新形勢下長江蓄滯洪區(qū)建設與管理思考

要威

摘要：蓄滯洪區(qū)是長江流域防洪體系的重要組成部分，但由于資金、政策等方面原因，蓄滯洪區(qū)建設嚴重滯后，已成為長江流域防洪體系中最突出的“短板”。隨著長江上中游控制性水庫的建設，一方面攔蓄洪水能力增強，另一方面水庫攔沙作用導致中游江湖沖淤和蓄泄能力發(fā)生變化。此外，國家生態(tài)文明建設及地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，給蓄滯洪區(qū)建設管理提出了新的要求。本文在分析長江蓄滯洪區(qū)建設管理面臨的新形勢和新問題基礎上，從蓄滯洪區(qū)工程建設安排、布局調整、管理措施、協(xié)調與經(jīng)濟社會發(fā)展關系等方面提出建議，為長江流域蓄滯洪區(qū)建設管理提供參考。

關鍵詞：生態(tài)文明建設;蓄滯洪區(qū);建設管理

中圖法分類號：TV873

文獻標志碼：A

DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0215

長江是中國的第一大河，長江流域是我國洪災的多發(fā)區(qū)，特別是長江中下游平原區(qū)，歷史上洪災頻繁而嚴重，不僅對經(jīng)濟社會造成巨大影響，也導致生態(tài)環(huán)境嚴重破壞，歷來是中華民族的心腹之患。長江中游洪水峰高量大、河道宣泄能力不足，在發(fā)揮流域上中游控制性水庫攔蓄洪水能力后，仍有大量洪水超過中游干流河道的安全泄量，在只能采取分蓄洪措施，以保證重點區(qū)和重要城市的安全，盡量減少淹沒損失，因此在《長江流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》（以下簡稱《長流規(guī)》）及《長江流域防洪規(guī)劃》中，長江中下游共安排了42處蓄滯洪區(qū)，有效蓄洪容積590億m3，以保障長江中下游防洪安全。

然而，長江中下游的蓄滯洪區(qū)大多設立于二十世紀五六十年代，當時蓄滯洪區(qū)所處的低洼地區(qū)尚以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，蓄洪墾殖實現(xiàn)了小水年保生產(chǎn)、大水年分洪保安全的目標，是一項人水和諧措施。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，蓄滯洪區(qū)內人口的聚集和財富不斷積累，給蓄滯洪區(qū)建設管理帶來新的挑戰(zhàn)，蓄滯洪區(qū)建設管理已成為長江流域防洪體系中最突出的“短板”。

為了貫徹長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略要求，落實“水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調，開展蓄滯洪區(qū)建設管理研究是十分必要的。關于蓄滯洪區(qū)建設管理，眾多學者也開展了大量研究T作[l-15]，從蓄滯洪區(qū)規(guī)劃、建設及補償機制等方面都提出了治理思路。然而，隨著長江流域防洪體系建設，防洪形勢發(fā)生了較大變化，同時長江經(jīng)濟帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略實施給長江流域蓄滯洪區(qū)建設也提出了新要求，本次在研究長江流域防洪形勢變化基礎上，結合蓄滯洪區(qū)建設管理面臨的形勢及存在的突出問題，提出新形勢下蓄滯洪區(qū)建設管理建議。

1洪水與洪災

長江流域的洪水主要由暴雨形成。洪水發(fā)生時間一般下游早于上游，江南早于江北。一般年份長江流域上下游、干支流洪峰相互錯開，中下游干流可順序承泄干支流洪水，不致形成較大洪水。遇氣候異常，上游洪水提前，或中下游洪水延后，長江上游洪水與中下游洪水遭遇，會形成大洪水或特大洪水。白1 153年以來宜昌年最大洪峰流量超過80 000 m3/S的有8年，超過70 000 m3/s的有24年。

按暴雨地區(qū)分布和覆蓋范圍大小，通常將長江大洪水分為兩類：一類是區(qū)域性大洪水，歷史上的1860年、1870年及1935年、1981年、1991年、2016年、2017年洪水即為此類;另一類為流域性大洪水，1931年、1954年、1998年和歷史上的1788年、1849年洪水即屬此類。特別是流域性大洪水，由于其持續(xù)時間長、影響范圍廣，洪災損失巨大。如1954年洪水為新中國成立以來，長江流域最大洪水，長江中下游共淹農(nóng)田4 755萬畝，死亡3萬余人，京廣鐵路不能正常通車達100天。1998年大洪水長江中下游受災范圍遍及334個縣（市、區(qū)）的5 271個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，倒塌房屋212.85萬間，死亡人口1562人。隨著流域防洪體系的不斷完善，洪災造成的損害呈人員傷亡減少、財產(chǎn)損失加重的趨勢，洪水泛濫造成的生態(tài)環(huán)境災難和對正常經(jīng)濟社會發(fā)展的沖擊依然很大，需要高度重視。

2長江中下游防洪形勢分析

國務院以國發(fā)[2012] 220號批復的《長江流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》規(guī)定：“根據(jù)長江中下游平原區(qū)的政治經(jīng)濟地位及19、20世紀曾經(jīng)出現(xiàn)過的洪水及洪災情況，長江中下游總體防洪標準為防御新中國成立以來發(fā)生的最大洪水，即1954年洪水，在發(fā)生類似1954年洪水時，保證重點保護地區(qū)的防洪安全。根據(jù)荊江河段的重要性及洪災嚴重程度，確定荊江河段的防洪標準為100年一遇，即以防御枝城100年一遇洪峰流量為目標，同時對遭遇類似1870年洪水應有可靠的措施保證荊江兩岸干堤不發(fā)生自然漫潰，防止發(fā)生毀滅性災害?！?/p>

長江中游洪水峰高量大與河道宣泄能力不足的矛盾十分突出，超過中游干流河道的安全泄量這部分洪水量稱為超額洪量，超額洪量一直是制定長江流域防洪布局的基礎。長江中游超額洪量主要受長江上中游控制性水庫群的洪水調控能力、中下游江湖蓄泄能力兩大因素影響。

目前，長江上中游已建成的具有較大防洪作用的控制性水庫有33座，總防洪庫容560.16億m3，到2030年可建成投運的防洪控制性水庫有37座，總防洪庫容686.19億m3，隨著防洪控制性水庫的建成，流域洪水調控能力顯著增強。

三峽水庫蓄水運用以來，受上游水庫蓄水攔沙作用，長江中下游河道發(fā)生長距離、大幅度沖刷，2002年10月至2017年11月，宜昌至湖口河段（城陵磯至湖口河段為2001年10月至2017年11月）平灘河槽總沖刷量為21.24億m3，年均沖刷量1.38億m3，但沖刷主要集中在枯水河槽，占總沖刷量的92%。從高洪水位流量關系來看，長江中游控制站高水泄流能力與二十世紀九十年代大水年份綜合線相比并無趨勢變化;中游河段槽蓄量有所增大，但槽蓄量增加值主要集中在枯水河槽。

受此影響，長江上中游控制性水庫建成后，長江中下游超額洪水總量減少，但受江湖蓄泄能力變化影響，超額洪量時空分布將發(fā)生變化。

本次研究利用“大湖模型”進行超額洪量計算，該模型為考慮河段下游支流洪水頂托、河段出口斷面水位及漲落率為參數(shù)的出流與槽蓄關系法水文學模型，已成功應用于歷次長江中下游防洪規(guī)劃方案如《防洪規(guī)劃》、2012年版《長流規(guī)》的分析和比較，并在“十一五”“十二五”等國家科技支撐計劃項目中得到廣泛應用[17-18]。

荊江河段防御標準洪水為100年一遇洪水，長江上中游控制性水庫建成后，荊江河段遇100年一遇及以下洪水無超額洪量;遇類似1870年洪水，考慮目前已建成的三峽等防洪控制性水庫聯(lián)合調度，按現(xiàn)狀江湖蓄泄能力，超額洪量約50億m3。

城陵磯及以下河段遇長江中下游總體防御對象1954年洪水，按現(xiàn)狀已建成的三峽等防洪控制性水庫、江湖蓄泄能力，超額洪水總量由三峽單庫時期的約400億m3減少為約330億m3，到2030年，考慮屆時可建成投運的防洪控制性水庫、以及江湖蓄泄能力進一步變化，超額洪水總量將進一步減少。 上述超額洪量是基于計劃調度及分洪條件的計算成果。各河段所需安排的超額洪量還應充分考慮長江洪水來源及地區(qū)組成、干支流水庫攔蓄洪水能力、長江中下游江湖蓄泄能力以及分洪控制水位及其控制方式等因素的影響。

3蓄滯洪區(qū)建設管理存在的問題

新中國成立后，黨中央、國務院高度重視長江流域的防洪減災工作，制定了以堤防為基礎，三峽工程為骨干，其他干支流水庫、蓄滯洪區(qū)、河道整治相配合，平垸行洪、退田還湖、水土保持等工程措施與防洪非工程措施相結合的綜合防洪減災體系總體布局。經(jīng)過多年的建設，長江流域防洪減災體系建設取得了巨大的成就，防洪能力有了顯著提高，長江中下游宜昌至長江口3 900余km長江干流堤防全線達到規(guī)劃標準，并經(jīng)受了2016年、2017年較高洪水位的考驗，長江上游已建成三峽、溪洛渡、向家壩等防洪控制性水庫，在近年發(fā)生的大洪水中發(fā)揮了顯著的攔洪削峰作用，大大減輕了中下游防洪壓力。

然而，長江中下游防洪形勢依然嚴峻，遇防御對象1954年洪水仍有大量超額洪量需要通過蓄滯洪區(qū)妥善安排，長江中下游規(guī)劃的42處蓄洪容積約590億m3的蓄滯洪區(qū)中，目前僅荊江分洪區(qū)、杜家臺、圍堤湖垸、澧南垸和西官垸等5處蓄滯洪區(qū)已建分洪閘進行控制;荊江分洪區(qū)、西官垸、澧南垸、圍堤湖垸等4處蓄滯洪區(qū)基本完成了安全建設;錢糧湖、大通湖東、共雙茶、杜家臺、康山等5處蓄滯洪區(qū)開展了部分安全設施建設?？傮w來看，蓄滯洪區(qū)建設進展緩慢。

一是安全建設嚴重滯后。目前僅有荊江分洪區(qū)、圍堤湖垸、澧南垸、西官垸4處蓄滯洪區(qū)（總蓄洪容積約63億m3）完成安全建設?，F(xiàn)狀仍有約400萬人需通過安全區(qū)（臺）就近后靠永久安置，區(qū)域內人民生命財產(chǎn)洪水風險程度高。

二是圍堤建設未完全實施。已完成圍堤加固達標建設的僅有33處，占42處蓄滯洪區(qū)的個數(shù)比例為78.6%;圍堤長度達標率約83%，尚有規(guī)劃新建隔堤總長75.85km、規(guī)劃加固堤長406.51km未實施。

三是蓄滯洪區(qū)管理不到位。蓄滯洪區(qū)缺乏嚴格的管理制度，由于移民補償標準低、群眾搬遷意愿不強等問題，蓄滯洪區(qū)人口和經(jīng)濟發(fā)展控制難度大，難以達到“分得進、蓄得住、退得出”的要求，一旦分洪運用損失巨大，需要分洪時運用困難。

四是蓄滯洪區(qū)建設的制約因素增多。由于耕地保護導致取土料場調整、土料運距增加;土地政策調整使得辦理用地預審時的可研報告內容發(fā)生較大調整。

五是蓄滯洪區(qū)與地區(qū)發(fā)展矛盾突出，區(qū)內城鎮(zhèn)無序發(fā)展、違規(guī)建設等問題較多，人水爭地現(xiàn)象嚴重。武漢、岳陽等地的城市總體規(guī)劃、地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃對城市周邊的武湖、漲渡湖、君山垸等蓄滯洪區(qū)提出了大量的建設用地需求。東西湖蓄滯洪區(qū)作為全國首個以“臨空港經(jīng)濟”命名的國家級開發(fā)區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展迅速，2014年末常駐人口50.82萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值581億元，位列武漢市行政區(qū)第一，一旦分洪經(jīng)濟損失巨大。

六是蓄滯洪區(qū)群眾生活水平較低，脫貧致富需求難以滿足。目前，蓄滯洪區(qū)已與三峽庫區(qū)及7個集中連片特困地區(qū)一起，成為脫貧攻堅任務繁重的重點區(qū)域[16]，區(qū)域內基礎設施、公共服務和人民生活水平較長江經(jīng)濟帶發(fā)展要求有較大差距。黨的十九大指出，新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，使蓄滯洪區(qū)內群眾脫貧致富，也是全面建成小康社會決勝期的需要。

4新形勢下蓄滯洪區(qū)建設管理思考

4.1蓄滯洪區(qū)建設管理面臨的新形勢

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把治水興水作為實現(xiàn)中華民族偉大復興的長遠大計，提出要牢固樹立災害風險管理和綜合減災理念，堅持以防為主、防抗救相結合。特別是黨的十九大把堅持人與自然和諧共生和堅持總體國家安全觀，納入新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，強調要樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，提升防災減災救災能力。

一是經(jīng)濟社會發(fā)展對防洪減災的新要求。隨著長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進，沿江城鎮(zhèn)化格局不斷優(yōu)化，人口數(shù)量和社會財富顯著增加使得洪災風險加大，對防洪減災提出了更高的要求。與此同時，長江中下游蓄滯洪區(qū)需要長期保留，蓄滯洪區(qū)既要保證在需要分洪時能適時、適量的調度運用，也需要考慮區(qū)內人民群眾脫貧致富奔小康的適度發(fā)展要求，需要根據(jù)防洪形勢的變化及時調整蓄滯洪區(qū)布局，對確需保留的蓄滯洪區(qū)探索適應新形勢的建設和管理思路。

二是防洪減災需要兼顧生態(tài)環(huán)境保護的新要求。長江干支流控制性水庫群在發(fā)揮巨大綜合效益的同時，改變了中下游的水沙條件，導致中下游河道河勢、江湖關系、水資源情勢和水生態(tài)環(huán)境等發(fā)生新的變化。水庫調度中既要考慮防洪需要，又要考慮水資源綜合利用和水生生物繁衍生息的需要，加強開展生態(tài)調度。歷史上開展蓄洪墾殖工程建設，在提高沿岸土地開發(fā)潛力、消除血吸蟲病危害的同時，導致江湖連通被阻斷，從解放初期至今，大通以上通江湖泊面積由1.72萬km2減小到了0.65萬km2，需要結合支流和部分蓄滯洪區(qū)的建設，加強江湖連通和區(qū)域河湖連通，修復濕地生態(tài)。在防洪工程建設中也要融人生態(tài)文明的理念，盡可能地保留河流湖泊的自然形態(tài)和水生生物生存空間，采取生態(tài)護坡、護岸等工程結構形式，保持河流水生生物柄息地功能和白然景觀，保護和合理有序利用河湖岸線資源。

4.2新形勢下蓄滯洪區(qū)建設管理建議

一是加快重要蓄滯洪區(qū)建設，為城陵磯及以下河段增加一批可適時適量運用的蓄滯洪區(qū)創(chuàng)造條件。城陵磯河段抓緊實施分蓄100億m3超額洪量的蓄滯洪區(qū)建設，加快洞庭湖區(qū)錢糧湖、共雙茶、大通湖東三垸蓄滯洪區(qū)安全建設，以及洪湖東分塊蓄滯洪區(qū)圍堤工程、進退洪閘工程和安全建設;武漢河段加快杜家臺蓄滯洪區(qū)工程建設和安全建設，盡快啟動武湖、漲渡湖等蓄滯洪區(qū)工程建設與安全建設;湖口河段加快康山蓄滯洪區(qū)安全建設，開展華陽河蓄滯洪區(qū)建設。逐步開展民主垸、城西垸等重要蓄滯洪區(qū)建設，適時啟動武湖、漲渡湖等一般蓄滯洪區(qū)建設。加強蓄滯洪區(qū)人口管理和產(chǎn)業(yè)結構調整。

二是適時開展蓄滯洪區(qū)布局調整。隨著三峽等干支流控制性水庫的建成投運，調蓄洪水能力增強，應逐步減少蓄滯洪區(qū)運用數(shù)量和機會。根據(jù)長江中下游防洪形勢變化情況、長江大保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，適時對蓄滯洪區(qū)布局進一步調整，開展調整后仍需保留的蓄滯洪區(qū)加強建設，完成蓄滯洪區(qū)內的人口安置。由于長江中下游防洪形勢與流域防洪體系建設情況及長江中下游蓄泄能力變化情況息息相關，蓄滯洪區(qū)布局調整也不應“一蹴而就、一步到位”，應根據(jù)流域防洪形勢變化逐步實施。

三是加強蓄滯洪區(qū)管理。蓄洪工程屬國家公益性、公共性重大工程建設項目，永久用地數(shù)量大，蓄滯洪區(qū)居民遷入安全區(qū)后原住宅復耕周期長，建議考慮其重要性和特點，溝通國家有關部門研究制定特殊的土地政策;探索通過提高搬遷標準，同時結合移民建鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設等政策，完善安全區(qū)內水電路和醫(yī)院、學校等基礎設施等，積極引導蓄滯洪區(qū)居民遷入安全區(qū);開展工程建設方案與建筑材料優(yōu)化研究，減少料場、用地問題對蓄滯洪區(qū)建設的影響;加強蓄滯洪區(qū)人口管理和產(chǎn)業(yè)結構調整，適時啟動部分蓄滯洪區(qū)的人口安置;做好蓄滯洪區(qū)脫貧攻堅工作，大力實施精準扶貧脫貧工程;開展蓄滯洪區(qū)河湖洪水資源利用和濕地生態(tài)保護建設，加強蓄滯洪區(qū)河湖與外部水系的連通建設，恢復蓄滯洪區(qū)生態(tài)。

四是協(xié)調蓄滯洪區(qū)與經(jīng)濟發(fā)展關系。結合地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護的要求適當擴大安全區(qū)面積，通過落實安全建設、分洪控制工程建設以及蓄洪區(qū)域人口搬遷，以質量換數(shù)量，提高蓄滯洪區(qū)的可靠性、靈活性。同時探索蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償、分洪補償和地區(qū)橫向補償?shù)妊a償機制，加強蓄滯洪區(qū)內產(chǎn)業(yè)布局引導，結合新型城鎮(zhèn)化建設，為蓄滯洪區(qū)建設提供“新動能”。

參考文獻：

[1]張曉紅.三峽工程投運后長江蓄滯洪區(qū)規(guī)劃建設建議[J].人民長江，2010 （1）.

[2]徐國新，余啟輝.長江流域蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃初步研究[J]人民長江，2006 （9）.

[3]宋豫秦，張曉蕾.中國蓄滯洪區(qū)洪水管理與可持續(xù)發(fā)展途徑[J].水科學進展，2014 （6）.

[4]余啟輝等.長江中下游蓄滯洪區(qū)分類調整研究[J].人民長江，2013 （10）.

[5]廖小紅，盧翔垌庭湖區(qū)蓄滯洪區(qū)建設存在的問題[J].湖南水利水電，2005 （6）.

[6]王國棟，許秀貞.洞庭湖蓄滯洪區(qū)安全建設與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展[J]人民長江，2009 （3）.

[7]王娜，施國慶.蓄滯洪區(qū)居民搬遷意愿及影響因素研究——以城西湖蓄洪區(qū)為例[J]，工程研究—跨學科視野中的工程，2018 （3）.

[8]屈偉.蓄滯洪區(qū)運用補償辦法存在問題及建議[J]河南水利與南水北調，2018 （1）.

[9]王再明等.蓄滯洪區(qū)居民臨時安置與供給保障機制探討[J]水利經(jīng)濟，2016 （5）.

[10]孫建輝.蓄滯洪區(qū)規(guī)劃建設管理措施探討[J]中國科技投資，2016 （8）.

[11]李金濤.蓄滯洪區(qū)安全建設和管理的探討[J].城市建設理論研究（電子版），2016 （8）.

[12]耶勱賢等.蓄滯洪區(qū)管理立法總體思路初探[J].科技創(chuàng)新導報，2015 （32）.

[13]王翔等.妥善處理蓄滯洪區(qū)建設與經(jīng)濟發(fā)展的關系——蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況及扶持政策調研報告[J]中國水利，2015 （1）.

[14]屈偉，李迎春海河流域蓄滯洪區(qū)安全建設與管理[J].河南水利與南水北調，2011 （14）.

[15]段志華等.天津市蓄滯洪區(qū)保險機制建設探索[J].水利經(jīng)濟，2008 （5）.

[16]習近平：在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上的講話，新華網(wǎng)（www.xinhuanet.com），2018 （6）.

[17]水利部長江水利委員會，長江流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）[R].武漢：長江水利委員會，2012.12.

[18]長江勘測規(guī)劃設計研究院，國家科技支撐計劃：三峽工程運用后長江中下游防洪技術研究[R].武漢：長江勘測規(guī)劃設計研究院，2010.6.