河湖長制背景下創(chuàng)新長湖管理模式的思考

展修猛 熊昱

摘要：本文以湖北省長湖為研究對象，通過對長湖現(xiàn)行管理體制的分析研究，在河湖長制背景下提出完善管理體制的設(shè)想，為我國其他區(qū)域跨界湖泊的管理改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞：河湖管理;河湖長制;長湖

中圖法分類號：TV213.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI： 10.19679/j .cnki.cjj sjj.2019.0204

長湖位于長江經(jīng)濟(jì)帶中游，是一個(gè)集調(diào)蓄、航運(yùn)、灌溉、養(yǎng)殖、供水、旅游等為一體的多功能湖泊，是湖北省第三大湖泊，在保障長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展中起著重要作用。但目前湖泊存在面積萎縮、調(diào)蓄功能退化、水體污染和富營養(yǎng)化、生態(tài)系統(tǒng)破壞、管理矛盾突出等問題，究其原因，管理體制是關(guān)鍵因素[1]。

長湖的管護(hù)工作要貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)思想和堅(jiān)持以“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”為導(dǎo)向加快推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等重要指示精神，結(jié)合河湖長制，理順管理體制，提升管理效能，努力實(shí)現(xiàn)長湖的高質(zhì)量發(fā)展。

1長湖管理概況

1.1湖泊概況

長湖位于四湖流域的上游[2]，地處江漢平原腹地，南濱長江、北臨漢江及東荊河，西北與宜漳山區(qū)接壤，介于東徑112°00’～ 114°00’、北緯29°21’～30°00’之間，屬于長江中游一級支流內(nèi)荊河流域。四湖流域因境內(nèi)原有4個(gè)大型湖泊（長湖、三湖、白鷺湖和洪湖）而得名，目前僅保留長湖、洪湖2個(gè)湖泊。全流域總面積11547.5km2，其中內(nèi)垸面積10 375km2，洲灘民垸面積l172.5km2。

長湖地跨荊州市、荊門市和潛江市，直接承納拾橋河、龍會橋河、太湖港等主要支流的來水，集水面積2 265km2。20世紀(jì)50年代，湖面面積l43km2（相應(yīng)正常蓄水位30.5m），后被不斷圍墾，至20世紀(jì)80年代為l29.lkm2，目前湖面面積為l22.5km2，減少了14.3%。湖泊功能以攔洪蓄澇為主，兼顧灌溉、養(yǎng)殖、航運(yùn)、環(huán)境等綜合利用效益。太湖港是長湖主要入湖河流之一，發(fā)源于荊州市荊州區(qū)川店鎮(zhèn)高店村，于郢城鎮(zhèn)彭家坡匯入長湖，全長64.8km，流域面積398km2，河流平緩，平均坡降0.6%，由于其干流流經(jīng)荊州城區(qū)范圍，因此對于荊州市城市防洪尤為重要。

1.2管理體制演變

新中國成立后，長湖作為四湖流域的重要部分，與四湖流域作為一體來規(guī)劃。1955年，湖北省組建四湖排水指揮部，由湖北省政府直接領(lǐng)導(dǎo)。后因其流域全部位于原荊州地區(qū)境內(nèi)，次年下放到荊州。1962年湖北省水利廳批準(zhǔn)成立荊州地區(qū)四湖T程管理局，對長湖在內(nèi)的四湖流域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、治理和開發(fā)利用[3]。1983年、1994年，經(jīng)過兩次行政區(qū)劃調(diào)整，荊門、潛江分別從荊州劃出，長湖也因此成為三地跨界湖泊，水域范圍分屬荊州、荊門及潛江。

目前，長湖在管理模式上實(shí)行“分級、分部門、分地區(qū)三結(jié)合管理”，直接涉及到長湖管理、調(diào)度的單位在水利系統(tǒng)有，設(shè)在潛江的省屬單位湖北省漢江河道管理局、湖北省田關(guān)水利工程管理處，市屬單位荊州四湖工程管理局、潛江市四湖水利工程管理局，區(qū)屬的荊州區(qū)長湖管理局、沙市區(qū)長湖管理局，荊門市設(shè)有沙洋縣管理的橋河、西荊河、雙店河、長湖堤、田關(guān)堤、后港圍堤管理段;林業(yè)系統(tǒng)的有，市屬荊州長湖濕地自然保護(hù)區(qū)管理局、縣屬沙洋長湖濕地自然保護(hù)管理局;水產(chǎn)系統(tǒng)的有，市屬荊州市長湖水產(chǎn)管理處、縣屬沙洋縣漁政船檢港監(jiān)管理站;還有荊州、荊門、潛江三地環(huán)保部門分別在轄區(qū)范圍內(nèi)布設(shè)的水質(zhì)監(jiān)測站。

2005年，為加強(qiáng)對各方的協(xié)調(diào)，湖北省委、省政府決定成立湖北省四湖流域管理委員會，主要負(fù)責(zé)四湖流域的防汛排澇淵度和水利管理，管委會辦公室設(shè)在荊州市四湖T程管理局。另外，長湖還按照要求，分五級設(shè)置了湖長，負(fù)責(zé)各自行政區(qū)域內(nèi)的湖長制工作。

2長湖管理與保護(hù)現(xiàn)狀及現(xiàn)行體制存在的問題

2.1長湖管理與保護(hù)現(xiàn)狀

荊州、荊門及潛江三市黨委、政府都非常重視長湖的保護(hù)管理工作，涉及長湖管理的發(fā)改、水利、環(huán)保、國土、住建、林業(yè)、交通、農(nóng)業(yè)等部門積極履行職責(zé)，在加強(qiáng)堤防整治、防汛抗旱搶險(xiǎn)、加強(qiáng)水質(zhì)保護(hù)、水產(chǎn)養(yǎng)殖監(jiān)管、濕地建設(shè)與保護(hù)、治污環(huán)保等方面做了大量工作，取得了一定成效。但長湖保護(hù)、管理與利用上依然存在問題。

一是填湖圍墾失度?！逗笔『幢Ｗo(hù)總體規(guī)劃》劃定的長湖保護(hù)區(qū)面積為l84.3km2，但是，從20世紀(jì)80年代中期開始，按照“誰出錢誰所有”的模式，填湖造地[3]，大小民垸建設(shè)一哄而上，處于無序開發(fā)狀態(tài)，有的地方把堤防保護(hù)范圍內(nèi)的堤段作為耕地面積分到農(nóng)戶，作為村集體土地分包出去，導(dǎo)致湖泊面積不斷縮小。目前，30.5m水位對應(yīng)湖面面積為l22.5km2。白20世紀(jì)50年代至今，長湖30.5m水位對應(yīng)的湖面面積減少了14.3%;而33m水位對應(yīng)的湖面面積減少了72km2，湖面面積減少了31.3%，容積減少1.45億m3。另外，圍墾占用湖泊的違法行為有抬頭傾向，湖泊存在進(jìn)一步被蠶食的風(fēng)險(xiǎn)。

二是總體水質(zhì)較差。根據(jù)2015-2017年環(huán)保監(jiān)測的數(shù)據(jù)顯示，長湖水質(zhì)有所改善，但是總體依然較差，大部分水質(zhì)為V類，總氮、氟化物、化學(xué)需氧量超標(biāo)，為中度富營養(yǎng)化，大部分水體透明度不到0.5m。長湖污染主要來自于圍欄養(yǎng)殖污染、周邊企業(yè)T業(yè)廢水污染、農(nóng)業(yè)面源污染、周邊居民生活污水污染等。

三是水生態(tài)遭受破壞。20世紀(jì)80-90年代，為了解決吃魚難的問題，國家鼓勵(lì)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，長湖開始大面積圍欄養(yǎng)殖，導(dǎo)致長湖圍欄養(yǎng)殖面積達(dá)9萬畝，占總養(yǎng)殖面積50%以上，已大大超出了大中型湖泊圍欄養(yǎng)殖面積不得超過總面積10%的規(guī)定[4]。受過度圍欄養(yǎng)殖開發(fā)、工業(yè)廢水污染、農(nóng)業(yè)面源污染、居民生活污水污染影響，水質(zhì)惡化、水體富營養(yǎng)化、湖泊生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重的破壞，水體微生物單一化，水生昆蟲、魚類及軟體動(dòng)物的數(shù)量、水生禽鳥數(shù)量銳減，特別是稀有物種如天鵝、白琵鷺等基本絕跡。據(jù)2004年世界自然基金會專家調(diào)查，長湖濕地水禽種類、國家級保護(hù)鳥類大幅度減少，目前已難見珍稀水鳥。

四是湖泊淤積嚴(yán)重。由于水土流失和內(nèi)湖養(yǎng)殖的影響，長湖湖體和入湖河道淤積較為嚴(yán)重，部分區(qū)域底泥厚達(dá)1.5m，經(jīng)實(shí)測20世紀(jì)80年代長湖28m以下對應(yīng)的湖容為2 375m3，目前，絕大部分湖面的湖底高程已淤積至28m以上，淤泥已成為長湖流域河湖重要的內(nèi)源污染之一，威脅水環(huán)境和水生態(tài)。

2.2長湖現(xiàn)行管理體制存在的問題

產(chǎn)生以上問題原因是多方面的，但很大程度因管理失效、管理體制不順?biāo)拢唧w表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。 一是統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)缺位。長湖分行政地域、分部門、分級管理格局，沒有明確統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)單位，存在管理上的分割性。各部門管理權(quán)限上的差別，造成各管理主體之間職責(zé)、權(quán)限劃分不明，既存在職能交叉，又有管理保護(hù)的空白點(diǎn);對湖泊價(jià)值、功能判斷上的不同，導(dǎo)致各類管理主體湖泊管理目標(biāo)存在差異。各類管理主體分屬不同地區(qū)、不同部門管理，各自為政、各取所需，地域利益、部門行為明顯，在個(gè)體上表現(xiàn)出強(qiáng)烈的地域特征，對湖泊價(jià)值、功能判斷及管理目標(biāo)差異較[5]。由于沒有全流域統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，當(dāng)不同的區(qū)域、部門、功能發(fā)生矛盾時(shí)，沒有單位進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，致使管理效果大打折扣[4]。2005年雖成立了湖北省四湖流域管理委員會，但其是一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其力、事機(jī)構(gòu)在荊州市水利局所屬的荊州市四湖工程管理局，協(xié)調(diào)的統(tǒng)一性和權(quán)威性不夠。

二是管理責(zé)任落實(shí)不夠。涉及長湖管理的潛江、荊州、荊門三市各相關(guān)部門，對湖泊水域岸線、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生態(tài)維護(hù)、環(huán)保治污、濕地管理、交通航運(yùn)等方面的管理責(zé)任，在現(xiàn)行法律法規(guī)和部門職責(zé)中有規(guī)定，但實(shí)際落實(shí)不夠[4]。由于長湖跨三市，政府層面的組織協(xié)調(diào)難以實(shí)現(xiàn)，致使各項(xiàng)保護(hù)管理責(zé)任難以明確具體。各相關(guān)部門、單位履行保護(hù)管理職責(zé)時(shí)趨利避害，多從本地、本部門的利益出發(fā)，遇事互相推諉，導(dǎo)致對填湖造地、工業(yè)排污、圍欄養(yǎng)殖等監(jiān)督管理不力，受益的是局部或部門，而受害的則是整體和長遠(yuǎn)利益。

三是監(jiān)督機(jī)制缺失。目前，長湖保護(hù)管理沒有建立統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)制，沒有系統(tǒng)有效的湖泊保護(hù)、利用、管理的監(jiān)督檢查制度和湖泊巡查制度，沒有實(shí)行目標(biāo)責(zé)任考核。各相關(guān)部門、單位雖然制訂有管理制度，但政府對相關(guān)部門履行職責(zé)的統(tǒng)一監(jiān)督?jīng)]有到位。即使發(fā)現(xiàn)問題，也多從本地、本部門利益考慮從輕處理，或不了了之。由于沒實(shí)行考核和責(zé)任追究制度，相關(guān)部門在對侵害湖泊行為的查處上，碰到阻力時(shí)難以做到一查到底。

四是缺少公眾參與。湖泊是公共資源，涉及到上下游及沿湖群眾利益?，F(xiàn)行的管理體制仍是以政府行為為主，以行政管理與行業(yè)管理的手段實(shí)施管理。公眾的參與權(quán)與知情權(quán)沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。這樣的管理體制難以適應(yīng)湖泊保護(hù)日趨復(fù)雜的狀況，難以適應(yīng)社會公眾對湖泊保護(hù)的要求。

3結(jié)合河湖長制創(chuàng)新長湖管理模式的設(shè)想

3.1長湖管理機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

管理的核心是管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，長湖水事關(guān)系復(fù)雜，管理保護(hù)長湖是一項(xiàng)任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程，需要沿湖市縣多方共同參與、協(xié)作聯(lián)動(dòng)，而長湖目前管理體制存在明顯缺陷，管理機(jī)構(gòu)不能適應(yīng)日趨復(fù)雜的社會形勢，不能滿足管理保護(hù)的需要。因此，建立一個(gè)以水行政主管部門為主體的跨區(qū)域又兼顧各方面利益的湖泊協(xié)調(diào)與管理機(jī)構(gòu)，建立—套有效的協(xié)商協(xié)作機(jī)制具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

河湖長制的推行，為理順長湖管理體系提供了契機(jī)，可在已建湖長制體系和各部門職責(zé)分工機(jī)制基礎(chǔ)上，建立新的長湖管理機(jī)構(gòu)（如圖1所示）。

在省級管理方面，成立湖北省長湖管理局（湖北省長湖湖長辦公室），這個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立可以在荊州市四湖工程管理局的的基礎(chǔ)上，將荊州市四湖丁程管理局、省田關(guān)水利工程管理處、省漢江洞道管理局田關(guān)閘管理分局等管理單位進(jìn)行機(jī)構(gòu)及資源整合，建立具有綜合管理職能的長湖管理與保護(hù)機(jī)構(gòu)，省長湖管理局直接隸屬省水利廳，實(shí)行人財(cái)物垂直管理。同時(shí)，長湖湖長由一名省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任（目前由省委常委、宣傳部部長擔(dān)任），湖長助理由相應(yīng)省直部門擔(dān)任（目前由省交通廳擔(dān)任），在湖北省長湖管理局設(shè)湖北省長湖湖長力公室，負(fù)責(zé)日常丁作。長湖湖長負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)長湖的管理和保護(hù)工作，協(xié)調(diào)相關(guān)部門對長湖進(jìn)行聯(lián)合管理與保護(hù)，解決有關(guān)重大問題，對省直相關(guān)部門和下—級河湖長履職情況進(jìn)行督導(dǎo)，對目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。湖長助理隨時(shí)掌握長湖的基本情況及管理保護(hù)中存在的主要問題，協(xié)助湖長做好相關(guān)丁作，跟蹤督辦各項(xiàng)管理保護(hù)措施的落實(shí)，督導(dǎo)相應(yīng)下一級河湖長履職盡責(zé)，按湖長要求協(xié)助對下—級河湖長進(jìn)行年度考核。省長湖管理局（省長湖湖長辦公室）的主要職能是開展具體管理和保護(hù)工作，編制和修訂長湖保護(hù)規(guī)劃，組織和參與相應(yīng)湖泊管理和保護(hù)技術(shù)的研究，組織制定長湖管理辦法并監(jiān)督實(shí)施和組織年度考核，承辦省級湖長和湖長助理、省河湖長力公室及省水利廳交辦的其他事項(xiàng)，并及時(shí)反饋有關(guān)情況。

在市縣管理方面，通過原有機(jī)構(gòu)整合，按市設(shè)立長湖管理分局，主要職能是對長湖直接實(shí)施管理與保護(hù)，包括水法律法規(guī)宣傳、湖泊巡查、工程設(shè)施管理、涉湖建設(shè)項(xiàng)目管理、水功能區(qū)觀測監(jiān)測、水事違法案件查處等。同時(shí)，承辦市級湖長和湖長助理、省長湖管理局（省長湖管理辦公室）交辦的其他事項(xiàng)，并及時(shí)反饋有關(guān)情況。市級管理分局按縣域設(shè)立直屬單位或部門，不再設(shè)立縣級管理機(jī)構(gòu)。市級管理分局可以直接隸屬省長湖管理局，實(shí)行人財(cái)物垂直管理，也可在市級湖長及助理指導(dǎo)下開展丁作。

3.2建立持續(xù)穩(wěn)定的保障機(jī)制

（1）完善現(xiàn)有政策法規(guī)體系

法律法規(guī)具有規(guī)范性、穩(wěn)定性、強(qiáng)制性、指導(dǎo)性，是生態(tài)環(huán)境治理中最為權(quán)威的武器[6]。湖北省相繼出臺了《湖北省湖泊保護(hù)條例》，印發(fā)了《省人民政府關(guān)于加強(qiáng)湖泊保護(hù)與管理的實(shí)施意見》《湖北省湖泊保護(hù)行政首長年度目標(biāo)考核辦法（試行）的通知》和《湖北省長湖湖泊保護(hù)規(guī)劃》，荊州市積極推動(dòng)長湖保護(hù)立法，通過了《荊州市長湖保護(hù)條例》（草案），為依法管理與保護(hù)提供了保障。今后還應(yīng)繼續(xù)出臺具有地方特色的法規(guī)和政策，如《湖北省長湖保護(hù)條例》《湖北省長湖管理實(shí)施細(xì)則》等，進(jìn)一步完善政策法規(guī)體系。另外，湖泊管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照有關(guān)法律體系或強(qiáng)制性協(xié)議履行職責(zé)[7]，積極推動(dòng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接[6]。

（2）建立多元靈活的資金投入機(jī)制

各級政府應(yīng)加大公共財(cái)政對長湖管理與保護(hù)的支持力度，建立逐年增長的投入機(jī)制。同時(shí)，拓寬融資渠道，多方籌措資金，如在長湖生態(tài)治理、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游、休閑養(yǎng)生、綠色開發(fā)等方面采用PPP模式進(jìn)行公私合作，不僅可以彌補(bǔ)財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足，還可以改善長湖生態(tài)環(huán)境、提升土地資源綜合利用率、帶動(dòng)湖區(qū)農(nóng)民的脫貧致富，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮重要的支撐作用。

（3）建立科學(xué)有效的協(xié)商協(xié)作機(jī)制

不同區(qū)域、不同部門對湖泊管理的要求不同，平衡各方利益關(guān)系，需要協(xié)商;要解決突出問題，如非法養(yǎng)殖、非法填湖等違法現(xiàn)象，需要各級政府及相關(guān)部門互相協(xié)作。建立一套科學(xué)有效的協(xié)商協(xié)作機(jī)制作為長湖管理機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制，采取聯(lián)席會議、聯(lián)合巡湖、專題協(xié)商等多種靈活形式[8]，強(qiáng)化沿湖地區(qū)政府及相關(guān)部門間、湖長間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌推進(jìn)長湖和周邊陸域的綜合治理和管理保護(hù)，協(xié)淵解決跨區(qū)域、跨部門的重大問題，變湖泊所屬區(qū)域間競爭性博弈為合作性博弈[7]，確保長湖管理工作取得更大實(shí)效。

3.3鼓勵(lì)公眾積極參與長湖管理保護(hù)

引導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾參與長湖的管理保護(hù)，不僅可以反映群眾的訴求，還可以集合全社會智慧參與長湖的管理保護(hù)，更可以成為政府機(jī)構(gòu)的必要補(bǔ)充，對長湖構(gòu)建良性管護(hù)長效機(jī)制意義重大。通過公眾積極參與決策、治理、管護(hù)、監(jiān)督、宣傳等過程，采用“民間湖長”“民間督查長”“個(gè)人信用積分”等模式，使公眾真正在湖泊保護(hù)中擁有參與決策權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)和受益權(quán)。

鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾全面參與長湖管護(hù)工作，首先要加大宣傳力度，提高公眾參與意識;其次要建立和完善公眾參與平臺，暢通公眾參與渠道;第三要建立相關(guān)制度，規(guī)范公眾參與方式;最后還需加強(qiáng)培訓(xùn)，提高公眾參與能力。這樣既可以充分發(fā)揮公眾的積極性，集民智民力，又可以統(tǒng)籌協(xié)淵，形成丁作合力，使公眾成為推動(dòng)長湖管護(hù)工作取得實(shí)效的重要力量。

4結(jié)語

湖泊管理與保護(hù)涉及發(fā)改、水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源、住建、林業(yè)、交通、農(nóng)業(yè)等多個(gè)政府部門和社會方方面面，是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程。推行河湖長制為理順長湖管理體制提供了重大契機(jī)，通過高度集權(quán)式的統(tǒng)籌模式[9]，建立長湖管理機(jī)構(gòu)，出臺相應(yīng)配套的法規(guī)政策，建立科學(xué)有效的協(xié)商協(xié)作機(jī)制，引進(jìn)社會資本，調(diào)動(dòng)社會管理的積極性，建立湖泊保護(hù)的公眾參與機(jī)制，逐漸形成全社會共抓大保護(hù)的良好態(tài)勢，以實(shí)現(xiàn)長湖的綠色高質(zhì)量發(fā)展，使長湖煥發(fā)持久活力。

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