新時代國土空間規(guī)劃與治理

李杰

摘?要：中國新時代開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。作為新時代的國土空間規(guī)劃，既是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)、土地和建設(shè)三類空間規(guī)劃的傳承，也是滿足從“物質(zhì)文化需要”向“美好生活需要”轉(zhuǎn)變，從解決“落后的社會生產(chǎn)”向“不平衡不充分的發(fā)展”的問題轉(zhuǎn)變的新制度設(shè)計(jì)，國土空間規(guī)劃的技術(shù)創(chuàng)新至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞：新時代;國土空間;規(guī)劃治理

一、我國目前的國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀

（一）國土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型的原因

我國由于城市規(guī)劃的編制和審批早于一般土地利用規(guī)劃，當(dāng)規(guī)劃不一致時，兩者的銜接可能會十分困難，因此國土資源管理部門應(yīng)明確土地利用總體規(guī)劃和特殊的各級規(guī)劃之間的關(guān)系，土地利用規(guī)模取決于土地利用總體規(guī)劃，在城市規(guī)劃不超過一般土地利用規(guī)劃確定的城市土地利用控制區(qū)的前提下，合理確定各類土地的開發(fā)規(guī)模。為了提高土地規(guī)劃的科學(xué)性，并探討不斷適合國情的土地規(guī)劃的理論和方法，以增加土地規(guī)劃的靈活性，中國土地規(guī)劃不斷創(chuàng)新理論和方法，并建立一個土地規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，滿足不同層次的需求。但是，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展是以環(huán)境惡化為代價換來的，改革開放之后，東南沿海地區(qū)為了單一地追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，采取了資源掠奪式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，加大了國土空間差距，使得日益凸顯的社會矛盾成為阻礙城鎮(zhèn)化建設(shè)的障礙。在這樣嚴(yán)峻的情況下，增量型的國土空間規(guī)劃類型難以適應(yīng)國土空間規(guī)劃，單純地規(guī)劃城市的發(fā)展顯然是行不通的，必須改變國土空間規(guī)劃類型，找到適合當(dāng)前社會環(huán)境下國土空間發(fā)展的道路。

（二）國土空間規(guī)劃的目標(biāo)

為了適應(yīng)當(dāng)下社會的發(fā)展與變化，我國提出了新型城鎮(zhèn)化道路的建設(shè)指標(biāo)，國土空間規(guī)劃因?yàn)樯鐣霓D(zhuǎn)型變化以及全球化的趨勢發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變。對于新型國土空間規(guī)劃的建設(shè)目標(biāo)，社會各界形成了統(tǒng)一的共識，要將我國建設(shè)成一個資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的國家。國土空間規(guī)劃的新指標(biāo)，是為了促進(jìn)國土空間共進(jìn)。20世紀(jì)，一些地區(qū)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在一定程度上對環(huán)境造成了破壞。目前新提出的新型的城鎮(zhèn)化建設(shè)指標(biāo)中，為了保護(hù)環(huán)境，特意融入了生態(tài)文明理念，是為了讓我國走一條綠色低碳的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，這條道路的本質(zhì)依然是城鎮(zhèn)化，但發(fā)展重點(diǎn)卻從城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模轉(zhuǎn)化為合理協(xié)調(diào)國土空間多元化結(jié)構(gòu)，國土空間優(yōu)勢互補(bǔ)。新型的國土空間規(guī)劃理念與傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃理念相互比較，可以發(fā)現(xiàn)新型的規(guī)劃理念注重以人為本，通過強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的建設(shè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，然而傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，卻過度地追求量的增加，忽視了人的作用。從發(fā)展動力上看，傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃理念是以工業(yè)的發(fā)展為核心的動力機(jī)制，新型的國土空間規(guī)劃理念則更注重第二、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，不注重?cái)?shù)量，只注重品質(zhì)與效率。

二、我國國土空間規(guī)劃產(chǎn)生的歷史機(jī)遇

（一）破解“規(guī)劃打架”，審批周期長，規(guī)劃修改頻繁缺少權(quán)威性等問題

自新中國成立以來，各級各類空間規(guī)劃在支撐國民經(jīng)濟(jì)社會和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進(jìn)國土空間有效保護(hù)和合理利用等方面均發(fā)揮了積極作用。但是由于各類規(guī)劃長期處于分部門割裂管理，造成規(guī)劃類型過多、甚至內(nèi)容重疊沖突，并且存在審批周期長，規(guī)劃修改頻繁缺少權(quán)威性等問題，導(dǎo)致空間資源配置無序、低效，也割裂了“山水林田湖草”生命共同體的有機(jī)聯(lián)系，不利于科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。為加強(qiáng)國土空間管理，科學(xué)配置資源，提高國土空間利用質(zhì)量和效益，須編制以習(xí)近平新時代特色社會主義思想為指導(dǎo)的國土空間規(guī)劃，破解“規(guī)劃打架”，審批周期長，規(guī)劃修改頻繁缺少權(quán)威性等問題。

（二）立足本地資源稟賦，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，新時代謀劃國土空間開發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略格局

新時代謀劃國土空間開發(fā)保護(hù)格局，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間是新的國土空間規(guī)劃題中應(yīng)有之意，是協(xié)調(diào)國土利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的有效途徑。無論是在2018年4月習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上還是在今年3月全國人民代表大會期間，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，立足本地資源稟賦特點(diǎn)、體現(xiàn)本地優(yōu)勢和特色，堅(jiān)持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。

三、當(dāng)前國土空間規(guī)劃存在的問題概述

（一）缺乏健全的規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制

這是當(dāng)前國土空間規(guī)劃較為根本的規(guī)劃問題，同時也是當(dāng)前國土空間規(guī)劃最大的問題。現(xiàn)階段，我國相關(guān)的國土空間規(guī)劃主要是編制、實(shí)施以及相關(guān)監(jiān)控三大執(zhí)行方式，這也就意味著缺乏相關(guān)的全面管理規(guī)劃機(jī)制，同時，相關(guān)民眾對于國土空間規(guī)劃的參與程度較小，相關(guān)的國土規(guī)劃存在較為嚴(yán)重的不合理與不協(xié)調(diào)，因此，民眾對于國土空間規(guī)劃的滿意度不夠高。而隨著公民民主意識的覺醒，相關(guān)的國土規(guī)劃效率與民主決策機(jī)制必然相互掛鉤，需要相關(guān)的機(jī)制給予一定的配合。

（二）缺乏較為完善的生態(tài)規(guī)劃意識

當(dāng)前，我國相關(guān)的國土空間規(guī)劃還只是依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一要素，甚至將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為相關(guān)規(guī)劃的關(guān)鍵影響因素，往往會導(dǎo)致忽視生態(tài)環(huán)境規(guī)劃以及相關(guān)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，導(dǎo)致相關(guān)的法律以及法規(guī)對于國土空間規(guī)劃以及地區(qū)發(fā)展的環(huán)境質(zhì)量影響與保護(hù)效果較為差強(qiáng)人意，對于國家可持續(xù)發(fā)展造成的影響較為深遠(yuǎn)且嚴(yán)重，并導(dǎo)致了不必要的損失。

（三）缺乏較為完善的協(xié)調(diào)性規(guī)劃策略

當(dāng)前，我國國土規(guī)劃的工作在不同的階層仍然受到較大的牽制，相關(guān)不同部門的執(zhí)行規(guī)劃以及設(shè)計(jì)往往缺乏協(xié)調(diào)性，同時不同的規(guī)劃又缺乏對于國土空間的整體認(rèn)知，甚至相關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)對于國土規(guī)劃的職能認(rèn)知也不夠完善，這樣就導(dǎo)致相關(guān)的城鎮(zhèn)體系、國土空間規(guī)劃、主要功能區(qū)規(guī)劃之間存在著較為嚴(yán)重的規(guī)劃僵局，進(jìn)而導(dǎo)致國土規(guī)劃的各個方面均缺乏整體協(xié)調(diào)性的規(guī)劃方式。

四、我國國土空間規(guī)劃的建設(shè)

（一）積極推進(jìn)在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下為國家宏觀調(diào)控與市場相結(jié)合服務(wù)的國土空間規(guī)劃法律法規(guī)體系

加快推進(jìn)與國土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)制定，該項(xiàng)工作已經(jīng)被列入立法規(guī)劃。2019年1月4日，《中華人民共和國土地管理法》修正案（草案）在全國人大網(wǎng)上全文公布，明確規(guī)定了：“經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)活動的基本依據(jù)，已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃”。自然資源部正在梳理與國土空間規(guī)劃相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章，對“多規(guī)合一”改革涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的條款和內(nèi)容，按程序報(bào)批，同時做好過渡時期的法律法規(guī)銜接。深入探索如何更好地發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在宏觀計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)控制和縱向傳導(dǎo)機(jī)制與進(jìn)一步加強(qiáng)建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)側(cè)重規(guī)劃條件有機(jī)結(jié)合靈活運(yùn)用。

（二）做好過渡期內(nèi)現(xiàn)有空間規(guī)劃的銜接協(xié)同

自然資源部印發(fā)的《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)[2019]87號）要求，國土空間規(guī)劃編制工作全面啟動，真正意義上實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。單獨(dú)的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃不再新編和報(bào)批。已經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃期至2020年后的空間規(guī)劃，按照新的國土空間規(guī)劃編制要求，將合法合規(guī)編制的規(guī)劃成果納入新編制的同級國土空間規(guī)劃中。結(jié)合國土空間基礎(chǔ)信息平臺的建設(shè)，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃實(shí)施中存在矛盾的圖斑，按照國土空間規(guī)劃“一張圖”要求，作一致性處理，做好過渡期內(nèi)現(xiàn)有空間規(guī)劃的銜接協(xié)同。

（三）完成雙評價，夯實(shí)基礎(chǔ)研究，為國土空間規(guī)劃編制開好頭

資源、環(huán)境和能源是可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，開展自然資源承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價是開展規(guī)劃編制的必要條件，同時開展“多規(guī)合一”實(shí)施評估以及對國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀和未來風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)評估，在科學(xué)評估評價的基礎(chǔ)上，開展基礎(chǔ)研究。前期專題研究主要包括戰(zhàn)略研究、糧食安全與耕地資源保護(hù)利用研究、產(chǎn)業(yè)與重大基礎(chǔ)設(shè)施布局研究、生態(tài)保護(hù)與生態(tài)修復(fù)、“三線”劃定、國土空間優(yōu)化與布局和實(shí)施保障措施等。進(jìn)一步優(yōu)化新時期主體功能區(qū)戰(zhàn)略布局方案并提出配套政策。做好雙評價，夯實(shí)基礎(chǔ)研究，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，在深入分析評價評估的基礎(chǔ)上，開展規(guī)劃編制工作，為國土空間規(guī)劃編制開好頭。

（四）基于以往國土信息化成果，完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺

新的國土空間規(guī)劃需要新的信息化技術(shù)保障，以防避免重復(fù)開發(fā)，出現(xiàn)信息孤島問題。已有的工作基礎(chǔ)主要包括：天地圖、數(shù)字國土工程、金土工程、基本建成的全國國土資源“一張圖”和部分省級國土空間基礎(chǔ)信息平臺。新的國土空間規(guī)劃將基于以往的國土信息化成果，完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺和建設(shè)國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，同步完成縣級以上國土空間基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)，建立全國統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，逐步形成全國國土空間規(guī)劃“一張圖”。遠(yuǎn)期進(jìn)一步打造國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警。為國土空間規(guī)劃審批、監(jiān)測、評估、預(yù)警做好信息化技術(shù)保障工作。

（五）盡量保證城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)

傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃體系的主體在城市，而且過于先入為主地認(rèn)為城市發(fā)展能夠帶動周邊區(qū)域的發(fā)展。但是經(jīng)過多年來的實(shí)踐證明，城市的發(fā)展并不能在很大程度上帶來周邊區(qū)域的發(fā)展，而且會使城市與城鎮(zhèn)之間的國土空間差距越來越明顯，使社會的貧富差距加劇，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)。針對這一問題，新型的國土空間規(guī)劃理念應(yīng)該轉(zhuǎn)變優(yōu)先發(fā)展城市的思想，將城鎮(zhèn)與城市相互協(xié)調(diào)發(fā)展作為國土空間規(guī)劃的新方向。新型的國土空間規(guī)劃方向提出的國土空間一體化并非將農(nóng)村劃分為城市的一部分，而是讓二者按照自己的特點(diǎn)，走出一條適合自己發(fā)展的道路，在這條道路上相互協(xié)調(diào)、相互幫助，這能夠使城市居民提升生活品質(zhì)和經(jīng)濟(jì)條件，也能使城鎮(zhèn)居民共同獲得生活品質(zhì)、經(jīng)濟(jì)條件和文化風(fēng)貌上的進(jìn)步。在新型的國土空間規(guī)劃理念中，城市與城鎮(zhèn)應(yīng)相輔相成，走出一條有別于傳統(tǒng)的道路，縮小社會的貧富差距及國土空間差距。

五、結(jié)語

我國目前尚處于社會主義發(fā)展的初級階段，城鎮(zhèn)化建設(shè)并沒有取得非常優(yōu)秀的成果，而且由于全球化趨勢日益明顯，以及社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，使我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)也面臨著轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。面對這樣的局面，只有重新確定國土空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)型方法，并在傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)的國土空間規(guī)劃體系，才能滿足當(dāng)下社會發(fā)展的需求，為我國的國土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型奠定良好的基礎(chǔ)，進(jìn)一步為我國建設(shè)社會主義強(qiáng)國添磚加瓦。

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