以應(yīng)急管理部設(shè)立看我國應(yīng)急管理改革

聶嘉麗

〔內(nèi)容提要〕從我國應(yīng)急管理完善路徑入手，可以看出我國應(yīng)急管理完善過程中均以某特定事件或時間為節(jié)點，2018年3月國務(wù)院機構(gòu)改革建立“應(yīng)急管理部”，無疑是對我國應(yīng)急管理工作的推動。本文通過“湖北興山客車墜崖事故”與“重慶市萬州區(qū)公交車墜江事件”對比，發(fā)現(xiàn)建立“應(yīng)急管理部”可對《突發(fā)事件應(yīng)對法》中的不足進行彌補，以推動應(yīng)急管理完善。

〔關(guān)鍵詞〕《突發(fā)事件應(yīng)對法》 應(yīng)急管理 應(yīng)急管理部

追溯我國應(yīng)急管理完善過程，從1989年《傳染病防治法》以及1991年《傳染病防治法實施辦法》到2003年《突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》，再到《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》），可以看出，我國應(yīng)急管理在程序設(shè)置、權(quán)力配置、應(yīng)急范圍等方面正日趨完善。2018年3月19日，十三屆全國人大一次會議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定，批準設(shè)立中華人民共和國應(yīng)急管理部。應(yīng)急管理部的設(shè)立一方面表示國家對應(yīng)急管理的重視程度，另一方面會推動應(yīng)急管理改革，筆者以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基礎(chǔ)，以應(yīng)急管理部的設(shè)立為切入點，探究其對我國應(yīng)急管理的推動。

一、相關(guān)法律概述

《突發(fā)事件應(yīng)對法》于2007年11月1日正式開始實行，確定了我國建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)分類管理、分級負責(zé)屬地管理的應(yīng)急管理體系。對我國傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體制在三個方面實現(xiàn)了突破與制度創(chuàng)新：一是從“事后型”體制向“循環(huán)型”體制轉(zhuǎn)變。二是從“以條為主型”體制向“以塊為主型”體制轉(zhuǎn)變。三是從“獨攬型”向“共治型”體制轉(zhuǎn)變。經(jīng)過近十年的實行，領(lǐng)導(dǎo)集體的變更，社會矛盾改變，“放管服’改革等，《突發(fā)事件應(yīng)對法》中的問題日益凸顯：一是統(tǒng)籌機構(gòu)權(quán)威性不足。在該法律中規(guī)定發(fā)生突發(fā)事件時由政府牽頭，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門開展工作，并根據(jù)需要設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)應(yīng)對突發(fā)事件。但在具體實施過程中，“應(yīng)急管理辦公室”只是政府辦的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，在行政級別上與其他部門同級或低一個級別。在發(fā)生突發(fā)事件時存在同級協(xié)調(diào)同級，甚至下級協(xié)調(diào)上級的尷尬局面，職權(quán)責(zé)不匹配，不能滿足應(yīng)急管理的要求。二是救援隊伍分散。在該法律中將救援隊伍分散于安監(jiān)、應(yīng)急辦、消防等13個部門中，救援隊伍碎片化，加大了應(yīng)急救援協(xié)調(diào)的難度。三是在發(fā)生重特大災(zāi)害時，臨時成立指揮部，耗費時間，可能會錯過最佳救援時機。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中將“應(yīng)急指揮部”的成立放在突發(fā)事件發(fā)生之后，地震、災(zāi)等事故的應(yīng)急管理分秒必爭，如若不能立即采取應(yīng)對措施，損失將無法估計，而且臨時成立的指揮部不具有經(jīng)驗，可能存在理論與實踐脫節(jié)情況，無法很好地完成應(yīng)急工作。綜上所述，在《突發(fā)事件應(yīng)對法》出臺之后近十年的時間中，隨著國家日益發(fā)展，突發(fā)事件增多，其問題日益凸顯，與我國突發(fā)事件頻發(fā)的現(xiàn)狀存在矛盾。

二、客車墜江事件中應(yīng)急管理比較

在該部分，筆者選取“湖北興山客車墜崖事故”（以下簡稱“湖北興山事件”）與“重慶市萬州區(qū)公交車墜江事件”（以下簡稱“重慶萬州事件”）進行對比，主要基于兩方面原因：一是兩事件均屬于交通事故范疇，且發(fā)生方式均為墜江，在應(yīng)急管理過程基本相同，存在可比性。二是兩事件發(fā)生時間存在差異性，湖北興山事件發(fā)生于2011年，為《突發(fā)事件應(yīng)對法》出臺之后;重慶萬州事件發(fā)生于2018年，為應(yīng)急管理部設(shè)立之后;將兩事件進行對比發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急管理部設(shè)立之后對我國應(yīng)急管理的完善具有推動作用。

（一）湖北興山客車墜崖事故

湖北興山事件發(fā)生于2011年10月1日，筆者將其救援及事故處理狀況進行了歸納（見表1），該事故救援工作持續(xù)約四天，事故賠償處理拖沓，且相關(guān)部門負責(zé)人態(tài)度較差，未做好事故善后工作。

（二）重慶市萬州區(qū)公交車墜江事件

重慶萬州事件得到了社會各界的廣泛關(guān)注，筆者就救援過程時間軸進行了大致的概括（見表2）。在該表中得知，應(yīng)急管理部在接到事故報告之后立刻進行介入，并調(diào)配各方力量進行搜救工作。

（三）兩起墜江事件比較

1.就兩起事件救援及時度而言，兩起客車墜江事件接到事故通知之后均有當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門進行救援。在重慶萬州事件發(fā)生3小時后，應(yīng)急管理部便開始連線救援現(xiàn)場進行指揮協(xié)調(diào)并派出由部際聯(lián)合：工作組前往現(xiàn)場進行協(xié)調(diào)調(diào)配指導(dǎo)工作。但在湖北興山事件中，事故發(fā)生8小時后，由副省長率領(lǐng)指揮小組才到達事故現(xiàn)場進行指揮協(xié)調(diào)。

2.就救援力度而言，重慶萬州事件引起了中央的重視，其在第一時間由應(yīng)急管理部牽頭組建部際聯(lián)合工作組趕往事故發(fā)生現(xiàn)場，與此同時動用70多艘救援船、各噸級浮吊船參與救援，上海打撈專家、長航隊路橋集團以及多個民間組織也積極參與其中。再觀之湖北興山事件，救援隊伍僅僅局限為當(dāng)?shù)鼐仍α?，在省政府進行介入之后，也并未有其他專業(yè)力量與民間力量參與其中，導(dǎo)致事故發(fā)生兩天后才確定失事車輛位置，三天后才正式進行打撈工作。

3.就救援專業(yè)性而言，重慶萬州事件中，其有打撈專家長航隊、水上義務(wù)救援隊專業(yè)救援組織參與，其在復(fù)雜環(huán)境中依然能準確確定失事公交車位置并進行專業(yè)打撈;但在湖北興山事件中，僅僅由當(dāng)?shù)毓?、消防以及幾名潛水員進行失事車輛打撈工作，而重慶萬州事件在打撈更為復(fù)雜的情況下仍與湖北興山事件幾乎同時完成打撈，彰顯了專業(yè)的重要性。

4.就善后處理而言，重慶萬州事件事故原因公布之后，人保財險便制定了詳細理賠方案，根據(jù)政府相關(guān)部門最終確定的事故責(zé)任認定和保險責(zé)任進行賠償。但湖北興山事件中，相關(guān)負責(zé)人始終不露面，善后工作一拖再拖，甚至出現(xiàn)強制簽署“賠償事項同意書”的現(xiàn)象，事故發(fā)生兩周后仍未完成賠償事宜，無疑對受害者家庭造成二次傷害，使其對我國應(yīng)急管理失去信心。

就以上四方面而言，重慶萬州事件應(yīng)急管理更勝一籌，能夠立刻對事故進行反應(yīng)并及時進行調(diào)整，動員社會各方面資源進行救援。

三、應(yīng)急管理部設(shè)立對應(yīng)急管理的影響

基于上述兩起客車墜江事件的比較，可以發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理部在應(yīng)急管理中的積極作用，筆者以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基礎(chǔ)，認為其主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）統(tǒng)籌主體權(quán)威化

在上述兩起事件中，重慶萬州事件統(tǒng)籌主體為應(yīng)急管理部，湖北興山事件中統(tǒng)籌主體為興山縣政府，應(yīng)急管理部能夠更迅速的基于救援情況進行協(xié)調(diào)，但興山縣政府只能在此區(qū)域內(nèi)進行協(xié)調(diào)。應(yīng)急管理部設(shè)立之后，統(tǒng)籌主體由當(dāng)?shù)亍皯?yīng)急辦”轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急管理部或地方應(yīng)急管理組織，更具有權(quán)威性，能夠更好地進行協(xié)調(diào)。與此同時，應(yīng)急管理部作為突發(fā)事件應(yīng)急管理統(tǒng)籌機關(guān)，能夠有利于推進應(yīng)急管理專業(yè)化管理。一方面其可以從更高層面培訓(xùn)應(yīng)急隊伍，使其朝著專業(yè)化方向發(fā)展;另一方面其可以更大程度上整合社會資源，避免在應(yīng)對較大規(guī)模的突發(fā)事件時出現(xiàn)資源短缺等情況。除此之外，統(tǒng)籌主體變更一定程度上意味著主體明確，使得其能夠更大程度上動員民間救援組織。在機構(gòu)改革之前，發(fā)生突發(fā)事件時民間救援組織沒有明確的對接對象參與到救援當(dāng)中，一定程度上限制了其積極性。機構(gòu)改革之后，民間救援組織可直接與應(yīng)急管理部或當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理組織進行對接，鼓勵民間力量參與救援。

（二）救援隊伍集中化

在進行機構(gòu)改革之后，原本分散在13個部門之中的救援隊伍被歸為同一組織，即應(yīng)急管理部。一方面彌補了《突發(fā)事件應(yīng)對法》中協(xié)調(diào)不利問題，使得救援隊伍全部集中于同一部門，組織內(nèi)協(xié)調(diào)更加方便有效;另一方面其彌補了《突發(fā)事件應(yīng)對法》中對于應(yīng)急管理過程的多頭管理。湖北興山事件中，救援工作由當(dāng)?shù)厝嗣裾撠?zé)，善后工作由當(dāng)?shù)孛裾块T負責(zé)，導(dǎo)致兩周時間還未就賠償事宜達成共識，甚至出現(xiàn)強行達成共識的現(xiàn)象，有損政府形象。重慶萬州事件中，應(yīng)急管理過程均由應(yīng)急管理部負責(zé)，實現(xiàn)救援過程的無縫銜接，在原因公布之后，即制定理賠方案。除此之外，應(yīng)急管理部負責(zé)所有突發(fā)事件的應(yīng)急處理，有效避免了《突發(fā)事件應(yīng)對法》中對于多因、多果、多形式的突發(fā)事件管理部門的劃分問題，避免了各部門之間的互相推諉、扯皮現(xiàn)象，極大地提高了行政效率降低了行政成本。

（三）應(yīng)急指揮部常規(guī)化

《突發(fā)事件應(yīng)對法》中將應(yīng)急指揮部的成立規(guī)劃于突發(fā)事件發(fā)生之后，一方面不利于日常應(yīng)急管理演練，缺乏應(yīng)急管理經(jīng)驗;另一方面臨時成立，有損救援效率。建立“應(yīng)急管理指揮部”集物資準備、預(yù)案演練、指揮應(yīng)對和恢復(fù)善后等全過程為一體，使得應(yīng)急管理常規(guī)化，能夠?qū)?yīng)急資源進行合理地配置避免資源浪費，按期進行預(yù)案演練，為應(yīng)急管理做好經(jīng)驗積累，在突發(fā)事件發(fā)生時能及時作出反，應(yīng)予以應(yīng)對，并整合各方資源進行恢復(fù)善后。

綜上所述，基于“湖北興山事件”與“重慶萬州事件”的對比，不難發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急管理的逐步完善，對比上文所述《突發(fā)事件應(yīng)對法》運行過程中的問題分析，建立應(yīng)急管理部能有效彌補《突發(fā)事件應(yīng)對法》中關(guān)于應(yīng)急管理統(tǒng)籌部門權(quán)威性不足、救援隊伍分散以及應(yīng)急指揮部成立及時性不足等問題。建立應(yīng)急管理部，使得應(yīng)急管理常規(guī)化，一方面其是時代的產(chǎn)物，與我國發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng);另一方面其加大了統(tǒng)一指揮力度和聯(lián)合相應(yīng)協(xié)調(diào)度，推動我國應(yīng)急管理向?qū)I(yè)化方向發(fā)展。