淺談鐵路用地的功能及管理的重要性

黨政宏

摘要：鐵路用地是鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的重要組成部分，是維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全的重要條件，是鐵路經(jīng)營的重要資產(chǎn)，同時(shí)也是鐵路改革與發(fā)展的重要資本。加強(qiáng)鐵路用地的管理，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值增值是保證鐵路可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：鐵路用地;土地管理;綜合利用

中圖分類號(hào)：X731 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI編號(hào)：10.14025/j.cnki.jlny.2019.15.078

鐵路用地是鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，是維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全的重要條件，是鐵路經(jīng)營的重要資產(chǎn)，也是鐵路改革與發(fā)展的重要資本。

鐵路用地管理，是對(duì)鐵路享有使用權(quán)的國有土地，依法占有、使用、收益、保護(hù)和處置行為的管理。它是由鐵路用地管理機(jī)構(gòu)依據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)定或政府委托，按照運(yùn)輸住址特點(diǎn)和改革發(fā)展需要，在總公司和集團(tuán)公司的領(lǐng)導(dǎo)下，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律和科學(xué)的綜合管理手段，對(duì)鐵路用地綜合開發(fā)和利用的內(nèi)部管理。建國以來，我國各級(jí)政府高度重視鐵路用地管理，頒布了有關(guān)法律、法規(guī)和專門規(guī)章，對(duì)鐵路用地實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)，充分體現(xiàn)了鐵路用地和鐵路用地管理在鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營中的特殊性與重要性。

1鐵路用地是鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)和運(yùn)輸安全的基本保障

鐵路用地作為鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)設(shè)施的載體，直接關(guān)系到鐵路的運(yùn)營秩序、運(yùn)輸安全和建設(shè)發(fā)展，在鐵路運(yùn)輸經(jīng)營管理中占據(jù)十分重要的地位。

安全是鐵路運(yùn)輸?shù)纳?，是鐵路工作的根本前提。鐵路用地對(duì)運(yùn)輸安全生產(chǎn)的重要保證主要體現(xiàn)在保證列車的安全運(yùn)行上。為了實(shí)現(xiàn)鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩?，客觀上要求鐵路運(yùn)輸設(shè)施周邊必須留有一定距離的安全保護(hù)范圍。鐵路用地是提供這一空間距離、實(shí)現(xiàn)安全防護(hù)、保證運(yùn)輸暢通的重要條件。隨著鐵路運(yùn)輸方式的改變和列車運(yùn)行速度的提高，鐵路線路兩側(cè)用地作為空間隔離的安全手段作用越發(fā)突出，國務(wù)院制定的《鐵路安全管理?xiàng)l例》明確規(guī)定了鐵路線路安全保護(hù)范圍。這個(gè)范圍就是以鐵路用地為基本條件設(shè)定的。

鐵路用地是運(yùn)輸設(shè)施的組成部分。鐵路用地承載著鐵路線路、橋梁、車站、站場(chǎng)、運(yùn)輸生產(chǎn)及組織指揮設(shè)施等所有固定設(shè)備設(shè)施，是運(yùn)輸生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施的依附基礎(chǔ);鐵路線路兩側(cè)用地是穩(wěn)固鐵路路基、敷設(shè)鐵路通信信號(hào)管線、綠化美化沿線環(huán)境、防風(fēng)防沙、防洪防浪的不可或缺的重要條件;鐵路用地作為鐵路客貨運(yùn)輸作業(yè)場(chǎng)地、線路維修作業(yè)及取棄土場(chǎng)地等，是鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營得以順利進(jìn)行的必不可少的物質(zhì)要素。沒有鐵路用地，就沒有鐵路建設(shè)，更談不上運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營。

鐵路兩側(cè)留用地和鐵路建設(shè)規(guī)劃預(yù)留地，以及可供調(diào)劑利用的土地，都具有鐵路規(guī)劃發(fā)展的儲(chǔ)備功能。一些新線建設(shè)，即有線改造及完善車站、站場(chǎng)設(shè)施和旅客貨主服務(wù)設(shè)施的工程，都要以鐵路用地為依托來實(shí)現(xiàn);在部分地區(qū)實(shí)施城市規(guī)劃或鐵路更新改造時(shí)，以鐵路用地為條件，通過置換、轉(zhuǎn)讓等方式，不但能滿足雙方用地要求，并可籌集資金，實(shí)現(xiàn)鐵路設(shè)備設(shè)施改善。如在高鐵建設(shè)中，凡與既有線路并行的地段，都充分發(fā)揮了鐵路預(yù)留地的優(yōu)勢(shì)，不但簡(jiǎn)化了繁瑣的征地手續(xù)，也節(jié)省了大量的征地資金。由此可見，鐵路用地是完善鐵路路網(wǎng)、改善鐵路設(shè)施、提高客貨服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)條件，是鐵路規(guī)劃發(fā)展的儲(chǔ)備資源。

2鐵路用地是鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中的重要資產(chǎn)

由于土地所有者和使用者能夠憑借土地所有權(quán)和使用權(quán)的壟斷取得收益，因此，土地所有權(quán)及從其中分離出來的土地使用權(quán)也就有了資產(chǎn)的屬性。但土地使用權(quán)是不具有實(shí)物形態(tài)而能為持有者提供某種權(quán)利的資產(chǎn)，故其屬于無形資產(chǎn)。

作為以劃撥為主要方式取得使用權(quán)的鐵路用地，雖然在鐵路固定資產(chǎn)賬面上的價(jià)值未得到獨(dú)立和充分顯現(xiàn)，資產(chǎn)收益也隱含在運(yùn)輸收入之中，但其資產(chǎn)價(jià)值是客觀存在的。當(dāng)人們將鐵路用地投入運(yùn)輸生產(chǎn)以外的經(jīng)營活動(dòng)時(shí)，按照國家有關(guān)規(guī)定其轉(zhuǎn)讓、置換、租賃、作價(jià)入股都需評(píng)定土地使用權(quán)價(jià)格，顯現(xiàn)土地使用權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值，并圍繞該資產(chǎn)明確投資回報(bào)關(guān)系。近年來，隨著國家法律法規(guī)的完善，對(duì)劃撥土地使用權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值給予了確認(rèn)，明確劃撥土地使用權(quán)處置時(shí)，可依據(jù)其平均取得和開發(fā)成本評(píng)定劃撥土地使用權(quán)的價(jià)格，作為原土地使用者的權(quán)益，計(jì)入企業(yè)資產(chǎn)。這些規(guī)定從法規(guī)的角度明確了劃撥土地使用權(quán)的資產(chǎn)性質(zhì)，凸顯了劃撥土地使用權(quán)在經(jīng)營活動(dòng)中的特殊資產(chǎn)作用。

鐵路點(diǎn)多、線長、面廣，用地量極大。隨著國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，鐵路用地量也不斷增加，因而鐵路用地的資產(chǎn)量和資產(chǎn)價(jià)值也在不斷攀升。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年年底全國鐵路用地為50.7萬公頃，按平均每公頃75萬元計(jì)算，鐵路用地總價(jià)值在3800億元以上，約占當(dāng)時(shí)全國鐵路資產(chǎn)總量的二分之一。近年來鐵路建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，雖然采取了有效措施盡量少占耕地，但其土地保有量仍然不斷增加。這一切都體現(xiàn)出鐵路用地在鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中的特殊資產(chǎn)功能和其潛在的巨大的價(jià)值前景。

鐵路用地資產(chǎn)量如此巨大，其價(jià)值顯現(xiàn)后，對(duì)鐵路資產(chǎn)構(gòu)成、股比設(shè)置、投資融資、企業(yè)發(fā)展等將具有決定性影響。目前，鐵路體制改革勢(shì)在必行，無論是鐵路運(yùn)輸企業(yè)改制還是鐵路主輔分離輔業(yè)改制，鐵路用地都可計(jì)入企業(yè)資產(chǎn)，用于支付改革成本，亦可以作價(jià)入股、出租出借等方式投入改制企業(yè)經(jīng)營。由此可見，鐵路用地不僅是鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中的重要資產(chǎn)，也是未來鐵路改革的重要資本。

3鐵路用地管理是實(shí)現(xiàn)鐵路用地價(jià)值、功能的途徑和手段

鐵路用地屬國家所有，鐵路用地資產(chǎn)為中央管理的國有資產(chǎn)。依法維護(hù)鐵路用地權(quán)益，合理配置鐵路用地資源，科學(xué)調(diào)整鐵路用地結(jié)構(gòu)，努力盤活鐵路用地資產(chǎn)，充分發(fā)揮鐵路用地的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益，是當(dāng)前鐵路用地管理的目標(biāo)，也是鐵路運(yùn)輸業(yè)經(jīng)營、改革、發(fā)展的需要。沒有一個(gè)良好的管理環(huán)境，鐵路用地將無法真正實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的功能和價(jià)值。

建立健全鐵路用地管理機(jī)構(gòu)，提高人員素質(zhì)，完善內(nèi)部規(guī)章制度，理順內(nèi)部管理機(jī)制。提高鐵路用地管理干部的素質(zhì)。加強(qiáng)土地管理工作人員的技術(shù)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，普遍提高技術(shù)業(yè)務(wù)和管理水平。

牢固樹立依法辦事的觀念，把國家土地管理的政策法規(guī)作為行為準(zhǔn)則和工作根基。認(rèn)真學(xué)習(xí)這些政策法規(guī)，并以此指導(dǎo)工作，規(guī)范管理行為，依法管地，切實(shí)保證鐵路用地的完整和不可侵占。

鐵路用地管理要緊緊圍繞運(yùn)輸生產(chǎn)需要開展工作。不但要滿足鐵路運(yùn)輸對(duì)鐵路用地的基礎(chǔ)條件和生產(chǎn)要素功能要求，還要滿足維護(hù)運(yùn)輸生產(chǎn)安全功能的要求。要根據(jù)運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃，運(yùn)用土地整合、功能調(diào)整等手段，提高土地利用率，滿足鐵路更新改造的發(fā)展要求。

鐵路的體制改革正在進(jìn)行中，鐵路用地管理工作要積極適應(yīng)這個(gè)形勢(shì)，充分發(fā)揮土地使用權(quán)在鐵路改革中的基礎(chǔ)性作用。依據(jù)鐵路改革的總體方向，通過權(quán)屬界定、價(jià)值顯現(xiàn)和合理配置，促進(jìn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局調(diào)整，支持企業(yè)改制，滿足鐵路各項(xiàng)改革的需要。

鐵路用地是筆巨大的資產(chǎn)，要加強(qiáng)管理和綜合開展工作。作為這筆資產(chǎn)的實(shí)物管理部門，鐵路用地管理機(jī)構(gòu)一是要做好鐵路用地權(quán)屬管理，及時(shí)處理糾紛，依法維護(hù)權(quán)利;二是要做好鐵路用地規(guī)劃管理，最大限度地發(fā)揮國家賦予鐵路用地的功能，充分滿足鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的需要;三是要做好鐵路用地利用管理，科學(xué)合理的分配和使用土地，提高利用效率;四是要提高鐵路用地效益，加強(qiáng)資產(chǎn)收益管理，特別是在企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置和鐵路用地開發(fā)經(jīng)營管理中，要保證土地資產(chǎn)和資產(chǎn)收益不流失，實(shí)現(xiàn)鐵路用地資產(chǎn)的保值增值。

4結(jié)語

鐵路用地是鐵路資產(chǎn)的重要組成部分，是鐵路建設(shè)、經(jīng)營、改革、發(fā)展不可或缺的必備條件。而鐵路用地管理則是保證鐵路用地實(shí)現(xiàn)其功能和價(jià)值的途徑和手段。因此，在充分認(rèn)識(shí)鐵路用地重要性的前提下，做好鐵路用地的管理工作，將對(duì)推動(dòng)整個(gè)鐵路事業(yè)的健康發(fā)展起到重要作用。