教育治理變革中的政府放權(quán)與學(xué)校用權(quán)

方芳

伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，我國的政治、社會領(lǐng)域均發(fā)生著急劇的變化。教育治理作為國家治理體系的重要組成部分，在社會轉(zhuǎn)型大背景下也正經(jīng)歷著前所未有的變革。2018年9月10日，習(xí)近平總書記在全國教育大會上提出，深化辦學(xué)體制和教育管理改革?，F(xiàn)實中存在“放權(quán)不夠”和“用權(quán)不當(dāng)”的現(xiàn)象。政府放權(quán)和學(xué)校用權(quán)是教育治理改革中最重要的兩個內(nèi)容，即政校關(guān)系中的權(quán)力邊界與學(xué)校內(nèi)部治理中的多元共治的問題。

現(xiàn)狀：政府“放權(quán)不夠”與學(xué)?！坝脵?quán)不當(dāng)”

教育治理是一組規(guī)范教育領(lǐng)域相關(guān)各方責(zé)任、權(quán)力和利益的制度安排，包括政府、教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校、學(xué)校管理層、教師、學(xué)生和其他利益相關(guān)者之間的一整套關(guān)系。教育治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。教育治理變革不僅體現(xiàn)為制度創(chuàng)新，更為實質(zhì)的是一種治理方式的轉(zhuǎn)換，一種權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，即學(xué)校與政府、學(xué)校與學(xué)生、學(xué)校與社會、學(xué)校內(nèi)部權(quán)力等之間關(guān)系的重新組合。

2010年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》在“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”中明確指出：“要適應(yīng)中國國情和時代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系?！?七年之后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳再次印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》，強(qiáng)調(diào)要“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，把該放的權(quán)力堅決放下去，把該管的事項切實管住管好，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系”?？梢姡貥?gòu)教育治理中的主體關(guān)系，改變不同主體之間的權(quán)力關(guān)系，激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力是新時期國家對教育治理變革的要求。這種變革主要包括兩個方面的內(nèi)容：

一是學(xué)校外部治理的變革，即學(xué)校與政府、學(xué)校與社會的關(guān)系變革。其中，構(gòu)建新型的政校關(guān)系是學(xué)校外部治理變革的核心。黨的十八大以后，伴隨著教育系統(tǒng)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革的進(jìn)行，學(xué)校，特別是高校的辦學(xué)自主權(quán)明顯提升，但從改革效果來看，依然存在著政府“放權(quán)不夠”和學(xué)?！坝脵?quán)不當(dāng)”的現(xiàn)象。目前總體來看，還是對學(xué)?！胺拧钡貌粔?，明放暗不放、放權(quán)打折扣等問題還存在，對學(xué)?！肮堋钡眠^多過細(xì)，評比檢查項目讓學(xué)校疲于應(yīng)付。出現(xiàn)這種現(xiàn)象，從根源上看，與我國傳統(tǒng)上政府與學(xué)校長期形成的控制與被控制、管理與被管理關(guān)系有關(guān)。政府作為公立學(xué)校的舉辦者，長期以來對學(xué)校行使著控制權(quán)和管理權(quán)，這種權(quán)力在現(xiàn)實中呈現(xiàn)為從財政經(jīng)費的撥付、教育設(shè)施的供給、教師人員的配置，到學(xué)校校長的任命、教學(xué)計劃和課程的安排、教學(xué)效果的評估等各個方面。政府權(quán)力的過度滲透可能產(chǎn)生不良后果，一方面限制和約束學(xué)校的發(fā)展，使得那些本想發(fā)揮學(xué)校自主權(quán)，創(chuàng)新辦學(xué)的管理者喪失了熱情;另一方面也造成一些學(xué)校習(xí)慣于完全聽從政府指令辦學(xué)，逐漸喪失了自我治理的能力。

二是學(xué)校內(nèi)部治理的變革，即學(xué)校內(nèi)部管理者、教師、學(xué)生、家長之間關(guān)系的變革。其中，實現(xiàn)學(xué)校共治是學(xué)校內(nèi)部治理變革的核心。傳統(tǒng)的學(xué)校內(nèi)部治理是學(xué)校管理者單一權(quán)力主體管理模式，書記或校長就是學(xué)校權(quán)力的最高行使者。但“一言堂”的治理模式必然會產(chǎn)生決策的不科學(xué)和不公正。現(xiàn)代學(xué)校制度要求讓教師、學(xué)生、家長、社會等主體共同參與學(xué)校治理，對于學(xué)?！皬恼抢锼@得的自治權(quán)力”可以共有、共享、共管。但現(xiàn)實中，我們發(fā)現(xiàn)，由于不同主體的立場不同，實現(xiàn)共治似乎不像“想象的那般美好”。新時代要求集體決策的理念沖擊著既有利益獲得者們的心理，既有權(quán)力擁有者面臨著權(quán)力被分解的局面，而這些很可能會成為改革的羈絆。學(xué)校的另一大群體——教師在這場教育治理變革浪潮中似乎并不是很積極，他們對參與學(xué)校治理基本處于“隨大流”“走形式”的心態(tài)，大多本著不參與、不拒絕的態(tài)度遵從著學(xué)校的管理安排。而利益相關(guān)者中的家長們則受傳統(tǒng)校生觀念的影響，認(rèn)為送孩子上學(xué)更重要的是孩子學(xué)到知識，考個好初中、好高中，對于參與治理更多的是秉持“主要聽學(xué)?！钡膽B(tài)度。所以實踐中，教師和學(xué)生家長在學(xué)校治理中的參與權(quán)的落實并不到位。

政府外治：適度放權(quán)中的合理管控

教育本身所具有的公共產(chǎn)品屬性意味著學(xué)校不能完全脫離政府的監(jiān)管。但是面對政府監(jiān)管權(quán)與學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)之間的沖突，政府如何把握對學(xué)校管控的權(quán)力邊界是需要認(rèn)真考慮的。基于目前政府對學(xué)校的過度管控和放權(quán)不夠的問題，需要改變政府對學(xué)校事無巨細(xì)的管控模式，同時轉(zhuǎn)變學(xué)校對政府事事依賴的心理，逐步推進(jìn)政校分開、管辦分離，切實落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，讓學(xué)校自主發(fā)展。

筆者認(rèn)為，新時代政府對學(xué)校的放權(quán)，需要考慮幾個問題。

一是分類放權(quán)，建立清單。政府應(yīng)根據(jù)學(xué)校的不同類型適度放權(quán)，并且分類建立屬于政府職能的責(zé)任清單。例如，基于高等教育的非強(qiáng)制性和高校辦學(xué)能力相對較強(qiáng)的特點，政府放權(quán)的范圍可以相對擴(kuò)大。政府對高校的管理職能主要體現(xiàn)在高校系統(tǒng)內(nèi)外部的宏觀關(guān)系方面，體現(xiàn)在把握高等教育事業(yè)的發(fā)展方向和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面，如規(guī)劃與立法、教育經(jīng)費的撥付與控制等?；诹x務(wù)教育的強(qiáng)制性，政府對義務(wù)教育階段學(xué)校的管控應(yīng)著重于促進(jìn)教育公平、提高教育質(zhì)量、實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。政府應(yīng)通過對義務(wù)教育學(xué)校教育資源的供給平衡、學(xué)校布局的規(guī)劃、教育質(zhì)量的監(jiān)測與評估、教育標(biāo)準(zhǔn)的制定等來確保學(xué)校的教育活動符合國家的法律法規(guī)和政策方向。學(xué)校作為獨立的法人主體，“應(yīng)當(dāng)有權(quán)根據(jù)國家教育法規(guī)和教育發(fā)展戰(zhàn)略確立自身的教育目標(biāo)和教育期望，追求學(xué)校認(rèn)為富有吸引力的特色教育，以促進(jìn)公立學(xué)校的多元化發(fā)展”。武漢大學(xué)副教授呂普生在《重塑政府與學(xué)校、市場及社會的關(guān)系》一書中提到，對公辦學(xué)校，政府可以在經(jīng)費使用、招生、學(xué)費收取等方面實行嚴(yán)格管控，對民辦學(xué)校則可以放寬管控的尺度，允許其通過自主辦學(xué)，發(fā)揮辦學(xué)特色。政府應(yīng)根據(jù)不同類型、不同層次的學(xué)校分類管理，明確責(zé)任清單，“聚焦當(dāng)前學(xué)校對自主權(quán)呼聲最高的重點事項，包括教師招聘和解聘權(quán)、員工報酬分配權(quán)、干部選用權(quán)進(jìn)行研究，遵循先易后難的原則排列放權(quán)事項的先后順序”。華東師范大學(xué)教授馮大鳴在《我國義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的實證分析》一書中提到，以“有限管理”取代傳統(tǒng)“壟斷式全能管理”的模式，使學(xué)校的辦學(xué)自主性得到充分的支持與尊重。

二是改變監(jiān)管方式，重視不同職能部門之間的協(xié)作。政府適度放權(quán)并不意味著政府對學(xué)校喪失監(jiān)管，但政府如何行使好這種監(jiān)管權(quán)是現(xiàn)實迫切需要解決的問題?，F(xiàn)實中政府對學(xué)校管得過多過細(xì)，評比檢查項目過多，使得很多學(xué)校成天應(yīng)付各種檢查指導(dǎo)，填寫各種表格匯報，教育教學(xué)反而成了“副業(yè)”。面對此種現(xiàn)狀，政府在行政管理方式上應(yīng)當(dāng)探索改變，設(shè)計更加合理的檢查、監(jiān)督、指導(dǎo)的方式。例如，重新梳理不同職能部門對學(xué)校的監(jiān)管職責(zé)，合并重復(fù)內(nèi)容，刪除不必要的檢查項目，可以在網(wǎng)上申報的不要輕易讓學(xué)校來回跑，讓學(xué)校把重心回歸到教育教學(xué)中來。

另外，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府職能部門之間對學(xué)校監(jiān)管的溝通與合作。學(xué)校管理雖然主要是教育行政部門的職責(zé)，但學(xué)校中的很多事項并不是單一的教育行政部門就可以解決的。例如，中小學(xué)校長關(guān)心的教師招聘解聘權(quán)、員工薪酬分配權(quán)，就涉及教育、編辦、人社、財政等多個行政部門?，F(xiàn)實中不同部門各執(zhí)依據(jù)，相互之間缺少溝通和協(xié)調(diào)，最終使“學(xué)?！泵媾R尷尬境地。所以，應(yīng)重視政府放權(quán)中的實際運行，不同職能部門發(fā)生沖突和爭議時，應(yīng)當(dāng)由政府出面協(xié)調(diào)溝通，提高行政效率，減輕學(xué)校負(fù)擔(dān)。

學(xué)校內(nèi)治：分權(quán)制衡中的多元共治

全國教育大會提出，辦學(xué)體制和教育管理改革的目的是提高教育質(zhì)量，學(xué)校要著眼于三個好——“教好”“學(xué)好”“管好”。其中“管好”就是對學(xué)校內(nèi)部治理的要求。政府放權(quán)讓學(xué)校自我管理其實對學(xué)校來說是一個挑戰(zhàn)，學(xué)校能否用好權(quán)、治好校，免除政府擔(dān)心的“一放就亂”，免除老師們擔(dān)心的“暗箱操作”，這都需要學(xué)校提升治理能力。

現(xiàn)代學(xué)校制度強(qiáng)調(diào)學(xué)校內(nèi)部治理的多元共治。學(xué)校管理層、教師、學(xué)生及家長在學(xué)校治理過程中應(yīng)當(dāng)具有不同的權(quán)力彼此制衡。當(dāng)然，不同主體基于其本身定位與分工的不同，在學(xué)校治理中承擔(dān)的權(quán)力比重也不盡相同，但形成的總體權(quán)力機(jī)制應(yīng)當(dāng)平衡。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者通常是學(xué)校發(fā)展的引領(lǐng)者、變革的決策者和制度的設(shè)計者，擁有辦學(xué)的決策權(quán)。但這種權(quán)力實現(xiàn)的形式不是“一言堂”，而要通過黨政聯(lián)席會或校務(wù)會議的形式集體實現(xiàn)。教師通過教職工代表大會參與學(xué)校決策，對于與教師切身利益密切相關(guān)的事項具有決定權(quán);家長通過家長委員會或其他公開參與方式，對與學(xué)生切身利益相關(guān)的事項有發(fā)表意見的權(quán)利。學(xué)校還可以通過校務(wù)委員會的形式吸納教師、學(xué)生及家長、社會人士等成員對學(xué)校的重大事項提供決策咨詢。通過重新調(diào)整和配置學(xué)校內(nèi)部不同主體的權(quán)利，建立起相互制約的平衡機(jī)制，以有效制約權(quán)力的濫用，發(fā)揮共同治理的效用，實現(xiàn)彼此制衡中的共同發(fā)展。

在學(xué)校建立起多元共治的局面時，我們還需要考慮如何推動多元主體的有效參與。對于管理者來說，需要更多關(guān)注的是決策機(jī)制的科學(xué)化與民主化。應(yīng)當(dāng)明確決策機(jī)構(gòu)的參與者、決策的范圍與程序、決策時出席人員比例及表決方式等。決策機(jī)制的設(shè)計應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)集體決策與權(quán)力制衡的統(tǒng)一，促進(jìn)決策的科學(xué)與公平。

對教師來說，需要關(guān)注的不僅是其參與治理的程序規(guī)范性，還包括其參與能力的提升和主動性的提高。例如，對于教職工代表大會制度，應(yīng)改變過去僅僅是“舉個手”的形式化做法，從選舉代表開始，切實做到公開、民主。舉行會議時，凡是涉及諸如教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘，教職工聘任、考核、獎懲辦法，與教職工利益直接相關(guān)的福利分配方案，必須由教職工代表大會討論通過。同時，學(xué)校可以通過一些非正式制度提升教師參與治理的積極性，積極營造教師是學(xué)校主人翁的氛圍，增強(qiáng)教師對自我身份的認(rèn)同感和歸屬感，讓教師從內(nèi)心愿意積極主動地參與學(xué)校的事務(wù)，主動貢獻(xiàn)自己的知識和才能。針對教師自我參與能力、參與信心不足的情況，學(xué)校應(yīng)給教師提供更多學(xué)習(xí)、合作、培訓(xùn)的機(jī)會，提升教師參與治理的能力，激發(fā)教師參與治理改革的決心。

對家長群體來說，需要關(guān)注對家長參與治理的引導(dǎo)和參與形式的多樣化。家長委員會成員的選擇要改變過去那種“看頭銜”“看地位”的做法，選擇那些真正有能力、有精力、有熱情的家長參與學(xué)校治理。學(xué)校還應(yīng)通過開設(shè)家長學(xué)校、家校合作項目等方式切實提升家長參與學(xué)校治理的能力和效果;利用班主任日常與家長的溝通，滲透家校合作的理念;通過組織家長、學(xué)生、教師共同參加的文娛互動活動，讓家長融入學(xué)校，讓家長意識到他們的參與是為了給孩子更好的受教育環(huán)境。借助家長對學(xué)校治理的參與，改變學(xué)校與社會的關(guān)系，讓社會更了解和支持學(xué)校，實現(xiàn)學(xué)校共治與善治的目標(biāo)。