檢察公益訴訟實(shí)踐中的“三個(gè)結(jié)合”

周姝

2017年7月1日，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式實(shí)施。近一年來(lái)，杭州市人民檢察院積極回應(yīng)群眾呼聲，部署全市檢察機(jī)關(guān)開展“揚(yáng)塵污染防治行政公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)”，推動(dòng)全市揚(yáng)塵污染監(jiān)管力度進(jìn)一步提升、監(jiān)管機(jī)制進(jìn)一步完善，助力揚(yáng)塵全面清零。這些實(shí)踐為深化檢察公益訴訟提供了有益的探索。

揚(yáng)塵是環(huán)境空氣中總懸浮顆粒物的重要組成部分，地面尤其是工地產(chǎn)生的塵土在風(fēng)力、人為帶動(dòng)下，進(jìn)入大氣變成開放性污染源。因涉及多個(gè)污染源揚(yáng)塵管控長(zhǎng)期處于多頭管理、監(jiān)管難落實(shí)狀態(tài)。杭州正值“后峰會(huì)、前亞運(yùn)”特殊發(fā)展期，揚(yáng)塵污染問題點(diǎn)多面廣，部分持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，造成大量揚(yáng)塵排放，周邊群眾投訴多、反響強(qiáng)烈。經(jīng)過深入排查，杭州市人民檢察院共發(fā)現(xiàn)揚(yáng)塵問題201個(gè)，涉及未采取濕法作業(yè)、未設(shè)置圍擋、土方渣土未及時(shí)清運(yùn)覆蓋等諸多違法情形。針對(duì)這情況，14個(gè)基層院依法啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序，發(fā)出檢察建議督促環(huán)保、建設(shè)、國(guó)土、交通運(yùn)輸、城管等行政部門落實(shí)整改措施，完善監(jiān)管機(jī)制。檢察建議發(fā)出后，各相關(guān)行政部門高度重視，對(duì)照檢察建議內(nèi)容，積極履職盡責(zé)，200余處揚(yáng)塵違法問題在兩個(gè)月內(nèi)全部按期得到整改回復(fù)，一些人民群眾反映強(qiáng)烈的揚(yáng)塵污染問題得以解決。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，相關(guān)行政部門清運(yùn)建筑垃圾14.7萬(wàn)噸，設(shè)置遮擋圍墻2.8萬(wàn)米，用防塵網(wǎng)覆蓋土方58.5萬(wàn)平方米，綠化暫不開發(fā)場(chǎng)地7.2萬(wàn)平方米。在此基礎(chǔ)上，多個(gè)區(qū)縣、行政機(jī)關(guān)主動(dòng)舉一反三，對(duì)區(qū)縣所有監(jiān)管項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)檢查并現(xiàn)場(chǎng)督促整改，部分屬地政府召開揚(yáng)塵污染防治工作專題會(huì)議或聯(lián)席會(huì)議，從治理整改揚(yáng)塵污染場(chǎng)地、強(qiáng)化部門間協(xié)調(diào)配合、建立污染防治長(zhǎng)效機(jī)制等方面研究整改措施并制定工作方案印發(fā)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“辦理一案、治理一片、惠及一方”。

依照修改后的民事訴訟法和行政訴訟法，檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域有權(quán)提起民事和行政公益訴訟，制裁環(huán)境違法行為，督促行政機(jī)關(guān)依法、及時(shí)、正確地履行法定職責(zé)，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益。揚(yáng)塵污染防治行政公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)是檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的一個(gè)縮影。透過這一案例，筆者對(duì)于檢察公益訴訟如何助力污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)有幾點(diǎn)體會(huì)。

第一，注重“督促糾正行政違法”和“助力解決行政機(jī)關(guān)遇到的困難阻力”相結(jié)合。檢察公益訴訟制度以守護(hù)“公益”為核心，“公益”是指由不特定多數(shù)主體享有的，具有基本性、整體性和發(fā)展性的重大利益， 往往涉及人民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最直接的民生問題。只有真正化解問題才能回應(yīng)群眾關(guān)切、改善民生福祉。結(jié)合辦案，杭州市人民檢察院加強(qiáng)調(diào)查研究，對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)杭州市揚(yáng)塵監(jiān)管存在責(zé)任落實(shí)不夠到位、職責(zé)界分不夠明確、執(zhí)法力度不夠有力、工作合力不足等深層次問題，遂組織全市揚(yáng)塵污染防治公益訴訟專題座談會(huì)，邀請(qǐng)多個(gè)行政部門共同探討。2018年12月，杭州市人民檢察院會(huì)同市大氣辦、市揚(yáng)塵辦制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)工程揚(yáng)塵管控服務(wù)保障“全面清零”的十二條意見》，從明確總體目標(biāo)、嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任、提升管控水平、加強(qiáng)協(xié)同治理等四方面提出具體對(duì)策，促進(jìn)解決實(shí)際問題，形成行政部門、檢察機(jī)關(guān)同心合力保護(hù)揚(yáng)塵治理的工作格局，助推全市揚(yáng)塵長(zhǎng)效、法治、精細(xì)化管理。

第二，注重“督促糾正行政違法”和“尊重行政執(zhí)法的自由裁量”相結(jié)合。制度的生命力在于執(zhí)行。當(dāng)前環(huán)保立法越來(lái)越嚴(yán)格，但執(zhí)法不嚴(yán)格、執(zhí)行不到位、懲處不得力是生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題。以揚(yáng)塵為例，既有執(zhí)法不嚴(yán)、懲處不力導(dǎo)致違法成本低的因素，也有施工單位環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)的主體原因，更有標(biāo)準(zhǔn)欠缺、量化困難等客觀因素。既為此，要打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須牢固樹立法律的剛性和權(quán)威。檢察公益訴訟的制度設(shè)計(jì)決定了檢察機(jī)關(guān)是促進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)的外部助力，檢察機(jī)關(guān)通過提起行政公益訴訟，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政，通過法院審判明確行政機(jī)關(guān)履職的義務(wù)，促使行政機(jī)關(guān)用足用好法律賦予的各種監(jiān)管手段，為環(huán)保法律實(shí)施構(gòu)筑起堅(jiān)固防線，讓制度真正成為不可觸碰的高壓線。當(dāng)然，在此過程中，檢察機(jī)關(guān)履職要依法而行，做到不缺位、不越位，尊重行政執(zhí)法的自由裁量，確保案件在法律的框架內(nèi)得到處理。

第三，注重“督促糾正行政違法”和“與樹立行政執(zhí)法權(quán)威”相結(jié)合。揚(yáng)塵污染防治公益訴訟系列案之所以能取得良好效果，關(guān)鍵在于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視、支持和有關(guān)部門的配合，特別是各相關(guān)行政部門的積極配合，依照檢察建議切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，從快從嚴(yán)查處揚(yáng)塵違法行為。事實(shí)證明，檢察機(jī)關(guān)和行政部門的職責(zé)不同，但目標(biāo)是一致的，都是為了推動(dòng)環(huán)境治理、保障綠色發(fā)展。檢察公益訴訟作為一種糾錯(cuò)的程序機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是提醒、促進(jìn)被監(jiān)督者重新審視并自我糾錯(cuò)，而且監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)有賴于被監(jiān)督者的糾錯(cuò)行為，在此過程中，制度的精髓既是相互制約，更是相互支持。今年4月12日，杭州市人民檢察院受邀參加杭州市規(guī)劃和自然資源局召開的全市集體土地拆房工地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)專題會(huì)議，在會(huì)上，市規(guī)劃和自然資源局部署要求進(jìn)一步加強(qiáng)集體土地拆房工地?fù)P塵管控，推進(jìn)“三嚴(yán)四化五到位”和“8個(gè)100%”等長(zhǎng)效管理機(jī)制，充分體現(xiàn)了加強(qiáng)揚(yáng)塵管控的態(tài)度和決心，揚(yáng)塵清零任務(wù)在檢察機(jī)關(guān)的協(xié)同下正得到穩(wěn)步落實(shí)。

總之，檢察機(jī)關(guān)參與助力污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)踐表明，開展公益訴訟必須處理好監(jiān)督與支持的關(guān)系，要把督促糾正行政違法與樹立行政執(zhí)法權(quán)威結(jié)合起來(lái)，要把督促糾正行政違法和助力解決行政機(jī)關(guān)遇到的困難阻力結(jié)合起來(lái)，要把督促糾正行政違法和尊重行政執(zhí)法的自由裁量結(jié)合起來(lái)，只有做到良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)多贏共贏，才能形成合力。

作者單位：杭州市人民檢察院