環(huán)境行政公益訴訟和解的可行性分析

摘 要：目前，由于法律及其相關(guān)司法解釋規(guī)定的不明確性，造成了學(xué)術(shù)界、司法實務(wù)界對環(huán)境行政公益訴訟是否適用和解制度存在爭議。針對該問題，本文通過以下三部分進(jìn)行闡述：環(huán)境行政公益訴訟的含義、可行性來源;適用和解制度的困境;解決問題的方法。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟;和解;調(diào)解

一、環(huán)境行政公益訴訟含義及可行性來源

二零一五年十二月十六日最高人民檢察院制定的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第四十八條規(guī)定行政公益訴訟不適用調(diào)解（和解）。二零一六年，最高人民法院關(guān)于印發(fā)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》的通知第十七條同樣規(guī)定行政公益訴訟案件不適用調(diào)解（和解）。但二零一八年零三月頒布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條以及《行政訴訟法》第六十條都為適用調(diào)解（和解）制度提供了一定的法條依據(jù)。

（一）行政訴訟和解含義

要了解環(huán)境行政公益訴訟和解的可行性，首先需要對行政訴訟和解制度概念進(jìn)行了解。行政訴訟和解制度是指：人民法院在行政訴訟的過程中主持行政相對人（行政相關(guān)人）與被訴行政機(jī)關(guān)就行政訴訟爭議達(dá)成合意，在各方放棄一部分處分權(quán)的情況下使糾紛得以快速解決的制度。[1]但有一點需要強(qiáng)調(diào)的是，行政訴訟和解與普通民事訴訟調(diào)解有著共同的特點，兩者都是在法院的主持下活動。但二者不同之處在于，普通民事訴訟程序以法院是否參與主持作為區(qū)分調(diào)解與和解的標(biāo)準(zhǔn)，法院參與主持即為調(diào)解，不參與主持即為和解。從學(xué)術(shù)理論以及司法實務(wù)經(jīng)驗來看，在行政訴訟過程中并不區(qū)分調(diào)解與和解，常常將調(diào)解與和解進(jìn)行混用。

（二）行政公益訴訟含義

依據(jù)《行政訴訟法》六十條第一款及第三款的規(guī)定：“所謂的行政公益訴訟，是指人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”[2]要深刻理解行政公益訴訟含義，具體可從三方面去理解，首先是：案件的來源需要為人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)的案件;其次為：案件類型僅為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件、食品藥品安全案件、國有財產(chǎn)保護(hù)案件、國有土地使用權(quán)出讓案件等四大類案件;最后一點：啟動環(huán)境行政公益訴訟需遵循“先禮后兵”原則，即檢察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職能過程中發(fā)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的破壞環(huán)境生態(tài)的行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行說明，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督職責(zé)。在行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)時，人民檢察院遂依法向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟。

（三）環(huán)境行政公益訴訟和解制度的可行性來源

根據(jù)現(xiàn)行憲法、法律以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，對于環(huán)境行政公益訴訟是否適用和解制度則會出現(xiàn)矛盾的局面。依據(jù)最高人民法院以及最高檢察院的相關(guān)司法解釋規(guī)定，人民法院審理人民檢察院提起的行政公益訴訟案件不適用調(diào)解。依據(jù)《行政訴訟法》的六十條規(guī)定，人民法院能審理行政公益訴訟案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、行政補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解，存在使用和解的空間可能性。張忠民學(xué)者、陳乾學(xué)者指出，在環(huán)境行政公益訴訟中，不需要因為檢察機(jī)關(guān)身份的特殊性而剝奪檢察機(jī)關(guān)和解的權(quán)利。[3]為此，本文從檢察機(jī)關(guān)身份的特殊性及行政機(jī)關(guān)行政自由裁量權(quán)兩方面來論證環(huán)境行政公益訴訟和解的可行性。

檢察機(jī)關(guān)——環(huán)境行政公益訴訟代表人。當(dāng)前，法律及相關(guān)司法解釋僅僅規(guī)定檢察院可作為環(huán)境行政公益訴訟原告，即公益訴訟起訴人。根據(jù)二零一八年零三月零二日發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條第一款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)四類案件提起公益訴訟。以案件類型來說，行政公益訴訟保護(hù)的利益涉及保護(hù)國家利益以及社會公共利益，這與傳統(tǒng)的僅保護(hù)社會公共利益的民事環(huán)境公益訴訟存在不同。要理解國家利益與社會公共利益的不同之處，可通過黃錫生，謝玲兩位學(xué)者的舉例來說明。以環(huán)境公共利益為例，國家可以通過運用法律手段將森林、河流等自然物的所有權(quán)規(guī)定為國家所有，但卻不能規(guī)定對森林、河流所形成的生態(tài)價值（氣候、風(fēng)景）享有所有權(quán)。當(dāng)?shù)鼐用窕蛘麄€地球居民對某一區(qū)域或整個生態(tài)圈都享有不可剝奪的生態(tài)價值權(quán)利，環(huán)境公共利益的享有主體應(yīng)為社會公眾。因此，二者的主體不同，國家利益的主體是國家，環(huán)境公共利益的主體是不特定的多數(shù)人。[4]進(jìn)而可推出，檢察機(jī)關(guān)有著雙重特殊身份，一是作為國家利益訴訟的代表人;二為環(huán)境行政公共利益訴訟的代表人。[5]參照《民事訴訟法》第五十三條代表人變更、放棄訴訟請求或者承認(rèn)對方當(dāng)事人的訴訟請求，進(jìn)行和解，必須經(jīng)被代表的當(dāng)事人同意。[6]正因為檢察機(jī)關(guān)有環(huán)境公共利益訴訟代表人的特殊身份，才為環(huán)境行政公益訴訟和解提供了可行性。

行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量行為。行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為并非簡單的適用法條及司法解釋，而是要綜合全案各個案件事實。換言之，行政機(jī)關(guān)可在多個方案中選擇最適當(dāng)方案作為依據(jù)作出具體行政行為?！胺杀緛砭褪浅橄蟆⒛：囊?guī)定，不可能包羅萬象的設(shè)想所有實踐中發(fā)生的情況而予以規(guī)定，并且行政的使命要求必須根據(jù)具體的情況采取最適當(dāng)?shù)拇胧?。”[7]這樣的行政自由裁量權(quán)能為環(huán)境行政公益訴訟的和解提供了可能。同時依據(jù)《行政訴訟法》第六十條的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟過程中可采取補(bǔ)救措施，這屬于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)能的范圍之內(nèi)。換言之，被訴行政機(jī)關(guān)可與原告對訴訟爭議進(jìn)行和解。

二、環(huán)境行政公益訴訟和解的現(xiàn)實阻礙

前文論述到，檢察機(jī)關(guān)具有雙重特殊身份，即是國家利益訴訟的代表人，又是環(huán)境公共利益訴訟的代表人。雙重特殊身份的存在要求檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟時不能和解。盡管國家利益與社會公共利益在客觀方面存在重合與交叉，但國家利益并不完全等同于社會公共利益。國家利益更多體現(xiàn)的是政府代表的全國性利益，而社會公共利益更多體現(xiàn)不特定多數(shù)人的利益。[8]二零一八年零三月零二日的司法解釋將國家利益與環(huán)境公共利益規(guī)定在同一條款中，側(cè)面反映，由于檢察機(jī)關(guān)所具有的雙重身份，無論針對何種利益提起環(huán)境行政公益訴訟都不能適用和解。除此之外，我國憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，履行法律監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是在履行其固有職責(zé)，換言之，權(quán)利可以放棄，而義務(wù)不能放棄。雖然二零一八年最新的司法解釋將檢察機(jī)關(guān)的身份定義為“公益訴訟起訴人”，但這并不能否定檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)。二零一五年十二月最高人民檢察院關(guān)于提起公益訴訟的司法解釋以及二零一六年零二月最高人民法院的相關(guān)司法解釋均禁止檢察機(jī)關(guān)在訴訟中和解。這就導(dǎo)致了法院只能以判決的方式結(jié)案或檢察機(jī)關(guān)以撤訴的方式結(jié)案。司法解釋的規(guī)定從客觀上阻斷了檢察機(jī)關(guān)因證據(jù)不足而不能進(jìn)行和解的路徑，增加了檢察機(jī)關(guān)敗訴的可能性。[9]同時，檢察機(jī)關(guān)關(guān)于對環(huán)境行政公益訴訟撤訴標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，對于是否已經(jīng)損害了環(huán)境公共利益并不能完全掌握，不利于環(huán)境公益的保護(hù)。

三、阻礙環(huán)境行政公益訴訟和解的解決措施

（一）“區(qū)分”檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的身份

環(huán)境行政公益訴訟的目的主要保護(hù)兩種利益，即國家利益與社會公共利益。當(dāng)檢查機(jī)關(guān)提起對國有財產(chǎn)行政公益訴訟及國有土地的行政公益訴訟時，更多的體現(xiàn)對國家利益的保護(hù)，因為國有財產(chǎn)和國有土地的所有權(quán)是歸為國家所有。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起對生態(tài)環(huán)境的行政訴訟時，則更多的體現(xiàn)對社會公共利益的保護(hù)，因為社會的不特定多數(shù)人對生態(tài)環(huán)境享有公共利益。法律將檢察機(jī)關(guān)定義為“公益訴訟人”，但這并不表明等于傳統(tǒng)意義上的行政訴訟起訴人，法律作此規(guī)定的目的在于檢察機(jī)關(guān)有著先天的優(yōu)勢，這樣更能有效的實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益。換言之，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟背后的權(quán)利之爭仍未改變私權(quán)對公權(quán)對抗的性質(zhì)。今后，可通過完善法律及司法解釋，將國家利益與社會公共利益進(jìn)行區(qū)分，公權(quán)對公權(quán)的對抗，私權(quán)對公權(quán)的對抗。同時，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟時，要弱化法律監(jiān)督職能，在抗訴案件中要注重強(qiáng)調(diào)法律監(jiān)督職責(zé)，而在環(huán)境行政公益訴訟這樣非對抗的案件中，則需要弱化法律監(jiān)督的職責(zé)，這樣才能為和解提供更多的可能性空間。

（二）環(huán)境行政公益訴訟“部分和解”

根據(jù)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條，原告的訴訟請求可綜合歸類為三大類，一是請求法院撤銷或者部分撤銷違法行政行為，二是請求被訴行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)，三是請求法院確認(rèn)行政行為違法或無效。三項請求原則上都不存在可以和解的理由。首先就撤銷或部分撤銷違法行政行為，行政機(jī)關(guān)的首要職責(zé)是依照法律法規(guī)執(zhí)行行政行為。如果行政機(jī)關(guān)的行為違反法律法規(guī)危害到社會公共利益，撤銷不會進(jìn)一步加大危害的前提下，必須予以撤銷，不存在和解的可能。其次關(guān)于訴請被訴行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)，履行一定行為是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，不存在可以和解不履行的情況。最后對于訴請法院判決確認(rèn)違法或無效。違法或無效的確認(rèn)與否是依據(jù)法律法規(guī)的明文規(guī)定而做出的裁決，從而也不可能存在和解的可能性。然而，也并非完全不能和解，根據(jù)《行政訴訟法》第七十六條人民法院判決確認(rèn)違法或無效的，可以同時判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施;給原告造成損害的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任，[10]以及《關(guān)于檢察公益案件適用法律若干問題的解釋》相關(guān)司法解釋規(guī)定，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)獲得了確認(rèn)行政行為違法或無效的勝訴判決之后。對于已經(jīng)現(xiàn)實化環(huán)境損害，檢察機(jī)關(guān)享有請求行政機(jī)關(guān)因行政行為造成環(huán)境損害的賠償請求權(quán)。同時結(jié)合《行政訴訟法》第六十條、《行政訴訟法》一百零一條、《最高院審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律解釋》第二十五條，則存在可以和解的空間。在檢察機(jī)關(guān)能夠針對環(huán)境損害賠償進(jìn)行和解時，法院應(yīng)將和解協(xié)議進(jìn)行為期三十天的公告，使社會公眾能夠進(jìn)行有效監(jiān)督。除此之外，法院在公告期屆滿之后，還需要進(jìn)行審查是否損害國家利益及社會公共利益，進(jìn)而作出裁判。這樣做的根本目的在于利用和解的靈活性，最大程度的維護(hù)環(huán)境的公共利益，同時也能夠保障社會公眾對環(huán)境公共利益的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

當(dāng)前，我國已經(jīng)在多個省份開展了環(huán)境行政公益訴訟的試點工作，并且取得了一定的成績。在試點中探究和解的可行性是必不可少的工作。環(huán)境行政訴訟和解不僅能夠完善環(huán)境行政公益訴訟程序，而且還有利于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)關(guān)系的緩和，節(jié)約行政資源、司法資源。目前，雖然法律及相關(guān)司法解釋并未明確規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟和解制度，但仍可根據(jù)最新學(xué)術(shù)理論以及司法實務(wù)界的有益經(jīng)驗繼續(xù)探索環(huán)境行政公益訴訟和解的可行性。

參考文獻(xiàn)

[1]張旭勇：《論行政訴訟和解的正當(dāng)性困境及其化解》，《法商研究》2010年第5期，第67-73頁。

[2]參見最高檢于2018年3月2日《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》21條第一款及第三款。

[3]張忠民，陳乾：《檢察機(jī)關(guān)試點環(huán)境公益訴訟的環(huán)境法審視》，《人民司法》2017年第13期，第4-7頁。

[4]黃錫生，謝玲：《環(huán)境公益訴訟制度的類型界分與功能定位——以對環(huán)境公益訴訟“二分法”否定觀點的反思為進(jìn)路》，《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第11卷第6期，第111頁。

[5]張衛(wèi)平：《民事公益訴訟原則的制度化及實施研究》，《清華法學(xué)》2013年第4期，第6-23頁。

[6]參見《民事訴訟法》第53條。

[7]南博方：《行政法》，楊建順譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年，第41頁。

[8]王太高：《公共利益范疇研究》，《法學(xué)研究》2005年第7期，第86頁。

[9]余彥，黃金梓：《對檢察機(jī)關(guān)壟斷行政公益訴訟起訴資格之質(zhì)疑及正位——以環(huán)境行政公益訴訟為分析重點》，《常州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2018年第1卷第19期，第12-19頁。

[10]參見《行政訴訟法》76條。

作者簡介：

陳開庭（1993-），男，布依族，貴州麻江人，貴州師范大學(xué)碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論

（作者單位：貴州師范大學(xué)法學(xué)院）