廣西PPP項(xiàng)目投融資的現(xiàn)狀問(wèn)題及對(duì)策研究—以那考河項(xiàng)目為例

何文亮

摘 要：基礎(chǔ)設(shè)施及公共項(xiàng)目由于其投資周期長(zhǎng)，回報(bào)周期長(zhǎng)，其經(jīng)濟(jì)建設(shè)使財(cái)政面臨巨大壓力。在此背景下，PPP融資模式飛速發(fā)展，其引入私人資金參與公共項(xiàng)目的建設(shè)，有效緩解財(cái)政的資金壓力，有利于政府財(cái)政資金的優(yōu)化使用。由于發(fā)展歷史較短，經(jīng)驗(yàn)較少，基金結(jié)構(gòu)單一，廣西自治區(qū)的PPP項(xiàng)目投資和融資難度加大。本文以那考河項(xiàng)目為例，說(shuō)明廣西PPP項(xiàng)目投融資的現(xiàn)狀及問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出合理的建議。

關(guān)鍵詞：廣西；PPP項(xiàng)目；融資；對(duì)策

一、 PPP項(xiàng)目投融資概述

PPP，政府和社會(huì)資本合作模式（Public Private Partnership）是公共服務(wù)供給體制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）。究其本質(zhì)，是政府和私人機(jī)構(gòu)合作下的融資模式，這是PPP項(xiàng)目融資區(qū)別于其他項(xiàng)目的關(guān)鍵點(diǎn)。PPP 項(xiàng)目融資，顛覆了傳統(tǒng)政府融資模式，傳統(tǒng)的政府融資模式，政府以其財(cái)政收入獨(dú)自承擔(dān)其起公共項(xiàng)目建設(shè)，給財(cái)政造成了巨額的負(fù)擔(dān)。而PPP項(xiàng)目融資是政府為引導(dǎo)，吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)，PPP項(xiàng)目的投資主體僅限于出資額，即債權(quán)人對(duì)債務(wù)人的追索權(quán)有限，從而降低了投資主體的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目融資還具備以下重要特征：

全方位全流程。PPP項(xiàng)目屬于社會(huì)公共項(xiàng)目，其回報(bào)較低，并且由于公共項(xiàng)目的性質(zhì)，導(dǎo)致其融資金額巨大，對(duì)于參與建設(shè)的社會(huì)資本要求嚴(yán)格，通常有多家機(jī)構(gòu)組團(tuán)進(jìn)行建設(shè)。全流程指的是由于PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)， PPP 項(xiàng)目合作限期原則上在十年以上。基于各個(gè)建設(shè)期要求的不同，其對(duì)融資的需求也不同，在項(xiàng)目公司成立時(shí)，需要私人企業(yè)的融資；在運(yùn)營(yíng)期需要公司發(fā)行債券等方式進(jìn)行融資；在退出階段也需要股票轉(zhuǎn)讓?zhuān)琍PP項(xiàng)目融資貫穿始終。

融資比例大。公共項(xiàng)目涉及道路等基礎(chǔ)設(shè)施，其所需的高成本導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模很大。，PPP項(xiàng)目中，政府和私人資本相結(jié)合，政府方面出資占的比例較小，在項(xiàng)目建設(shè)中起引導(dǎo)作用。項(xiàng)目建設(shè)的剩余資金有社會(huì)資本提供，在項(xiàng)目的維護(hù)階段的資金，同樣也是由社會(huì)資本提供。

風(fēng)險(xiǎn)差異大。首先從不同的主體的方向來(lái)看，從政府的角度來(lái)看，PPP項(xiàng)目的現(xiàn)金來(lái)源通常是政府付費(fèi)的，政府投融資的風(fēng)險(xiǎn)與其財(cái)力基本成反比。政府的財(cái)力越高，其投融資的風(fēng)險(xiǎn)越低。從社會(huì)資本角度來(lái)看，參與項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)資本經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，信用良好，投融資的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。其次針對(duì)不同的項(xiàng)目而言，目前我國(guó)的PPP項(xiàng)目分為不同的層次。高水平的項(xiàng)目，如國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目，投資和融資風(fēng)險(xiǎn)低于優(yōu)先項(xiàng)目較少的項(xiàng)目。最后從項(xiàng)目所處的不同階段來(lái)看，同一項(xiàng)目的不同建設(shè)期，其融資風(fēng)險(xiǎn)也存在差異。一般來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目建設(shè)期的風(fēng)險(xiǎn)大于運(yùn)營(yíng)其的風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目的建設(shè)期，由于工程質(zhì)量、產(chǎn)出成果等不確定，且政企雙方需要反復(fù)磨合，投融資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大；而在運(yùn)營(yíng)期，項(xiàng)目產(chǎn)出、收益基本穩(wěn)定，因此投融資風(fēng)險(xiǎn)較小。

有限追索。絕大部分 PPP 項(xiàng)目是以設(shè)立項(xiàng)目公司的形式開(kāi)展的。PPP項(xiàng)目融資是政府為引導(dǎo)，吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)，PPP項(xiàng)目的投資主體僅限于出資額，即債權(quán)人對(duì)債務(wù)人的追索權(quán)有限，股東只需承擔(dān)與投資相匹配的有限責(zé)任。 換句話(huà)來(lái)說(shuō)，即當(dāng)債務(wù)人無(wú)法償還金融機(jī)構(gòu)貸款時(shí)，債權(quán)人僅僅以出資的限額償還金融機(jī)構(gòu)。

二、 PPP項(xiàng)目廣西發(fā)展及融資現(xiàn)狀

廣西的PPP項(xiàng)目在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)展較早，1994年國(guó)家計(jì)委選擇五個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目——廣西來(lái)賓B電廠項(xiàng)目、成都第六水廠項(xiàng)目、廣東電白高速公路項(xiàng)目、武漢軍山長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目和長(zhǎng)沙望城電廠項(xiàng)目。廣西來(lái)賓B電廠項(xiàng)目成為全國(guó)首批試點(diǎn)項(xiàng)目，由于缺少相應(yīng)的制度管控，缺少PPP項(xiàng)目發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，盡管該項(xiàng)目在廣西取得良好的經(jīng)濟(jì)收益，但是缺少內(nèi)外部環(huán)境的管控，該項(xiàng)目的建成及運(yùn)營(yíng)過(guò)程存在不足。該P(yáng)PP項(xiàng)目的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)給全區(qū)甚至全國(guó)提供借鑒意義。

廣西PPP項(xiàng)目主要分為兩個(gè)階段，2004-2013年，國(guó)家層次發(fā)布一系列法規(guī)，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的理論發(fā)展。如《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等。在此背景下，自治區(qū)發(fā)展改革部門(mén)要發(fā)揮帶頭作用，各級(jí)政府要協(xié)調(diào)和推進(jìn)PPP項(xiàng)目相關(guān)工作。自治區(qū)發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)制定項(xiàng)目操作規(guī)程，制定項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)管理以及完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制。自治區(qū)財(cái)政部門(mén)有義務(wù)監(jiān)督PPP項(xiàng)目，負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)和控制的物有所值評(píng)估，財(cái)務(wù)能力評(píng)估和財(cái)政補(bǔ)貼安排。2013年以來(lái)，由于PPP項(xiàng)目的快速完成和系統(tǒng)管理不完善，國(guó)家層面發(fā)布了 “關(guān)于規(guī)范政府管理和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目圖書(shū)館的通知” 。對(duì)不符合要求的 PPP項(xiàng)目給予清庫(kù)。截止2017年12月末，自治區(qū)項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目共181個(gè)，總投資額1829億元，覆蓋自治區(qū)本級(jí)、14個(gè)市和15個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。已落地即處于執(zhí)行和移交階段的項(xiàng)目24個(gè)，投資額343億元；已開(kāi)工項(xiàng)目占落地項(xiàng)目數(shù)的29.2%。盡管自治區(qū)PPP項(xiàng)目的發(fā)展較早，但是由于制度的不完善，導(dǎo)致自治區(qū)PPP項(xiàng)目從數(shù)量、落地率都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。

廣西PPP項(xiàng)目經(jīng)過(guò)前期的高速發(fā)展，再通過(guò)政策的規(guī)范，其經(jīng)歷放緩階段，但是總體上來(lái)說(shuō)，自治區(qū)PPP項(xiàng)目穩(wěn)定發(fā)展，但是廣西PPP項(xiàng)目落地率僅僅為13.3%，在落地之后，由于融資等問(wèn)題，導(dǎo)致社會(huì)資本退出等問(wèn)題也普遍存在。因此，融資問(wèn)題在自治區(qū)PPP項(xiàng)目申請(qǐng)及落地過(guò)程中起著越來(lái)越重要的作用。

三、 那考河項(xiàng)目概述

截至2017年12月底，項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目181個(gè)，總投資1829億元。覆蓋自治區(qū)，14個(gè)城市和15個(gè)工業(yè)部門(mén)。24個(gè)項(xiàng)目已實(shí)施和移交，投資343億元。覆蓋軌道交通，高速公路，市政道路，鐵路，地下綜合管道走廊，污水處理，棚戶(hù)區(qū)改造， 基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，如醫(yī)療，養(yǎng)老金，空氣質(zhì)量測(cè)試，供水和供氣以及天網(wǎng)項(xiàng)目。 2014年，根據(jù)財(cái)政部的“PPP運(yùn)行指南（試行）征求意見(jiàn)稿”，排江上游植物園段（那考河）環(huán)境綜合整治項(xiàng)目PPP項(xiàng)目正式成立。 成為自治區(qū)第一個(gè) PPP項(xiàng)目。 那考河項(xiàng)目是自治區(qū)落地的24個(gè)項(xiàng)目的代表之一，本文通過(guò)那考河項(xiàng)目為例，說(shuō)明廣西PPP項(xiàng)目投融資存在問(wèn)題。

（一）項(xiàng)目概況

按照2014年財(cái)政部“PPP操作指南（試行）征求意見(jiàn)稿”的程序，南寧市內(nèi)河管理處推進(jìn)竹排江上游植物園段（那考河）環(huán)境綜合整治工程PPP項(xiàng)目（治理河道全長(zhǎng)約6.6公里，總投資約11.9億元），率先應(yīng)用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式采購(gòu)PPP社會(huì)投資人，成為廣西第一個(gè)PPP項(xiàng)目，是全國(guó)首個(gè)流域治理PPP項(xiàng)目，列為財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目。本項(xiàng)目由南寧市財(cái)政局撥款，委托南寧市內(nèi)河管理處組織，采取競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式，引入社會(huì)資本，共同成立項(xiàng)目公司，管理運(yùn)營(yíng)該P(yáng)PP項(xiàng)目。

（二）社會(huì)資本方簡(jiǎn)介

社會(huì)資本方，北京城市排水集團(tuán)有限公司，簡(jiǎn)稱(chēng)“北排”。公司總資產(chǎn)757億元，所有者權(quán)益381億元，員工 4700 人。公司于1993年正式成立，扎根于北京，實(shí)力雄厚。北排在北京屬于行業(yè)龍頭企業(yè)，2008年北京申奧成功，北京排水設(shè)施建設(shè)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，北排在此背景下，成功完成河道梳理，有豐富的環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)，在施工經(jīng)驗(yàn)、工程質(zhì)量等方面具備一定的優(yōu)勢(shì)，且可得到充足的資金支持，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)。

（三）項(xiàng)目融資模式

從融資方面看，項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本金 2 億元，其中南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司出資2000萬(wàn)元，北京城市排水集團(tuán)有限公司出資1.8億元，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)剩余建設(shè)成本的融資。項(xiàng)目總投資約10.1億元，項(xiàng)目公司注冊(cè)資本2億元。項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本與項(xiàng)目總投資之間的差額，由社會(huì)資本方以銀行貸款的形式解決。本項(xiàng)目實(shí)際采用的債權(quán)融資工具僅為銀行貸款，銀行貸款額度為96000萬(wàn)元，貸款期限為9年，貸款利率為基準(zhǔn)利率下浮10%，擔(dān)保方式采用信用擔(dān)保。截至2017年3月23日，貸款實(shí)際發(fā)放到位5.61億元。

竹排江上游植物園段（那考河）環(huán)境綜合整治工程的注冊(cè)資本金小于項(xiàng)目資本金，僅使用了債權(quán)融資模式。并未采取股權(quán)融資模式，沒(méi)有引入金融機(jī)構(gòu)持有公司股份。從外部融資計(jì)劃來(lái)講，本項(xiàng)目?jī)H僅采用直接融資，單純地依靠銀行貸款。從項(xiàng)目總成本分配的角度來(lái)看，總建設(shè)成本為10.1億元。初期項(xiàng)目投標(biāo)總投資額為9.98億，調(diào)整后項(xiàng)目預(yù)算總投資調(diào)整為11.9億元。南寧市政府為該項(xiàng)目進(jìn)行了詳細(xì)的資金預(yù)算。自2017項(xiàng)目正式運(yùn)營(yíng)開(kāi)始，到2026為止，總計(jì)10年，每年南寧市財(cái)政補(bǔ)貼2.1875億元，總計(jì)21.875億元。另外，該項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制為政府以按效付費(fèi)的方式，項(xiàng)目合作期為10年，通過(guò)績(jī)效考核逐年支付服務(wù)費(fèi)，大部分風(fēng)險(xiǎn)由北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司承擔(dān)。該項(xiàng)目不存在經(jīng)營(yíng)收入，其運(yùn)營(yíng)成本由政府付費(fèi)的方式進(jìn)行，首次采用“全線(xiàn)多斷面考核、按效付費(fèi)”，形成了城市內(nèi)河綜合治理績(jī)效考核上的水質(zhì)、水量、防洪三大考核指標(biāo)體系，并細(xì)化為103項(xiàng)指標(biāo)，不同指標(biāo)設(shè)置相應(yīng)的權(quán)重，從而根據(jù)不同的考核頻率和標(biāo)準(zhǔn)得到綜合考核分?jǐn)?shù)，政府按照綜合考核分?jǐn)?shù)支付相應(yīng)的流城治理服務(wù)費(fèi)。

四、廣西PPP項(xiàng)目投融資問(wèn)題

（一）項(xiàng)目融資能力不強(qiáng)

一方面由于自治區(qū)PPP項(xiàng)目的立法尚未成熟，符合國(guó)家政策要求的優(yōu)質(zhì)合規(guī)的PPP項(xiàng)目較少，PPP項(xiàng)目實(shí)際操作過(guò)程中往往存在違規(guī)操作，隱性風(fēng)險(xiǎn)較大。另一方面，項(xiàng)目公司重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)，缺乏與政府、金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期合作的意愿，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的實(shí)施并未落實(shí)到底。實(shí)際意義上PPP項(xiàng)目的落實(shí)任務(wù)，大多數(shù)落實(shí)到政府及金融機(jī)構(gòu)的頭上，PPP項(xiàng)目的重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)成為制約金融機(jī)構(gòu)決策的障礙之一。在自治區(qū)當(dāng)前階段，參與 PPP 項(xiàng)目的社會(huì)資本，央、國(guó)企占大多數(shù)。在本文的那考河項(xiàng)目中，參與建設(shè)的社會(huì)資本“北排”為國(guó)企，由于央、國(guó)企的負(fù)債率普遍較高，項(xiàng)目公司的融資能力受到社會(huì)資本方的資本結(jié)構(gòu)的影響。

（二）融資方式單一

從項(xiàng)目公司的主體來(lái)看，本案例中的社會(huì)投資方“北排”屬于國(guó)有控股公司。PPP項(xiàng)目大多為建設(shè)成本高，導(dǎo)致項(xiàng)目的準(zhǔn)入門(mén)檻較高，參加投標(biāo)的公司多為央企和外地國(guó)企。從某種方面來(lái)看，該項(xiàng)目并未吸引到真正的民間資本，也未完全發(fā)揮民營(yíng)資本在PPP項(xiàng)目建設(shè)中的作用。由于民營(yíng)企業(yè)存在融資貴、融資難及投資回報(bào)率低等條件的制約，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)難以參與PPP項(xiàng)目建設(shè)。從融資的角度分析，本項(xiàng)目以社會(huì)資本“北排”為擔(dān)保方，向四大行之一的中國(guó)建設(shè)銀行貸款的形式，這是比較傳統(tǒng)的融資模式。雖然中國(guó)建設(shè)銀行每年信貸規(guī)模很大，但是具體到每一個(gè)地區(qū)的額度較小。本項(xiàng)目的建設(shè)成本為10億元，建設(shè)成本較高，可能造成資金期限與項(xiàng)目期限不匹配的問(wèn)題，而給中國(guó)建設(shè)銀行帶來(lái)融資壓力。

（三）缺乏退出渠道

在本文案例中，PPP項(xiàng)目可長(zhǎng)達(dá)10年。在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備階段，社會(huì)資本方“北排”參與度極低，由于信息的不對(duì)稱(chēng)，社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判的難度較大且有效缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制。本案例中，政府按績(jī)效付費(fèi)的模式向社會(huì)資本方逐年支付資金，這導(dǎo)致長(zhǎng)期資本投資資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率低，在項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)期缺乏退出渠道。

五、對(duì)策及建議

（一）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目融資能力的建設(shè)

自治區(qū)應(yīng)完善PPP項(xiàng)目法律法相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目公司的管理，加強(qiáng)項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營(yíng)，使項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)合理化，增強(qiáng)項(xiàng)目的融資能力。同時(shí)在項(xiàng)目合作方的選擇上，區(qū)各級(jí)政府應(yīng)擇優(yōu)選擇，選擇資產(chǎn)負(fù)債率較低的社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)，以社會(huì)資本優(yōu)異的信用及資本結(jié)構(gòu)為PPP項(xiàng)目融資提供良好的外部環(huán)境。

（二）拓寬項(xiàng)目融資渠道

在投資方式上，隨著市場(chǎng)過(guò)程的不斷完善，政府應(yīng)該放棄偏見(jiàn)，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。自治區(qū)政府應(yīng)鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目建設(shè)，可以合資入股成立一家新公司，共同投資及運(yùn)營(yíng) PPP 項(xiàng)目，使民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)，從而增加融資來(lái)源的多樣性，同時(shí)推動(dòng)國(guó)企混合所有制經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。另外，準(zhǔn)入門(mén)檻較高、資金項(xiàng)目較高的工程，可以采取分包的形式，將項(xiàng)目整體拆分成若干子項(xiàng)目。降低中小型企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，拓寬社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的渠道。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)探索擔(dān)保創(chuàng)新類(lèi)貸款業(yè)務(wù)，合理運(yùn)用銀團(tuán)、委托貸款等渠道，通過(guò)發(fā)放貸款及投資相結(jié)合的方式，降低資金成本。同時(shí)促進(jìn)保險(xiǎn)與PPP項(xiàng)目的結(jié)合，減少其面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善項(xiàng)目的退出機(jī)制

根據(jù)“國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)創(chuàng)新重點(diǎn)關(guān)鍵領(lǐng)域投融資機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)”的規(guī)定，當(dāng)自治區(qū)政府招標(biāo)投標(biāo)PPP項(xiàng)目時(shí)，有必要提前與投資者清理退出路徑，以確保項(xiàng)目的穩(wěn)定性。PPP項(xiàng)目建設(shè)完成后，項(xiàng)目接管，投資回收，資產(chǎn)處置等相關(guān)事項(xiàng)由自治區(qū)政府妥善處理。與此同時(shí)，自治區(qū)政府，社會(huì)資本，金融機(jī)構(gòu)和其他參與者也需要積極探索各種其他項(xiàng)目退出方式，除了到期，中途轉(zhuǎn)移和上市退出。促進(jìn)社會(huì)資本的良性循環(huán)，提高社會(huì)資本再投資的能力。另一方面推進(jìn)資產(chǎn)證券化并增加資產(chǎn)流動(dòng)性。

六、 結(jié)束語(yǔ)

投融資問(wèn)題成為制約廣西PPP項(xiàng)目發(fā)展的重要原因之一，自治區(qū)政府只有不斷的完善總結(jié)國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，完善PPP項(xiàng)目投融資的法律建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目健康穩(wěn)定的發(fā)展。

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