我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌改革研究

吳小雪

摘 要：統(tǒng)一機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)開啟了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的新起點(diǎn)和新局面。 制度統(tǒng)一只是第一步， 在政策的落實(shí)和改革的深化方面還面臨一系列難題：由于編制內(nèi)外的差別、職業(yè)年金與企業(yè)年金的差距以及職工與居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的差異造成養(yǎng)老保險(xiǎn)的不公；轉(zhuǎn)制成本對(duì)政府和事業(yè)單位形成財(cái)政壓力等問題，改革應(yīng)強(qiáng)化公平理念，多方籌資化解轉(zhuǎn)制成本，健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革、創(chuàng)新編制管理，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事業(yè)單位 養(yǎng)老保險(xiǎn) 公平 財(cái)政負(fù)擔(dān)

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的探索與突破

新中國(guó)成立以來，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)一直延續(xù)著個(gè)人不繳費(fèi)、財(cái)政養(yǎng)老的制度模式。這一模式在當(dāng)前背景下受到諸多詬病，拉大了養(yǎng)老金待遇差距。由此，改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的呼聲日益高漲。2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)方案》，但試點(diǎn)過程中，各地在試點(diǎn)中積極性不高，雖有所探索，但改革總體上難以推進(jìn)。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度模式、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇計(jì)發(fā)辦法上實(shí)現(xiàn)了與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一，其制度安排由傳統(tǒng)的財(cái)政養(yǎng)老向現(xiàn)代的統(tǒng)賬結(jié)合改革。這一制度改革對(duì)完善我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，促進(jìn)制度的公平及可持續(xù)性將發(fā)揮重要作用，但也需慎重對(duì)待改革后面臨的一些風(fēng)險(xiǎn)。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的實(shí)施內(nèi)容

（一）繳費(fèi)情況

由原來的單位保障的方式改為了社會(huì)保險(xiǎn)的方式，由原來的單一來源（財(cái)政、單位保障）改為了基本養(yǎng)老金加補(bǔ)充保險(xiǎn)的多重架構(gòu)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（二）參保人員范圍

改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老與企業(yè)養(yǎng)老“改革”，實(shí)行同樣的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由原來的在職時(shí)不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，改為了單位和個(gè)人共同承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，明確實(shí)施人員范圍為公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員，再進(jìn)一步細(xì)化則是按公務(wù)員法管理單位、參照公務(wù)員法管理單位、事業(yè)單位編制體系內(nèi)的工作人員。其中的事業(yè)單位是指，根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行分類改革后的公益一類、二類事業(yè)單位。對(duì)于目前劃分為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類，但尚未轉(zhuǎn)企改制到位的事業(yè)單位，已參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的仍繼續(xù)參加；尚未參加的，暫參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，待其轉(zhuǎn)企改制到位后，按有關(guān)規(guī)定納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。

三、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)施存在的問題

（一）財(cái)政壓力須有效化解

一是，為了使改革順利進(jìn)行，我國(guó)采取了“老人老辦法、中人過渡性政策、新人新制度”的具體實(shí)施策略。一方面，根據(jù)所發(fā)布的“老人老辦法”，財(cái)政要為已經(jīng)退休的那部分老人支付退休金；另一方面，針對(duì)特殊群體“中人”，即原來個(gè)人沒有繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，但改革后政策上視同其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的“中人”群體在其視同繳費(fèi)年限內(nèi)支付過渡養(yǎng)老金，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自身籌資體系的轉(zhuǎn)制成本很大。

二是，為了完善改革制改革，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，即2014年10月1日的在職人員，國(guó)家財(cái)政不但要為機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，還要為其繳納職業(yè)年金，在給單位造成資金壓力的同時(shí)也加大了財(cái)政資金的負(fù)擔(dān)。

三是，養(yǎng)老金改革配套改革需要調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度，也就意味著工資一定幅度的上浮，會(huì)增加當(dāng)期的財(cái)政支出。由此可見，高額的轉(zhuǎn)制成本將會(huì)給財(cái)政帶來沉重的支出負(fù)擔(dān)，必須予以解決。

（二）公平問題仍然突出

首先，編內(nèi)和編外人員的差別。 改革的范圍是按照公務(wù)員法管理的單位、 參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員，編外人員則參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。職業(yè)年金也僅針對(duì)編內(nèi)人員，編外人員則被排除在外。編內(nèi)員工與編外員工在工作內(nèi)容和任職資格等方面日益趨同，而在政治待遇、經(jīng)濟(jì)保障以及社會(huì)認(rèn)可等方面差異卻難以消除。改革對(duì)象的劃定以編制為依據(jù)，實(shí)際上是在制度上進(jìn)一步固化了機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部的雙軌制，這顯然違背同工同酬原則，易引發(fā)社會(huì)矛盾和勞動(dòng)關(guān)系緊張。

其次，職業(yè)年金與企業(yè)年金的差距。 在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基礎(chǔ)上， 機(jī)關(guān)事業(yè)單位又建立職業(yè)年金。職業(yè)年金是強(qiáng)制建立，將會(huì)迅速普及，可以預(yù)見， 職業(yè)年金將會(huì)成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充。與之相比，企業(yè)年金雖然建立很早，但企業(yè)年金的規(guī)模很小，發(fā)展慢，而且已建企業(yè)也主要集中在國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)參加意愿不強(qiáng)烈。兩者覆蓋人數(shù)相差懸殊，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)間的養(yǎng)老金的差距依然很大。

四、完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的政策建議

（一）加快事業(yè)單位分類改革、創(chuàng)新編制管理機(jī)關(guān)

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的前提和基礎(chǔ)是對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)合理分類和規(guī)范編制管理，以明確參保單位和參保人員。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革僅針對(duì)編制內(nèi)人員，卻忽視了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位編制管理不規(guī)范及大量編制外人員的現(xiàn)實(shí)。編制管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府人事管理的手段，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下已不合時(shí)宜，取消編制有利于人員流動(dòng)和增加社會(huì)公平。取消編制改革應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)，目前主要是選擇在高校和公立醫(yī)院進(jìn)行改革探索，積累經(jīng)驗(yàn)，再向其他單位推行。改革應(yīng)采取老人老辦法、新人新辦法，在新聘用人員中實(shí)施。這樣有利于減輕改革的阻力，隨著老人的退休和離職，逐步收回編制。取消編制之后，應(yīng)改變財(cái)政按編制數(shù)量撥款的方式，探索按照其提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行財(cái)政撥款。

（二）多渠道消解轉(zhuǎn)制成本

在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中，政府應(yīng)明確責(zé)任、認(rèn)真測(cè)算，開拓多渠道來籌資化解轉(zhuǎn)制成本。首先，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮行政管理費(fèi)用和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，各級(jí)財(cái)政應(yīng)預(yù)留足夠財(cái)政資金，為改革做好資金準(zhǔn)備。其次，應(yīng)加大并規(guī)范中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平。再次，劃撥國(guó)有股權(quán)和收益。在國(guó)有企業(yè)改革中，鼓勵(lì)民營(yíng)資本入股、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，這意味著一部分國(guó)有股將面臨變現(xiàn)，這就為解決改革成本提供了可供選擇的融資渠道。最后，針對(duì)愈來愈嚴(yán)峻的人口老齡化形勢(shì)，做好養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值，對(duì)于提升養(yǎng)老金自身保障能力和擴(kuò)大養(yǎng)老金規(guī)模具有重要意義，而且也與機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的生活保障息息相關(guān)。

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