對推進杭州“未來社區(qū)”建設(shè)的思考

郎曉波

自2019年浙江省《政府工作報告》提出“將啟動實施未來社區(qū)等標(biāo)志性項目”，“未來社區(qū)”建設(shè)成為社會和政府關(guān)注的熱點。打造“未來社區(qū)”順應(yīng)人民群眾過上美好生活的愿望，具有引領(lǐng)帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進政府改進提升社會治理和服務(wù)水平等多重功效?！拔磥砩鐓^(qū)”也是杭州創(chuàng)建世界名城的微觀基礎(chǔ)。如何打造還需正確引導(dǎo)和科學(xué)設(shè)計，尤其要系統(tǒng)分析杭州社區(qū)建設(shè)中存在的突出問題，并理性思考下一步推進“未來社區(qū)”試點及建設(shè)的方向和思路。

杭州推進“未來社區(qū)”需重點關(guān)注的四個問題

自2011年被確定為“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”以來，杭州市以“全國領(lǐng)先、全省示范”為目標(biāo)，走出了一條以“賦權(quán)增能、協(xié)商共治、復(fù)合聯(lián)動”為特色的社區(qū)智慧治理和服務(wù)模式，為全國基層社區(qū)治理與服務(wù)的改革創(chuàng)新探索了新路。

杭州社區(qū)建設(shè)具備了堅實的基礎(chǔ)，但對照“未來社區(qū)”人本化、生態(tài)化、數(shù)字化三大價值坐標(biāo)，以及鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、低碳、服務(wù)和治理九大場景功能，“未來社區(qū)”建設(shè)水平和能力有待進一步提升。打造“未來社區(qū)”，杭州還需重點關(guān)注四個問題。

市級層面模式如何“大整合”？從過去杭州社區(qū)建設(shè)的模式來看，仍未徹底擺脫模式創(chuàng)建碎片化的老問題。各區(qū)（縣）街（鎮(zhèn)）“零碎的”“原子化的”亮點和品牌“星星點綴式”地嵌入在杭州大大小小的社區(qū)、城區(qū)中，亮度和輻射能力都不夠，沒有串成“整體性的”“集合型的”，擁有足夠亮度和輻射能力的“珍珠鏈”。因此，“未來社區(qū)”創(chuàng)建需要市級層面加強頂層設(shè)計，以便少走彎路并形成“杭州模式”的整體品牌。

部門之間格局如何“大聯(lián)動”？目前在社區(qū)建設(shè)過程中，各部門之間仍存在“條條各自為政、部門單打獨斗”的現(xiàn)象，或者只停留在小范圍專項工作合作層面，大聯(lián)動格局尚未真正搭建起來。由此帶來了社區(qū)建設(shè)過程中需求信息不對稱、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、資源重復(fù)性投入等問題。社區(qū)也面臨“上面千條線、下面一根針”而疲于奔命、止于應(yīng)付的尷尬境地。長此以往，不利于全面、系統(tǒng)地提升“未來社區(qū)”的品質(zhì)。

主體之間機制如何“大協(xié)同”？社會力量和基層群眾的主體性發(fā)揮不力，“三低三高”問題嚴(yán)峻，具體表現(xiàn)為：“群眾知曉率低、項目不理解度高”，“社會參與度低、政府行政成本高”，“群眾獲得感低、項目中斷率高”。如何在“未來社區(qū)”這項民生工程中建立起共建共治共享的協(xié)同機制，從而克服政府“剃頭挑子一頭熱”困境需重點關(guān)注。

要素之間如何功能“大統(tǒng)籌”？盡管杭州社區(qū)配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)全面落實，但資源要素的統(tǒng)籌水平仍不高。人口密度較大的中心城區(qū)、老城區(qū)發(fā)展空間有限、公共資源要素緊缺、老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)不足;而新建區(qū)域土地集約利用效率低、優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源稀缺、公共場所與開放空間不足。以社區(qū)社會組織為例，其數(shù)量已達(dá)到平均每個社區(qū)10個以上，但規(guī)模小、質(zhì)量低、資源分散、公益成效不明顯。行政部門“信息孤島”依然存在也不利于信息數(shù)據(jù)和資源的整合與共享。因此，將資源要素從“遍地開花”轉(zhuǎn)向“集群做強”，從“有限平臺”轉(zhuǎn)向“無限空間”是統(tǒng)籌“未來社區(qū)”功能布局的必由之路。

打造“未來社區(qū)”的思路與對策

高起點定位“未來社區(qū)”的理念內(nèi)涵。依托城市國際化戰(zhàn)略，高起點定位杭州“未來社區(qū)”的理念內(nèi)涵。第一，“未來社區(qū)”是一項惠民利民工程。要秉承舒適宜居、模塊化配套、低碳環(huán)保、節(jié)能共享、睦鄰友好的社區(qū)共同體內(nèi)在要求。第二，“未來社區(qū)”是一項產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新工程。要以此為契機引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，產(chǎn)業(yè)培育和招商引資向符合“未來社區(qū)”建設(shè)的產(chǎn)業(yè)和項目傾斜，為地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、長遠(yuǎn)發(fā)展打基礎(chǔ)。第三，“未來社區(qū)”是一項政府職能轉(zhuǎn)換工程?！拔磥砩鐓^(qū)”不僅要搞好規(guī)劃，還要滿足人的“交往、尊重、自我實現(xiàn)”的需求，實現(xiàn)社區(qū)便利化、信息化、智能化、共享化、低碳化。這就需要政府職能進行同步改進和創(chuàng)新，實現(xiàn)共建共治共享。第四，“未來社區(qū)”是一項城市建設(shè)標(biāo)志性工程。要立足市情、瞄準(zhǔn)前沿、對標(biāo)國際，打造杭州推進高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活的新金字招牌。

“未來社區(qū)”的頂層架構(gòu)。把“未來社區(qū)”建設(shè)納入城市中長期發(fā)展戰(zhàn)略。第一，搭建組織架構(gòu)。建議成立“未來社區(qū)”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并制定《杭州“未來社區(qū)”推進意見》。第二，設(shè)立整體目標(biāo)。從社區(qū)功能環(huán)境→文化多元→居民自治探索出整體性的杭州模式。確立分階段實施進度，到2019年底為推進試點時期，到2021年底培育試點社區(qū)100個左右，建立“未來社區(qū)”建設(shè)運營的標(biāo)準(zhǔn)體系。2022年開始，全面復(fù)制推廣，顯現(xiàn)裂變效應(yīng)，夯實未來城市發(fā)展基礎(chǔ)，有力支撐大灣區(qū)大花園大都市區(qū)建設(shè)。第三，明確實施主體。縣（市、區(qū)）人民政府為試點主體。各縣（市、區(qū)）在杭州市“未來社區(qū)”建設(shè)指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上制訂出臺建設(shè)計劃或行動方案。第四，建立激勵和監(jiān)督。建議市財政為試點單位按比例配套專項資金，全市每年表彰一批先進城區(qū)、先進社區(qū)。同時通過各層級人大、政協(xié)、黨代表進行適時監(jiān)督。

分類別設(shè)置“未來社區(qū)”的創(chuàng)建路徑。將“未來社區(qū)”分為“改造更新類”和“規(guī)劃新建類”進行創(chuàng)建，實行“兩條腿走路”。第一，推進標(biāo)準(zhǔn)“兩條腿”。以現(xiàn)階段已明確和能夠?qū)崿F(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)對改造更新類進行房屋改建、布局優(yōu)化、設(shè)施安裝、環(huán)境整治等升級改造。新城區(qū)建設(shè)按目前能夠提出和實現(xiàn)的“未來社區(qū)”最高標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代化新城區(qū)。第二，推進方式“兩條腿”。改造更新類不搞大拆大建，采取局部拆除、部分搬遷和插花式改修建等方式達(dá)到“未來社區(qū)”的要求。新建類社區(qū)可依托省重大發(fā)展平臺、高鐵、軌道交通站點人口集聚潛力大等優(yōu)勢全力打造。第三，資金平衡“兩條腿”。改造更新類主要通過地上地下增量面積合理限價出售出租實現(xiàn)資金平衡。規(guī)劃新建類建議參照“標(biāo)準(zhǔn)地”做法，實行帶方案土地出讓模式，適度降低用地成本，約束開發(fā)商落實“未來社區(qū)”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

協(xié)同化革新“未來社區(qū)”的體制機制。以“共建共治共享”的協(xié)同思維深化體制機制改革。第一，建立問題導(dǎo)向的共建體制。從“未來社區(qū)”的問題導(dǎo)向出發(fā)，建立“條塊結(jié)合、以塊為主，上下聯(lián)動、扁平高效”的共建體制。厘清各部門在“未來社區(qū)”創(chuàng)建中的權(quán)責(zé)關(guān)系，深化跨部門的信息交流與協(xié)同聯(lián)動體制改革。突出縣（市、區(qū)）政府的綜合協(xié)調(diào)者角色，強化街鎮(zhèn)統(tǒng)籌執(zhí)行者角色，明確社區(qū)自治共同體角色。第二，建立服務(wù)導(dǎo)向的共治機制。以“社會化、法治化、智能化、專業(yè)化”為方向，在服務(wù)供給中實現(xiàn)政府機制、市場機制和社會機制的有序銜接和良性互動。推動政府轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)公共服務(wù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。引入市場機制，實現(xiàn)社會服務(wù)智能化、產(chǎn)業(yè)化。深化社會機制，實現(xiàn)志愿互助服務(wù)社會化、專業(yè)化。第三，建立終端導(dǎo)向的共享平臺。以新一代信息技術(shù)為支撐，以“智慧社區(qū)”終端為導(dǎo)向，自下而上構(gòu)建“開放、多元、高效、精準(zhǔn)和快速回應(yīng)”的共享平臺，搶占“未來社區(qū)”發(fā)展制高點。繼續(xù)推進以基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)設(shè)施智慧化為基礎(chǔ)的“智慧社區(qū)”建設(shè)。加快以破除部門“信息壁壘”為前提的平臺整合，深化“最多跑一次”改革，構(gòu)建部門之間，政府、市場、社會組織與社區(qū)之間的互聯(lián)互通。

從源頭激發(fā)“未來社區(qū)”的內(nèi)生能力。激發(fā)和引導(dǎo)社區(qū)主人翁參與“未來社區(qū)”建設(shè)的主體能動性。第一，提升社區(qū)居委會的自治能力。深入推進基層組織行政減負(fù)改革，提升居委會動員群眾、凝心聚力的自治能力。以小區(qū)、樓宇、院落、庭院、樓道、自然村等實體為單位優(yōu)化自治單元設(shè)置，激發(fā)社區(qū)自治主動性。推行50%以上居委會成員本地化、本社區(qū)化與業(yè)主化。第二，提升“三駕馬車”的協(xié)商能力。居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司是社區(qū)自治與協(xié)商的“三駕馬車”。加快探索并建立以社區(qū)黨組織為統(tǒng)領(lǐng)，居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)新模式。打破傳統(tǒng)的組織隸屬關(guān)系，成立社區(qū)大黨委，實行“大事共議、實事共辦、要事共決、急事共商”協(xié)商機制。第三，提升睦鄰公共空間的引領(lǐng)能力。依托社區(qū)開放空間，整合散落的社區(qū)資源，打造具有杭州特色的睦鄰中心。提升社區(qū)公約、鄰里公約的激勵與約束功能，實現(xiàn)鄰里認(rèn)同最大化。探索“人人貢獻”“人人義工”的積分機制，塑造鄰里精神共同體。

作者系杭州市委黨校文化學(xué)與社會學(xué)教研部副教授