠化美化方面，湖北提出大力建設(shè)森林鄉(xiāng)村，改善鄉(xiāng)村自然生態(tài)等。

為確保全域整治后自然資源資產(chǎn)總量有顯著提升，湖北將探索農(nóng)村自然資源資產(chǎn)評價和生態(tài)補償機制，編制農(nóng)村自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，量化資產(chǎn)價值。推進(jìn)耕地保護(hù)激勵性補償和跨區(qū)域資源性補償，逐步形成受益者付費、保護(hù)者得補償?shù)恼唧w系。

打好“政策包”激發(fā)國土整治內(nèi)動力

當(dāng)下，國土整治面臨重大轉(zhuǎn)型。在財政投資越來越有限的大背景下，如何激發(fā)國土綜合整治的內(nèi)生動力，推進(jìn)國土綜合整治的可持續(xù)發(fā)展？湖北的探索是系統(tǒng)集成創(chuàng)新的“政策包”，特別是“兩項指標(biāo)”交易、永久基本農(nóng)田調(diào)整、提供穩(wěn)定的金融抵押標(biāo)的等一系列政策。

在全域國土綜合整治區(qū)域內(nèi)疊加開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。通過整治節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)和補充耕地指標(biāo)，可在全省范圍內(nèi)優(yōu)先調(diào)劑使用，所得收益用于脫貧攻堅、國土綜合整治、鄉(xiāng)村振興等。

建立多元化投入機制。統(tǒng)籌新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地復(fù)墾費、土地出讓收益、礦業(yè)權(quán)出讓收益、生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金、鄉(xiāng)村振興資金和有關(guān)指標(biāo)收益，加大對全域國土綜合整治的投入。鼓勵政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)提供長期信貸支持，產(chǎn)生的指標(biāo)收益和經(jīng)營性收入，可按約定作為還款或收益來源。鼓勵利用財政資金聯(lián)合金融和社會資本，設(shè)立國土綜合整治發(fā)展基金。

實行新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)和資金獎補。建立省級獎補機制，對全域國土綜合整治項目實行基礎(chǔ)獎補和差異獎補。每年對縣（市）全域國土綜合整治工作進(jìn)行綜合考評，對排名靠前的給予資金獎勵和新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)獎勵。

另外，湖北還將通過優(yōu)化國土空間規(guī)劃布局、合理調(diào)整永久基本農(nóng)田等，釋放更多政策紅利。一是對全域整治區(qū)內(nèi)零散分布的建設(shè)用地、耕地、園地、林地、草地等確需優(yōu)化的，按建設(shè)用地規(guī)模不擴大、耕地面積有增加、耕地質(zhì)量有提升、生態(tài)紅線不突破的要求，對村莊規(guī)劃進(jìn)行一次性修改。二是涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，編制整治區(qū)域永久基本農(nóng)田調(diào)整方案，與相應(yīng)的國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，調(diào)整后永久基本農(nóng)田增加面積不少于整治區(qū)涉及調(diào)整的永久基本農(nóng)田面積的5%。三是保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求。對現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模確實無法滿足鄉(xiāng)村建設(shè)需要的，在符合規(guī)劃的前提下，允許使用規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo)適當(dāng)擴大村莊建設(shè)用地規(guī)模。探索省市縣聯(lián)動的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“點供”用地政策，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新要求。

全域整治如何確保農(nóng)民獲得最大紅利？湖北力求構(gòu)建農(nóng)民權(quán)益保障和利益共享機制?！兑庖姟芬髲娀迕褡灾?，有關(guān)村莊規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)劃選址、整治項目建設(shè)、土地權(quán)屬調(diào)整、收益分配、安置補償?shù)仁马?，要充分聽取群眾意見，國土綜合整治土地增值收益分配更多向農(nóng)民和農(nóng)村集體傾斜。

“這些政策兼顧各方訴求，力求利益均衡，可以調(diào)動各方積極性?！标愋氯A表示。

走好“創(chuàng)新路”賦能各具特色城鄉(xiāng)綜合體

據(jù)介紹，2018年起，湖北省在仙桃、天門、公安、嘉魚等地開展全域國土綜合整治試點，取得了階段性成效，一些優(yōu)秀樣本值得推廣。

嘉魚縣依托全域國土綜合整治“工具箱”和“政策包”，打造“三生”田園綜合體。據(jù)縣自然資源和規(guī)劃局局長熊飛介紹，當(dāng)?shù)匾愿卣佳a平衡和增減掛鉤政策為驅(qū)動，綜合采用土地權(quán)屬調(diào)整、土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、山水林田湖草系統(tǒng)治理，破解農(nóng)村生態(tài)環(huán)境難題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合和鄉(xiāng)村綠色可持續(xù)發(fā)展。項目總投資12億余元，在官橋鎮(zhèn)官橋村、朱砂村、石鼓嶺村、港南村、兩湖村5個村面積達(dá)0.45萬公頃項目區(qū)開展規(guī)劃建設(shè)。項目區(qū)內(nèi)的增減掛鉤和耕地占補平衡指標(biāo)交易收益、政策性獎補資金等，統(tǒng)籌用于試點項目建設(shè)，目前已交易耕地占補平衡水田指標(biāo)6.67公頃，解決項目啟動資金2.3億元。

潛江市探索多種融資模式，撬動社會資本，形成了政府引導(dǎo)、企業(yè)投入、社會參與、合作共贏的建設(shè)模式。據(jù)市自然資源和規(guī)劃局副局長張貴毅介紹，當(dāng)?shù)貎杉覈型顿Y平臺參與整治4.367萬公頃的項目，集特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游、美麗鄉(xiāng)村一體建設(shè)的1.4萬公頃蝦稻共作田園綜合體示范區(qū)綜合整治項目正在進(jìn)行論證和規(guī)劃設(shè)計。金融機構(gòu)以國資委增資方式作為資本金，向農(nóng)發(fā)行申請貸款或競拍城市建設(shè)用地作為資本抵押，取得國行授信貸款兩種方式支持。為確保兩個平臺公司融資能借得出、用得好、還得上，潛江市還探索了承貸增值、運營保障新辦法。比如：項目占補平衡新增耕地、增減掛鉤凈增耕地交易收入的35%返還給投資公司。整治出來的高標(biāo)準(zhǔn)蝦稻田“反租倒包”，在項目運營期內(nèi)取得土地流轉(zhuǎn)收益、經(jīng)營收益用于還貸。

廣水市秉持綠色發(fā)展新理念，探索生態(tài)國土整治新路子。據(jù)市自然資源和規(guī)劃局局長余杰介紹，鑒于最初國土整治過度硬化、破壞生態(tài)等問題，廣水市推動傳統(tǒng)土地整治轉(zhuǎn)型，突出自然特色、生態(tài)特色、鄉(xiāng)土特色。項目實施后的桃源村，自然環(huán)境優(yōu)美，百姓收入提高，先后被列入第三批中國傳統(tǒng)村落名錄、湖北十大最美鄉(xiāng)村。此外，廣水市以“國土整治+”理念，引導(dǎo)土地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等結(jié)合，打造以楊寨生態(tài)土地整治項目為代表的新典型。謀劃生態(tài)修復(fù)，對余店村“花田故事”項目區(qū)實施全域全要素綜合整治。突出生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃設(shè)計，運用系統(tǒng)工程思想和景觀生態(tài)學(xué)理論解決資源環(huán)境生態(tài)問題，將土地利用布局與產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)景觀格局疊加，將建設(shè)用地布局與增減掛鉤疊加。（摘自2019年11月15日《中國自然資源報》1版）