失信聯(lián)合懲戒的法制化研究

韓家平 周密

[摘 要] 對(duì)失信行為的懲戒與對(duì)守信行為的獎(jiǎng)勵(lì)并非只是“硬幣的兩面”，對(duì)信用相關(guān)活動(dòng)心理與行為的影響并不對(duì)稱。事實(shí)上，近年來(lái)跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒被認(rèn)為是迄今為止最重要的制度創(chuàng)新。在取得良好效應(yīng)的同時(shí)，個(gè)別地方在社會(huì)信用聯(lián)合懲戒實(shí)踐中出現(xiàn)了過(guò)罰不相當(dāng)、懲戒措施泛化、黑名單管理失當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象，引起了較大的負(fù)面影響。厘清和準(zhǔn)確界定信用聯(lián)合懲戒與行政的關(guān)系，做好有效銜接意義十分重大。

[關(guān)鍵詞] 失信 信用聯(lián)合懲戒 法制化

中圖分類號(hào)：F208 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

本文系北京市經(jīng)濟(jì)和信息化局2019年“北京市社會(huì)信用條例草案編制研究”項(xiàng)目研究成果。

一、社會(huì)信用聯(lián)合懲戒的內(nèi)涵與屬性

社會(huì)信用聯(lián)合懲戒是現(xiàn)代信用經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的重要舉措，是信用發(fā)揮經(jīng)濟(jì)促進(jìn)作用的重要手段。

（一）社會(huì)信用聯(lián)合懲戒的內(nèi)涵

失信聯(lián)合懲戒的明確定義目前仍未獲得共識(shí)，有關(guān)共識(shí)依然較為欠缺。我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的規(guī)范性文件和部門間簽署的聯(lián)合懲戒備忘錄中，均直接從失信聯(lián)合懲戒參與主體、懲戒對(duì)象、懲戒措施等實(shí)操方面的要素做出規(guī)定，并未涉及失信聯(lián)合懲戒的定義、本質(zhì)和特點(diǎn)等內(nèi)容。

2019年7月9日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕35號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)辦35號(hào)文”）第（十）條專門對(duì)失信聯(lián)合懲戒提出了具體要求。該文件指出，加快構(gòu)建跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，從根本上解決失信行為反復(fù)出現(xiàn)、易地出現(xiàn)的問(wèn)題。依法依規(guī)建立聯(lián)合懲戒措施清單，動(dòng)態(tài)更新并向社會(huì)公開(kāi)，形成行政性、市場(chǎng)性和行業(yè)性等懲戒措施多管齊下，社會(huì)力量廣泛參與的失信聯(lián)合懲戒大格局。

綜合現(xiàn)有政策與實(shí)踐，失信聯(lián)合懲戒的內(nèi)涵可定義為：多方共同以直接或間接的方式，在一定時(shí)限內(nèi)對(duì)嚴(yán)重失信行為失信主體開(kāi)展多方面的信用約束，增加失信成本、規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的治理措施。

（二）聯(lián)合懲戒是信用體系核心

失信約束就是在一定范圍內(nèi)通過(guò)一定形式（隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，范圍和形式在不斷變化），對(duì)失信主體實(shí)施的（聯(lián)合）懲戒措施不應(yīng)過(guò)當(dāng)，不應(yīng)超出其失信行為。應(yīng)該明確失信約束不是以懲罰為最終目的，而是通過(guò)這種方式引導(dǎo)和恢復(fù)社會(huì)成員之間的信任，維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，謀求社會(huì)成員整體的長(zhǎng)期利益最大化。信用約束機(jī)制本身就是跨主體的失信聯(lián)合懲戒，聯(lián)合懲戒也就成為信用體系的核心機(jī)制之一。

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信用體系建立于市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)之上，要建立的守信激勵(lì)和失信懲戒長(zhǎng)效機(jī)制，目的是要讓失信人一處失信、處處受限，一次失信一定時(shí)間內(nèi)受限。通過(guò)聯(lián)合懲戒，讓其失信成本大大高于因失信而獲得的收益，才會(huì)從根本上阻止失信行為的再次發(fā)生，起到信用約束作用。

（三）社會(huì)信用聯(lián)合懲戒的類型

按照參與主體和應(yīng)用領(lǐng)域不同，失信聯(lián)合懲戒機(jī)制可分為市場(chǎng)性、行業(yè)性、社會(huì)性、行政性、司法性五種聯(lián)合懲戒機(jī)制。其中，市場(chǎng)性聯(lián)合懲戒機(jī)制是過(guò)對(duì)失信主體實(shí)施拒絕交易、提高交易條件等跨主體的聯(lián)合懲戒。行業(yè)性聯(lián)合懲戒機(jī)制是側(cè)重于行業(yè)自律，通過(guò)這種懲戒約束行業(yè)成員的行為，減少失信行為，并通過(guò)在會(huì)員之間開(kāi)展客戶和供應(yīng)商信用信息交換共享。社會(huì)性聯(lián)合懲戒機(jī)制是由第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)專業(yè)化征信、評(píng)級(jí)和信用管理服務(wù)，以及社會(huì)組織、社會(huì)公眾通過(guò)失信舉報(bào)、媒體監(jiān)督、公益訴訟等的機(jī)制。行政性（聯(lián)合）懲戒機(jī)制主要是由具有相關(guān)行政管理權(quán)限的主管部門實(shí)施，跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)聯(lián)合施行，在市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等環(huán)節(jié)實(shí)施信用懲戒。司法性聯(lián)合懲戒機(jī)制是由司法機(jī)關(guān)依法實(shí)施的，具有較強(qiáng)的法律效應(yīng)，可對(duì)失信行為進(jìn)行打擊。

（四）信用聯(lián)合懲戒的法理屬性

從失信懲戒機(jī)制的實(shí)施主體來(lái)看，大體可分為公權(quán)力主體（公共信用聯(lián)合懲戒）和私權(quán)力主體（市場(chǎng)信用聯(lián)合懲戒）。實(shí)施信用懲戒的法律根據(jù)，可以是公法、私法，甚至行業(yè)協(xié)會(huì)章程或自律規(guī)范等。受此影響，信用（聯(lián)合）懲戒的權(quán)限來(lái)源是多元的，既可以是法律法規(guī)，也可由當(dāng)事人的合同或約定，也可以由市場(chǎng)規(guī)則或慣例來(lái)決定。

有些情況下，僅靠私權(quán)力主體之間實(shí)施信用懲戒的力度是不夠的，特別是在市場(chǎng)信用懲戒機(jī)制失靈的情況下，公權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)加入進(jìn)來(lái)，以幫助私權(quán)力主體之間恢復(fù)信用秩序。應(yīng)該看到，我國(guó)市場(chǎng)信用聯(lián)合懲戒機(jī)制尚在發(fā)育過(guò)程中，應(yīng)用還不廣泛，基本沒(méi)有引起社會(huì)質(zhì)疑；司法性懲戒的權(quán)力源于法律法規(guī)等成文法，引起的社會(huì)質(zhì)疑相對(duì)較為有限。目前引起社會(huì)質(zhì)疑的主要集中在行政性聯(lián)合懲戒措施，因?yàn)椴糠值男姓月?lián)合懲戒措施已經(jīng)屬于行政處罰范疇，但是缺乏明確的法規(guī)依據(jù)。

二、我國(guó)社會(huì)信用聯(lián)合懲戒尚待改進(jìn)

社會(huì)信用聯(lián)合懲戒作為信用體系的重要組成部分，并非中國(guó)首創(chuàng)，但目前相關(guān)舉措的實(shí)施還有許多需要改進(jìn)的地方。

（一）部分社會(huì)信用聯(lián)合懲戒舉措引發(fā)指責(zé)

我國(guó)社會(huì)信用聯(lián)合懲戒在不斷取得重要進(jìn)展和重大成效的同時(shí)，個(gè)別地方在社會(huì)信用聯(lián)合懲戒實(shí)踐中出現(xiàn)了過(guò)罰不相當(dāng)、聯(lián)合懲戒措施泛化、黑名單管理失當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象，導(dǎo)致了各方對(duì)社會(huì)信用聯(lián)合懲戒措施有效性、合理性存在諸多質(zhì)疑，在特殊情況下甚至引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的不贊同。

部分指責(zé)認(rèn)為針對(duì)某些失信行為采取了過(guò)于嚴(yán)重的懲罰，其懲罰力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于失信行為本身的嚴(yán)重程度。一是對(duì)不宜納入社會(huì)信用聯(lián)合懲戒的非嚴(yán)重失信行為進(jìn)行聯(lián)合懲戒?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確地指出納入聯(lián)合懲戒的行為應(yīng)為嚴(yán)重失信行為的基本原則和基調(diào)，重點(diǎn)包括“嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為；嚴(yán)重破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)政策秩序的行為；拒不履行法定義務(wù)，嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)公信力的行為；拒不履行國(guó)防義務(wù)的行為”。對(duì)于一些不屬于失信，或者僅為輕微失信的行為，一旦納入社會(huì)信用聯(lián)合懲戒，必將使失信人承受原本不應(yīng)承受的過(guò)重后果。例如，頻繁跳槽、在全面禁食的地鐵里吃東西、闖紅燈等行為是否納入聯(lián)合懲戒近期引發(fā)熱議，事實(shí)上這些行為不一定屬于失信行為，更難以斷言該行為已嚴(yán)重到需要對(duì)其進(jìn)行聯(lián)合懲戒的程度。二是列入社會(huì)信用聯(lián)合懲戒的行為確屬嚴(yán)重失信，但對(duì)其采取了更為嚴(yán)重、超過(guò)失信程度的懲戒。未對(duì)失信行為采取與行為本身相匹配的懲戒措施，在額外傷害失信主體的同時(shí)，還將扭曲聯(lián)合懲戒機(jī)制及其效果。

部分指責(zé)認(rèn)為聯(lián)合懲戒措施泛化，包含了與失信行為不相關(guān)聯(lián)的懲戒措施。例如，某高中招收錄取工作實(shí)施方案要求“報(bào)名考生家長(zhǎng)必須無(wú)失信記錄”；某地“老賴”的兒子報(bào)考航空院校，因父母被列入失信被執(zhí)行人名單而未能通過(guò)招飛審查。最高法《關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)及有關(guān)消費(fèi)的若干規(guī)定》中僅規(guī)定“老賴子女不能就讀高收費(fèi)私立學(xué)校”，但老賴子女在非高消費(fèi)學(xué)校的受教育權(quán)還是受到法律保護(hù)的。如果老賴子女受教育權(quán)普遍受限，無(wú)異于對(duì)失信主體之外的、并未實(shí)施失信行為的主體實(shí)行“連坐”，且該懲戒與“老賴”行為無(wú)明顯關(guān)聯(lián)。對(duì)某類失信行為的聯(lián)合懲戒措施應(yīng)與該類行為明顯相關(guān)，否則即是懲戒泛化，難以做到“于法有據(jù)、于情合理”。

對(duì)黑名單制度的關(guān)注度也很高。目前我國(guó)尚未建立國(guó)家層面的社會(huì)信用法規(guī)。黑名單的管理模式多樣，現(xiàn)有國(guó)務(wù)院部委和省（區(qū)、市）政府出臺(tái)的黑名單管理辦法未能有效規(guī)范相關(guān)行為。標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的統(tǒng)一性不足，內(nèi)容繁雜，列入標(biāo)準(zhǔn)、懲戒措施和移出的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，以及各方有關(guān)黑名單信息不能共享等諸多問(wèn)題廣泛存在。這增加了實(shí)施社會(huì)信用（聯(lián)合）懲戒的難度，一些失信企業(yè)利用黑名單制度的漏洞突破制度約束，造成黑名單制度的管理和運(yùn)行低效化。

（二）引發(fā)指責(zé)社會(huì)信用聯(lián)合懲戒的多元化原因

社會(huì)信用（聯(lián)合）懲戒主要是通過(guò)經(jīng)濟(jì)上的收益與成本關(guān)系發(fā)揮作用。目前我國(guó)違法失信成本總體較低，導(dǎo)致違法失信行為屢禁不止。綜合分析，較低的違法失信成本既來(lái)自制度上的欠缺，又與社會(huì)傳統(tǒng)理念有著密切關(guān)系。一是司法判決的執(zhí)行成為“不應(yīng)該成問(wèn)題的問(wèn)題”。例如，美國(guó)十分尊重法院判決的即判力，基本不存在中國(guó)的法院判決“執(zhí)行難”問(wèn)題。而根據(jù)最高人民法院公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)各級(jí)人民法院在2016—2018年共受理執(zhí)行案件2043.5萬(wàn)件，經(jīng)過(guò)采取失信聯(lián)合懲戒等各項(xiàng)措施全力攻堅(jiān)，截至2018年底共執(zhí)結(jié)1936.1萬(wàn)件，“執(zhí)結(jié)率”達(dá)到了94.7%，但與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有差距。二是由于我國(guó)信用信息不透明，交換、共享、公開(kāi)不足，使得聲譽(yù)機(jī)制無(wú)法充分發(fā)揮作用。三是市場(chǎng)主體合規(guī)履約意識(shí)弱、信用文化不發(fā)達(dá)。

實(shí)踐表明，我國(guó)在一些領(lǐng)域建立社會(huì)信用聯(lián)合懲戒機(jī)制有效地解決了上述問(wèn)題，這種做法與我國(guó)現(xiàn)階段誠(chéng)信缺失和失信治理的國(guó)情基本相符。然而，社會(huì)信用聯(lián)合懲戒作為提高違法失信成本的有效方法，在實(shí)施過(guò)程中難免出現(xiàn)理解不到位、缺乏論證和措施不當(dāng)?shù)那闆r。社會(huì)各方對(duì)失信聯(lián)合懲戒有著不切實(shí)際的過(guò)高期待與完全無(wú)法接受有關(guān)指責(zé)并存的情況。對(duì)于指責(zé)信用聯(lián)合懲戒舉措的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)及時(shí)予以糾正，對(duì)于涉及行政性的聯(lián)合懲戒措施應(yīng)當(dāng)盡快納入法治化軌道。

三、有效促進(jìn)社會(huì)信用聯(lián)合懲戒與行政處罰的銜接

社會(huì)信用聯(lián)合懲戒的作用十分重要，但在推進(jìn)過(guò)程中仍需要規(guī)范和審慎。有效促進(jìn)社會(huì)信用聯(lián)合懲戒與行政處罰的銜接，將有助于提高聯(lián)合懲戒的效用，促進(jìn)我國(guó)信用經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。

（一）補(bǔ)全行政處罰缺口，促進(jìn)社會(huì)主體誠(chéng)實(shí)守信

按照我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，行政處罰是指行政機(jī)關(guān)或其他行政主體依照法定職權(quán)和程序，對(duì)違反行政法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的相對(duì)人，給予行政制裁的具體行政行為。行政處罰是行政制裁的一種形式，制裁的目的是維護(hù)社會(huì)治安和社會(huì)秩序，保障國(guó)家安全和公民權(quán)利。

失信聯(lián)合懲戒的概念來(lái)自社會(huì)信用體系建設(shè)政策和實(shí)踐，而行政處罰是一個(gè)法律概念，二者內(nèi)涵和外延雖然不同，但二者之間也有交集。雙方交集的部分在于行政性失信聯(lián)合懲戒措施已涉及對(duì)主體權(quán)利的實(shí)質(zhì)性減損和義務(wù)的實(shí)質(zhì)性增加，應(yīng)屬于行政處罰，而市場(chǎng)性、行業(yè)性、社會(huì)性失信懲戒措施不涉及對(duì)主體權(quán)利的實(shí)質(zhì)性減損和義務(wù)的實(shí)質(zhì)性增加，應(yīng)不屬于行政處罰。按照行政處罰法定原則，必須盡快完善相關(guān)立法，將涉及行政處罰的失信聯(lián)合懲戒措施納入法治化軌道。

（二）加強(qiáng)公共信用立法，確立聯(lián)合懲戒準(zhǔn)則邊界

國(guó)辦35號(hào)文明確提出了“加快建章立制，推動(dòng)制定社會(huì)信用體系建設(shè)相關(guān)法律，加快研究出臺(tái)公共信用信息管理?xiàng)l例、統(tǒng)一社會(huì)信用代碼管理辦法等法規(guī)”的要求。2019年8月30日，國(guó)家發(fā)展改革委副主任連維良主持召開(kāi)社會(huì)信用立法座談會(huì)，會(huì)議指出：目前已有三分之二以上的省區(qū)市出臺(tái)或正在研究出臺(tái)地方信用法規(guī)，已有26部法律、28部行政法規(guī)中包含信用條款，為信用立法奠定了堅(jiān)實(shí)的法治實(shí)踐基礎(chǔ)。

具體立法路徑有三條：一是結(jié)合《行政處罰法》的修訂，增加相關(guān)行政處罰類信用聯(lián)合懲戒條款；二是加快推進(jìn)《信用法》立法進(jìn)程，并在條款中明確信用聯(lián)合懲戒的相關(guān)內(nèi)容；三是修訂相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的法規(guī)，加入信用聯(lián)合懲戒條款等。不論采取哪種方式和路徑，都應(yīng)明確公共信用聯(lián)合懲戒中的“黑名單”認(rèn)定主體、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序、聯(lián)合懲戒方式、懲戒程序、救濟(jì)程序等內(nèi)容。

對(duì)于實(shí)施公共信用聯(lián)合懲戒后可能引起的一些社會(huì)問(wèn)題，如失信人失業(yè)、失信企業(yè)倒閉破產(chǎn)等，應(yīng)由政府主導(dǎo)的社會(huì)保障機(jī)制予以解決或救濟(jì)。在應(yīng)對(duì)各方質(zhì)疑時(shí)，可以借鑒美國(guó)等西方國(guó)家“法律至上、社會(huì)保障”的立法理念，一方面對(duì)失信人實(shí)施嚴(yán)格的法律制裁和聯(lián)合懲戒，從而也可增加對(duì)失信主體履行承諾的威懾力，同時(shí)也為所有人提供相應(yīng)的社會(huì)保障，保障其基本人權(quán)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（三）聯(lián)合懲戒目錄清單，精準(zhǔn)約束各方權(quán)利義務(wù)

失信懲戒措施涉及的領(lǐng)域廣泛，相關(guān)制度安排在諸多文件或政策法規(guī)中有所顯現(xiàn)。懲戒措施整體性缺乏，且各類舉措的相關(guān)性不足，致使效力較為低下。根據(jù)各地探索的經(jīng)驗(yàn)，建議在實(shí)施失信聯(lián)合懲戒時(shí)，應(yīng)明確列出各類失信行為種類，相關(guān)行為在實(shí)施時(shí)可能受到的相應(yīng)失信懲戒措施、期限，信用修復(fù)的方法和途徑，列出懲戒措施主要的法律根據(jù)等的影響。

（四）市場(chǎng)信用聯(lián)合懲戒，有效彌補(bǔ)行政懲戒空缺

應(yīng)該看到，我國(guó)社會(huì)信用聯(lián)合懲戒機(jī)制的實(shí)施過(guò)于偏重行政性懲戒、司法性懲戒等源于公權(quán)力的懲戒，懲戒體系相對(duì)較為單一，完整性不足，而作為懲戒補(bǔ)充的市場(chǎng)性懲戒、行業(yè)性懲戒、社會(huì)性懲戒的作用基本未能發(fā)揮。下一步，我國(guó)應(yīng)重視市場(chǎng)信用機(jī)制建設(shè)，逐步回歸信用機(jī)制的市場(chǎng)化屬性。鼓勵(lì)信用機(jī)構(gòu)發(fā)展，給予能夠具有代表性、標(biāo)桿性的行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)更大的發(fā)展空間。鼓勵(lì)主要領(lǐng)域的信用機(jī)構(gòu)通過(guò)聯(lián)盟或協(xié)同方式形成公允的行為準(zhǔn)則。同時(shí)，為市場(chǎng)受信用管理和影響的企業(yè)提供申訴和監(jiān)督通道，避免其失去話語(yǔ)權(quán)或形成明顯的判別不公正，建立市場(chǎng)信用聯(lián)合懲戒機(jī)制和公共信用聯(lián)合懲戒機(jī)制互通互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的聯(lián)合懲戒新格局。