河南省推動農地金融化發(fā)展的瓶頸和政策建議

趙然

習近平總書記在今年全國“兩會”期間親臨河南代表團，就深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，譜寫中原更加絢麗篇章作出闡述，充分體現(xiàn)了黨中央對“三農”事業(yè)的深切關懷，為河南“三農”工作指明了方向，提供了基本原則。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實，需要資本的有效助力，除了依靠政策傾斜，還應發(fā)揮內生“造血”功能。在我國的廣大農村地區(qū)，土地是農民擁有的主要資產，涉農資金的貧乏在于缺少將農民資產順利轉化為資本的機制，而當前這種轉化機制的最佳體現(xiàn)是農地金融化，也是中央政府持續(xù)推進農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的核心之一。

一、河南省推動農地金融化的現(xiàn)狀

農地金融化是以農村土地為抵押或者融資核心和目標的資金融通和信用活動的總稱，兼具集聚資金、分散風險和配置土地資源的功能，有農地抵押、農地信托和農地證券化等模式，其中農地抵押是農地金融化的核心，而其他農地金融產品都是在農地抵押的基礎上發(fā)展而來的。農村土地包括農業(yè)生產用地和農村建設用地。

伴隨著農地金融化制度障礙的不斷消除，完善農地金融化順應了農業(yè)市場化對農村金融制度的內生需求。以農地金融化的構建和實施為支撐的農村土地制度改革是現(xiàn)階段土地要素的供給側結構性改革的現(xiàn)實需求，也是中央政府持續(xù)推進農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的核心。

在中央文件和政府工作報告的多次鼓勵下，河南省成立了省級試點工作小組，初步完成基礎條件建設和配套機制。農地抵押貸款的基礎問題是確權工作。確權之后，要對農地經營權進行評估和相應的風險處置設計，這樣才能完善抵押貸款行為。在土地確權登記和價值的基礎上，農戶可向專門提供農地抵押貸款的四類銀行申請貸款。貸款（或授信）額度根據(jù)借款人實際資金需要、承貸能力以及抵押物的評估價值確定;在完成貸款審核后即可發(fā)放貸款。目前農村土地承包經營抵押貸款是普及率最高的農地金融化方式。根據(jù)調查，農民自耕自種融資需求約為5萬元以下，家庭農場融資需求約為20萬元以下，農民專業(yè)合作社融資需求約為50萬元以下，農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)融資需求約為200萬～500萬元。農地抵押貸款的期限根據(jù)經營權的期限來設定，建設用地主要用于不動產的建設。

2015年2月，長垣縣被確定為全國農村土地制度改革試點工作33個試點之一。在農村土地承包經營權金融化方面，擴大農村承包土地的經營權抵押貸款支持范圍;推動郵儲銀行與河南省惠民擔保公司合作，由縣政府出資500萬元建立風險保證金，河南省農業(yè)信貸擔保公司提供擔保，采取政銀擔融資模式，發(fā)放貸款1418萬元，支持了36家小微企業(yè)。同時推動農商行采取政銀合作模式，累計發(fā)放貸款20筆23690萬元，支持了宏瑞高效農業(yè)、四季青生態(tài)農業(yè)及億隆農林等9家企業(yè)，并吸納了上千周邊農戶就業(yè)。在農村集體經營性建設用地入市方面，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。2016年，長垣農商銀行發(fā)放全省首筆農村集體經營性建設用地抵押貸款400萬元，支持了樊相鎮(zhèn)民營教育機構及社區(qū)服務機構等小微企業(yè)的發(fā)展。隨著試點推進，相關金融需求不斷增加，目前已有11家企業(yè)提出貸款意向，涉及貸款需求1743萬元，既盤活了農村土地資源，又解決了涉農企業(yè)抵押擔保難的問題。農村宅基地使用權抵押貸款是農村土地改革的重頭戲。在完善土地征收制度的基礎上，健全農村宅基地制度，積極開展宅基地使用權抵押貸款，推動金融機構明確將宅基地使用權納入抵（質）押擔保范圍。

在抵押擔保和風險分擔方面，以河南省經濟發(fā)展比較好的長葛為例，實施風險雙覆蓋。一方面，引入中原農業(yè)保險、中華聯(lián)合財產保險，由借款人購買以貸款銀行為受益人的貸款保證保險，保障金額最高達貸款金額的70%。另一方面，由財政出資2000萬元設立貸款風險補償基金，對因發(fā)放農村承包土地經營權抵押貸款造成的損失給予最高20%的補償。上述的貸款風險雙覆蓋，有力支持了引入新型經營主體。在抵押物處置機制的安排方面，通過農村產權流轉交易平臺進行掛牌處置和市場化再流轉，在保障農戶承包權、優(yōu)先受讓權和土地持續(xù)生產能力的前提下，將獲得的收益優(yōu)先彌補經辦銀行發(fā)放貸款的損失。借貸雙方還可根據(jù)合同約定，向仲裁機構申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。

二、河南省推動農地金融化的瓶頸

（一）抵押貸款缺少權證

從整體運轉流程看，首先是基礎工作的進一步完備，需要有效破除抵押貸款缺少權證的問題。在農村土地確權登記方面，以長葛為例，通過確權、登記、頒證、公示等多種方式，清晰界定產權，向家庭承包方式取得土地承包經營權的農戶頒發(fā)土地承包經營權證;對規(guī)模經營業(yè)主、農民專業(yè)合作社、家庭農場、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等農業(yè)經營主體，頒發(fā)農村承包土地的經營權流轉證，用于向經辦銀行申請貸款。合作社土地產權以合作形式為準，如果是機械耕作合作，土地歸合作社成員自有。農村土地承包經營權抵押存在貸款規(guī)模小、貸款周期短、貸款供給主體單一、抵押率偏低的問題。

（二）農地經營權抵押貸款的效率低

從試點效果來看，當前農地經營權抵押貸款的效率過低，主要受制于以下兩個方面：一是農地經營權抵押融資交易成本較高，影響農地流轉規(guī)模和信貸有效投放，要降低交易環(huán)節(jié)產生的資源損耗，就需要政府信用介入，完善土地流轉平臺。二是缺少有效的風險分擔機制。因地方財力有限、抵押物處置難、農地流轉平臺功能不完善、農地價值評估體系不健全等問題，嚴重影響農地質押融資的市場運作活力。

按照現(xiàn)行的規(guī)章制度，農戶宅基地流轉限于本集體經濟組織成員之間，有諸多限制。在現(xiàn)實中，無論農戶是否依舊留在農戶宅基地所屬地，流轉宅基地的意愿都比較弱，尤其是河南省的傳統(tǒng)農區(qū)，即使有流轉意愿，也沒有愿意承接的農戶。而且隨著農村不動產確權步伐的緊鑼密鼓，群眾對土地增值期望明顯加強，很難放棄宅基地所有權。

（三）農戶宅基地面臨著糾紛危機

農戶宅基地面臨著糾紛危機，是當前宅基地管理工作中的一大難題，在普通農民的意識中宅基地是祖業(yè)，邊界爭議和層遞的產權糾紛互不相讓，導致矛盾集聚，在一定程度上阻礙了確權登記工作的進一步推進。目前，河南省共有宅基地約2160萬宗，其中已經核準、發(fā)放宅基地使用權登記的有1825.57萬宗，約有超過15%的宅基地無法確權登記。

三、完善河南省農地經營權抵押貸款的政策建議

（一）政府搭建土地流轉平臺

第一，確定試點地區(qū)。將土地質量差、經濟發(fā)展慢、土地流轉積極性高的地區(qū)確定為試點地區(qū)。

第二，成立農村土地開發(fā)有限公司并承接流轉土地。各地區(qū)成立農村土地開發(fā)有限公司，多方籌集和爭取支農資金注入農開公司，作為啟動資金。承包農戶流轉土地，農開公司統(tǒng)一承接這些土地，并按照每畝每年一定數(shù)量的標準支付給承包農戶。農開公司補償標準高，有利于快速整合土地。

第三，農開公司集中投資流轉過來的土地。農開公司實施土地綜合治理和地力提升工程，打破村組界限，統(tǒng)籌配套溝、路、渠等農業(yè)基礎設施，并復墾和平整土地。這一舉措不僅可以提高土地等級，同時也可新增土地面積。

第四，農開公司征集新型農業(yè)土地經營主體。農開公司把整治好的土地信息通過政府服務平臺發(fā)布出去，面向社會征集新型農業(yè)土地經營主體。

該機制的優(yōu)點在于：不僅可以有效避免土地流轉中出現(xiàn)的諸多問題，保證所有者、承包者、經營者、農開公司等參與各方的合法權益，還有利于促進農地適度規(guī)模經營和農業(yè)現(xiàn)代化的推進。

（二）構建土地權證與風險補償基金雙重擔保機制

土地經營權作為一種抵押物，土地權證與風險補償基金雙重擔保方案借助土地經營權幫助其解決資金問題，如返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工創(chuàng)業(yè)資金問題，這種方案能夠解決農地生產經營的融入資金的需求，盤活土地資源。這種農地抵押貸款方案主要有以下幾步：

第一，政府對農村土地確權登記。通過確權、登記、頒證、公示等多種方式，政府對產權進行界定，對取得土地承包經營權的農戶頒發(fā)土地承包經營權證;對農業(yè)經營主體頒發(fā)農村承包土地的經營權流轉證。在農戶尚未獲得土地承包經營權證前，政府對土地權屬清晰、流轉規(guī)范的新型農業(yè)經營主體率先頒發(fā)《農村土地流轉使用權證》和《他項權利證書》。

第二，產權交易中心對農地經營權評估。在完成土地確權之后，產權交易中心通過第三方評估機構、自行評估、委托有關專家測算或者借貸雙方協(xié)商確定等方式對農地進行價值評估。

第三，政府提供抵押擔保和承諾風險分擔。政府實施貸款風險雙覆蓋。一是引入第三方保險公司，由借款人購買以貸款銀行為受益人的貸款保證保險。二是財政出資設立貸款風險補償基金。

第四，農戶申請貸款。農戶在完成土地確權登記和土地價值評估之后，可向專門提供農地抵押貸款的四類銀行申請貸款。銀行根據(jù)借款人的實際資金需要以及抵押物的評估價值確定貸款（或授信）額度和貸款期限，貸款期限最長不得超過承包土地經營權的剩余使用期限。

第五，抵押物處置機制。農村產權流轉交易平臺對滿足條件的土地經營權進行掛牌，并讓這些土地經營權在市場上再流轉，土地經營權流轉過程中要確保農戶承包權、優(yōu)先受讓權得到保障，銀行發(fā)放貸款的損失將由土地流轉所得有限補償。

該方案的優(yōu)點在于：首先，高效的土地流轉，政府根據(jù)不同對象采取靈活的方式頒發(fā)不同的土地權證，這為開展土地經營權流轉、調處土地糾紛和抵押擔保提供了依據(jù)，減少了土地流轉成本。同時，通過農村產權交易相關制度及機制的建設，為土地流轉提供了便利的平臺。其次，完備的擔保機制和貸款激勵機制，一方面引入商業(yè)保險，另一方面成立政府風險補償基金，為農戶和企業(yè)土地抵押貸款提供擔保，通過這二者的增信，有利于農戶和企業(yè)避免不必要的貸款信用成本，能夠以更低的利率獲得貸款。此外，實行貸款獎補機制，對發(fā)放抵押貸款的銀行給予獎勵，有效提高了金融機構參與的積極性。

【本文系河南省社科規(guī)劃項目“農地金融機制創(chuàng)新與商業(yè)性制度設計研究”（2017BJJ036）的階段性成果】

（作者單位：河南省社會科學院）