民生支出研究綜述

梁燕輝

摘 ?要：民為社會之本，民生問題的解決需借助財力支持。隨著政府對民生建設投入的力度日益增強，民生支出在財政中的占比也在相應提高。民生問題紛紜復雜，民生支出產(chǎn)生的影響也多種多樣。文章主要從何為民生財政（社會性支出），民生支出對經(jīng)濟發(fā)展的影響、對居民消費和收入差距的影響以及民生視角下的財政支出結(jié)構(gòu)改革等四個方面梳理學者們對民生支出進行的研究，在此基礎上重新定義民生財政并進行綜述。

關鍵詞：民生支出;社會性支出;民生財政;公共財政;財政支出

國內(nèi)有關民生支出（社會性支出）的研究涌現(xiàn)于 2008 年，社會保障、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等與民生相關的議題在當年的全國兩會中占據(jù)半壁江山，在社會各界的持續(xù)關注下，解決民生問題的呼聲日益高漲并達到了新的高度。時任總理溫家寶在 2008 年的《政府工作報告》中，大篇幅的論述表達了政府改善民生堅定決心和信念。在隨即提交給十一屆全國人大一次會議審議的“關于 2007 年中央和地方預算執(zhí)行情況與 2008 年中央和地方預算草案的報告”中，民生支出得到政府的格外重視。

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（2004）將社會性支出定義為用于社會保障項目、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等各種與民生有關的社會性政策領域的資金安排。洪源等（2014）認為民生財政支出主要指教育、醫(yī)療、社會保障與就業(yè)等與人民生活息息相關的、能夠在一定程度上增進社會福利水平等的支出[1]。在對比社會性支出和民生支出的具體內(nèi)涵后，為便于陳述，文中將兩者視為同一概念，并用民生支出統(tǒng)稱。

一、何為民生財政

第一：用在財政總支出中的占比高低來衡量是否為民生財政。財政支出在與民生息息相關的就業(yè)、教育、社保和醫(yī)療衛(wèi)生等方面的投入占總支出的比例相當高，甚至使其占據(jù)主導地位[2]。民生支出在財政總支出中的比重隨著經(jīng)濟發(fā)展所處階段相應增減，支出項目和結(jié)構(gòu)也應社會需求而不斷調(diào)整[3]。嵇明（2011）認同將民生方面的支出占財政支出比重較高作為民生財政的定義，并且從民生項目

的正外部性、私人物品屬性以及民生財政與公共財政之間的關系著手闡述民生財政的必要性[4]。陳少暉、朱珍（2012）認為所謂民生財政不僅要在占財政支出比重的量上、支出的范圍上有所體現(xiàn)，而且要讓這種支出發(fā)揮應有的作用，切實增進和改善國民福利[5]。目前，學界對民生財政沒有統(tǒng)一定義，較受認可的觀點是：涉及到人民生活的醫(yī)療、教育、公共安全、就業(yè)和社會保障等民生方面的支出占到財政支出比重較高，在財政支出的比例中處于主導地位的支出即可稱作民生財政。

第二：民生財政與公共財政既相輔相成又在具體內(nèi)涵上有所差別。公共財政 的根本目的在民生，檢驗其標準也是民生[6]。民生財政源自公共財政，公共財政 的最終落腳點是保障民生，發(fā)展公共財政也必須加大對民生的支持力度[7]。民生 財政是我國體制轉(zhuǎn)軌時期為解決社會矛盾而出現(xiàn)的，公共財政則是一種為了解決 公共服務問題以及提高經(jīng)濟運行效率的國際現(xiàn)象，它貫穿于市場經(jīng)濟產(chǎn)生和形成 的整個過程[8]。民生財政是公共財政的實踐深化，是特別發(fā)展階段下、特殊國情 背景下、特定價值取向下的公共財政[9]。此外，民生財政是“窄口徑”的公共財 政，它在一定階段內(nèi)通過制度性安排使公共財政向民生領域傾斜，促進社會成員 的獲得感從而實現(xiàn)社會公平[10]。公共財政就是民生財政，而民生財政亦不可能游 離于公共財政或與之對立，財政支出的最終目的都是直接或間接的服務于民生[11]。學界比較認同公共財政應該以民生為導向的價值取向，民生財政是公共財政的特 殊實現(xiàn)形式，它作為財政公共化改革的產(chǎn)物，內(nèi)涵更加關注最直接、最急切的民 生問題，表現(xiàn)為“階梯性”。

第三：從以人為本的角度定義民生財政。無論是出于提高經(jīng)濟效率的考慮，還是為了實現(xiàn)社會公平正義的目的。財政天然的目的應該是為了民生，民生問題的解決依賴于財政作用的發(fā)揮：少收錢或多撥錢[12]。民生財政以人為本，不應簡單的將民生支出數(shù)額的增加視為民生財政，而應看財政支出后人們物質(zhì)、文化、精神生活是否得到真正改善，社會總體消費水平提高的同時消費差距如何，社會成員能否有公平的起點以實現(xiàn)全面發(fā)展[13]。陳治（2011）在構(gòu)建民生財政的思考中認為民生財政要在具備合理性和合法性的前提下，更要具備人本性[14]。以保障與改善民生、提升人的生存質(zhì)量作為判斷民生財政的價值標準，是民生財政的題中應有之義。既然民生財政的最終目的是發(fā)展民生、體現(xiàn)以人為本，那么主動研

究民眾需求顯得尤其重要，在現(xiàn)實條件下依財政實力按順序滿足民生需求[15]。因此，與民生支出在財政支出中占較大比重相反的觀點是，所謂的民生支出并不是支出簡單增加，而是所增加的每一項支出都服務于提高、改善人們的生活條件，縮小差距，促進個人全面發(fā)展。

綜上，雖然學界對民生財政的定義眾說紛紜，但最終可歸納出民生財政的兩大必備要素：首先，民生財政核心是以民生為本。以是否促進和改善民生為財政支出的實踐標準，是檢驗民生財政的“試金石”。民生支出應是切實增進人類福祉，增加人們獲得感而不應導致社會差距懸殊。其次，民生財政與公共財政密不可分。公共財政是“寬口徑”的民生財政，而民生財政是針對財政公共化改革而提出來的，是公共財政在發(fā)展過程中必然會面對的要求。

二、民生支出對經(jīng)濟發(fā)展的影響

學者們研究發(fā)現(xiàn)社會性支出有利于吸引外資流入，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和勞動生產(chǎn)率的提高具有積極作用，建立關注社會性支出的完備的公共支出歸宿機制既衡激勵經(jīng)濟增長又能實現(xiàn)社會公平。

（一）對吸引外商投資的影響：

民生支出對 FDI 的影響既會出現(xiàn)效率假說認為的為吸引外商投資減少社會性支出，又會隨著外資的涌入，出現(xiàn)為創(chuàng)造良好的投資環(huán)境而增加社會性支出的現(xiàn)象。

國內(nèi)有關民生支出對對外開放的影響的研究可以分為兩大類：效率論和補償論。效率論認為社會性支出增加會提高勞動力成本，使其在國際市場上的競爭中處于劣勢地位。各地方政府為了爭奪外部資源，通過降低稅率、推行稅收優(yōu)惠政策，或是減少社會性支出的方式來吸引 FDI[16]。貿(mào)易開放能通過競爭壓力迫使政府減少財政支出規(guī)模[17]，從而進一步壓縮社會性支出的規(guī)模。從全國范圍來看，對外開放對我國社會性支出存在擠出效應[18]，不利于社會性支出的穩(wěn)步增長。補償論則認為對外開放增加了國民面臨的風險，因此要增加社會性支為其營造保護網(wǎng)。我國貿(mào)易開放對政府財政支出規(guī)模存在先抑后揚的 U 型影響，在貿(mào)易開放中政府因競爭壓力而減少財政支出規(guī)模支持效率假說;而政府為應對貿(mào)易開放產(chǎn)生的宏觀經(jīng)濟波動風險采取擴大財政支出以實行宏觀調(diào)控應證了補償假說[19]。外資在進行區(qū)位選擇的過程中并沒有將稅收優(yōu)惠視為主導性因素，而是更重視當?shù)氐纳鐣灾С鏊?，因為科技支出和人力資本的穩(wěn)定支出意味著政府有能力提供更為良好的公共基礎設施與更為穩(wěn)定的社會環(huán)境，對 FDI 的流入具有正向作用[20]。

（二）對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟增長的影響

民生支出總體上能推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，但不同支出項目之間影響效應不同，對經(jīng)濟增長的作用也存在長期和短期的區(qū)別，學界上普遍認為就業(yè)、社會保障支出、教育支出對經(jīng)濟增長有正向作用，而醫(yī)療衛(wèi)生支出在長期內(nèi)對經(jīng)濟增長有負向影響。

民生支出有利于推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。其中財政科教支出對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型具有推動作用，有利于促進第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)、加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，使得我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理[21]。與政府投資性支出和行政管理支出相比，科教支出有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而前者不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級[22]。政府民生支出理論上可以從供給和需求兩端協(xié)同發(fā)力推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，但政府民生支出對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的效應存在明顯的結(jié)構(gòu)性差異，醫(yī)療衛(wèi)生支出作用不明顯甚至產(chǎn)生負向影響[23]，教育、就業(yè)、社會保障支出有利于推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整[24]。

民生支出對經(jīng)濟增長貢獻的門檻效應存在類別上的差異。從長期來看，增加民生財政支出有利于經(jīng)濟增長，而在短期這一促進作用尚不明顯[25]。民生財政支出與經(jīng)濟增長之間存在長期非線性關系，若民生財政支出負增長率高于 14.85%，則經(jīng)濟增長率下降;若民生財政支出增長率大于 18.87%，則促進經(jīng)濟增長[26]。在民生支出中，按對經(jīng)濟增長貢獻大小排序分別是教育支出、社會保障支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出[27]。民生支出量影響其發(fā)揮作用的程度，存在“規(guī)模報酬遞增”效應，表現(xiàn)為民生支出既能“惠民生”又可以“促發(fā)展”[28]。人口流動是影響民生財政支出對經(jīng)濟增長的因素，伴隨民生財政支出水平提高，其對經(jīng)濟增長的作用呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢[29]。

三、民生支出對居民生活的影響

不同民生支出項目對居民消費的影響存在差異，即使同一社會性支出對居民消費的影響也表現(xiàn)出地域差異。另外，也會有長期效應和短期效應的區(qū)別。因此，為實現(xiàn)社會發(fā)展目標要更加重視長期社會性支出規(guī)劃的安排。

（一）民生支出對居民消費的影響具有城鄉(xiāng)差異

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)造成了政府在城市中的民生支出較大，相對忽視農(nóng)村中民生投入，導致了民生支出對城鎮(zhèn)居民消費的影響大于其對農(nóng)村居民消費的影響[30-32]。政府加大對教育、醫(yī)療民生支出可明顯促進農(nóng)村居民私人品消費，而加大財政醫(yī)療支出對減少農(nóng)村居民醫(yī)療支出只有在中部地區(qū)效果明顯[33]。政府民生支出對農(nóng)村居民消費的影響存在地區(qū)差異，有學者認為增加民生支出對農(nóng)村居民消費的影響大于對城市居民消費影響。政府民生支出與居民消費存在正向關系，中西部地區(qū)大于東部地區(qū)[34]。中西部農(nóng)村地區(qū)財政衛(wèi)生投入對居民消費影響更為有效[35]，而教育支出對西部農(nóng)村居民的消費具有很強的促進作用[36]。

（二）民生支出對居民消費影響表現(xiàn)出類型上的差異

社會保障和就業(yè)支出對居民消費具有顯著的促進作用，而教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出對居民消費作用不明顯[37]。進一步研究財政民生支出對城鎮(zhèn)居民消費滿意度的影響，發(fā)現(xiàn)社會保障領域的財政支出對城鎮(zhèn)居民消費滿意度影響最大，其次分別為醫(yī)療衛(wèi)生支出和交通通信支出，教育、文化體育和住房保障領域的財政支出對城鎮(zhèn)居民消費滿意度并未表現(xiàn)出顯著影響[38]。另一種觀點主張投資性民生支出對居民消費的影響遠大于轉(zhuǎn)移性民生支出對居民消費的影響[39]。駁斥教育和醫(yī)療支出不能促進居民消費增長的學者，認為教育支出對居民消費存在較為顯著的擠入效應，醫(yī)療衛(wèi)生支出對居民消費的影響由前期擠出效應轉(zhuǎn)變?yōu)楹笃跀D入效應，社保就業(yè)支出對城鄉(xiāng)消費支出的正向促進作用不顯著[40]。更有學者從人均實際消費支出和居民消費率兩個維度著手，論證了民生財政支出會對居民消費產(chǎn)生負向的影響[41]。洪源，呂鑫等（2017）結(jié)合中國省級面板數(shù)據(jù)進行了實證研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)民生財政收支活動對居民消費的影響作用呈現(xiàn)出先增后減的倒 U 型非線性效果[42]。通過研究影響居民服務性消費的重要中介變量——居民可支配收入，證實了財政民生支出總體上對居民服務性消費具有顯著擠入效應，但存在一定程度城鄉(xiāng)差異[43]。

綜合各方學者的觀點，筆者認為雖然民生支出的不同項目對居民消費的影響存在城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的差異，但是民生支出在教育、醫(yī)療衛(wèi)生項目上的支出對農(nóng)村居民消費影響要優(yōu)于城市居民，對中西部地區(qū)的影響比東部地區(qū)大;此外，社會保障、就業(yè)支出對東部地區(qū)居民消費影響大于中西部地區(qū)。

（三）民生支出對收入分配差距的影響

民生支出項目不同，其對城鄉(xiāng)居民收入差距的影響有差異，并且存在地區(qū)之間、不同支出規(guī)模影響效果的差異?？傮w而言，民生支出中社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生支出增長對縮小城鄉(xiāng)收入差距具有積極作用，而教育支出增長則拉大城鄉(xiāng)收入差距。

我國現(xiàn)行的財政社會性支出中的社會保障支出、住房和社區(qū)設施支出以及醫(yī)療支出起到了縮小貧富分化的作用，但教育支出卻在一定程度上拉大了收入分配差距[44-45]。除了社會保障支出能縮小收入差距外，農(nóng)林水支出也能起到相同的結(jié)果[46]。探析民生財政支出分權(quán)對城鄉(xiāng)收入差距的影響，研究發(fā)現(xiàn)民生財政內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障的分權(quán)可以縮小城鄉(xiāng)收入差距，教育分權(quán)反而會擴大城鄉(xiāng)收入差距。另有相反的觀點認為教育支出和衛(wèi)生支出均具有累進性，有利于社會收入差距的縮小[47]。隨著時間推移，教育支出的累進性逐漸下降，衛(wèi)生支出的累進性呈上升趨勢，衛(wèi)生支出的累進性高于教育支出，對收入差距縮小的作用程度更高[48]。投資性民生支出明顯比轉(zhuǎn)移性民生支出對城鄉(xiāng)收入差距的影響大，政府民生支出對城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的影響大于其對農(nóng)民人均收入的影響[49]。

從長遠來看，地方民生支出對居民收入差距的影響表現(xiàn)為，先是擴大了居民的收入差距，達到一定規(guī)模后才開始縮小收入差距[50]。地方社會性支出規(guī)模增加可以降低財政競爭對收入分配產(chǎn)生的不利影響[51]，中央政府轉(zhuǎn)移支付規(guī)模擴大和掌控地方政府社會性支出總量和結(jié)構(gòu)的能力增強加速了城鄉(xiāng)收入差距的縮小[52]。

三、民生視角下的財政支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

當前，我國民生支出隨社會經(jīng)濟發(fā)展有所增加，但是其占整個財政支出的比重仍然較低且城鄉(xiāng)民生支出差距較大。為統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)支出差距，逐步改變現(xiàn)行存量不動、增量調(diào)節(jié)的財政資金分配方式，是促進經(jīng)濟發(fā)展，提高民生支出比重的良策[53-55]。財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整要遵循民生需求的階梯性和動態(tài)性的特征，構(gòu)建改善民生的長效機制[56]。民生視角下財政支出結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型既要有利于政策目標的達成，又要兼顧經(jīng)濟利益和社會效益，同時還要處理好不同群體、地區(qū)和城鄉(xiāng)之間與民生息息相關的財政問題，以實現(xiàn)建設性支出與消費性支出的平衡、支出項目和地區(qū)之間的平衡[57]。針對我國目前存在的財政支出結(jié)構(gòu)中教育支出規(guī)模相對小、醫(yī)療衛(wèi)生支出占比低、社會保障支出水平偏低、住房保障支出與現(xiàn)實需求仍有差距的財政支出現(xiàn)狀，未來應從完善財政支出制度以及加大民生支出規(guī)模著手改革[58]。馬喆（2014）從法律層面論證推動財政支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所要具備的法律制度保障，既明確民生支出的法律地位，又規(guī)范各級政府的支出責任，還要求各級官員樹立公共財政理念[59]?，F(xiàn)代財政制度應以服務民生為中心，它的建立不僅要有財政民生支出總量增加的支撐，還要通過加強財政制度建設來保駕護航、借助財政民生支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和財政民生支出效率的提高來共同實現(xiàn)財政制度的民生導向[60]。

將民生作為財政支出結(jié)構(gòu)改革的重要參考指標，是貫徹落實讓改革開放的成果惠及全民的理念的體現(xiàn)。建設新型財政支出結(jié)構(gòu)，不僅需要看到近期民生支出增加，還應考慮長期可持續(xù)增長。以民生支出項目中社會保障為例，不能因滿足當代人的醫(yī)療或養(yǎng)老需求而設置超過經(jīng)濟增長承受能力的支出額度，更不能不顧社會生活成本變動而維持較低水平的社會保險金或救助金。建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應、與物價水平相掛鉤的薪酬制度和社會救助補貼機制，讓人人共享發(fā)展成果，形成以社會保險為基礎、社會救助為底線、社會福利為最高追求的社會保障安全網(wǎng)絡，全方位、多層次提升人民幸福感。

四、總結(jié)與簡評

已有研究對民生財政的定義，主要圍繞三個邏輯展開：其一是所占比重的大 小，其二圍繞與公共財政的關系來定義民生財政，最后是回歸民生財政的根本立 足點人的角度來解釋何為民生財政。本文綜合以上三個要素認為在公共財政支出 中占比處于最高水平且支出以改善民生為終極目標，財政支出的結(jié)果切實能夠緩 解社會壓力，最終促進人的全面和自由發(fā)展的財政支出類型可以稱之為民生財政。

民生支出與對外開放的關系表現(xiàn)為效率論和補償論。提供稅收優(yōu)惠降低民生支出是效率論的體現(xiàn)，目的是通過降低勞動力成本打造競爭優(yōu)勢;然而補償論認為對外開放亦增加了各種風險，因此增加社會性支出自然而然地成為防范風險的措施。民生支出有利于促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，但存在類別之間的差異，結(jié)論之間的差異主要源于計量模型不同。民生支出對居民消費影響同樣表現(xiàn)為區(qū)域和項目之間差異?？傮w而言，在收入既定的情況下，民生支出對城市居民的消費影響要低于農(nóng)村居民。與城市居民相比，農(nóng)村居民儲蓄行為更加普遍，因而在民生支出增加，后顧之憂得到緩解的情況下，在城鄉(xiāng)之間公共物品供給失衡的現(xiàn)實背景下，農(nóng)村居民的消費欲望將會被大大激發(fā)。

民生支出對居民消費的影響存在項目差異，爭議集中在社會保障支出和教育支出。有的認為社會保障支出、教育支出能夠促進居民消費;另一些則認為效果不顯著;而有學者認為社會保障支出能夠激發(fā)居民消費動力，教育支出不能;還有則認為教育支出可以刺激居民消費，社會保障支出影響甚微。從免除消費者顧慮的角度分析，民生支出項目中社會保障支出增加確實能刺激居民消費。對于政府大力發(fā)展教育事業(yè)的行為，類似的投資性民生支出短期內(nèi)很難得以證實是否有利于破除居民消費束縛，但從收入不變的角度來看，其的確能提高居民消費[61]。但同時應理性分析，在政府壟斷教育導致教育資源分配不均或教育發(fā)展水平低下的情況下，民生支出對教育的大力投資將會造成教育消費的擠入效應，居民將要耗費比原來更多的資金才能享受到質(zhì)量相當?shù)慕逃铡?/p>

縱觀國內(nèi)有關民生支出對居民收入差距的實證分析，得出的結(jié)論適用范圍較為局限，僅在特定的統(tǒng)計模型和數(shù)據(jù)支撐之下成立，很難得出較為學術(shù)界認同的觀點。筆者認為民生支出是否能縮小收入分配差距主要取決于該類支出是否在不同人群之間實現(xiàn)了均衡分配，在不同區(qū)域和地區(qū)之間的支出差距是否得到控制。只有通過更為精確的收入瞄準機制和地區(qū)財政補貼機制才能盡可能實現(xiàn)民生支出縮小社會收入差距的目標。

近年來，民生支出深受學者們青睞，已有研究從概念界定、存在的必要性、對經(jīng)濟發(fā)展影響、對居民生活影響、如何構(gòu)建民生財政、民生財政的法制建設等方面進行了探討。筆者認為未來值得進一步研究的問題是具體的民生支出項目實施結(jié)果及其影響因素，在人工智能時代民生支出如何實現(xiàn)積極就業(yè)和活化養(yǎng)老，在網(wǎng)絡經(jīng)濟時代收入難以測量時如何精準落實民生支出的目標。

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