PPP投融資模式在高速公路建設(shè)中的應(yīng)用研究

孫廣華

摘要：高速公路作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性的行業(yè)，近些年由于籌集資金困難，在高速公路的飛速發(fā)展中，公共財政投入已經(jīng)不能在滿足其需求。PPP模式作為一種重要的融資方式，能夠解決項(xiàng)目資金短缺、融資渠道單一的難題，因而在我國交通領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。本文結(jié)合高速公路投融資的現(xiàn)狀，對PPP融資模式進(jìn)行了一系列的分析，并著重分析了其中存在的優(yōu)勢內(nèi)容，并對其在高速公路建設(shè)中的應(yīng)用做了講解和分析，旨在為提高高速公路建設(shè)的健康持續(xù)發(fā)展。

Abstract： Expressway is a basic and leading industry in the national economy. Due to difficulties in raising funds in recent years， in the rapid development of expressways， public finance investment can no longer meet their needs. As an important financing method， PPP mode can solve the problem of project capital shortage and single financing channel， so it has been widely used in China's transportation field. Based on the status quo of expressway investment and financing， this paper analyzes the PPP financing model and analyzes the existing advantages. It also explains and analyzes its application in expressway construction， aiming to improve the healthy and continuous development of expressway.

關(guān)鍵詞：PPP模式;高速公路;投融資;建設(shè)模式

Key words： PPP mode;expressway;investment and financing;construction mode

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）21-0174-03

0? 引言

高速公路關(guān)系到國計民生，是國家產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先支持的行業(yè)，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國高速公路建設(shè)對公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施范圍需求巨大。然而，高速公路建設(shè)面臨著一系列的問題：籌集資金困難、債務(wù)增長快、財政資金短缺等，這些問題都在影響著高速公路建設(shè)的發(fā)展，所以，要采用合作的模式來推動高速公路建設(shè)，為國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。推行PPP模式對我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貫徹國家戰(zhàn)略具有非同一般的意義。PPP模式本質(zhì)上是在公共范圍、政府和私人方面的互助并有效地促成供應(yīng)。在社會矛盾緩解有效的此時，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，通常政府財政運(yùn)行系統(tǒng)體現(xiàn)出困難，一系列的公共服務(wù)供給力有未逮，因此激發(fā)了新型公共管理運(yùn)動下范圍內(nèi)的摸索和推進(jìn)。因此能夠擴(kuò)大項(xiàng)目資金的來源、抓住社會各層次的資本，有效地減負(fù)政府財政支付和債務(wù)的包袱，同時又加速發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和其他福利設(shè)施建設(shè)的PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。PPP模式最為直接的優(yōu)勢毫無疑問是高效提高公共基礎(chǔ)設(shè)施類工程的投融資渠道及營運(yùn)能力。政府當(dāng)局不僅要跟私人企業(yè)一起做好項(xiàng)目前期的計劃設(shè)計、確定服務(wù)規(guī)范，而且要先頭商定定價的一系列配套政策，于此同時監(jiān)察承包企業(yè)運(yùn)營項(xiàng)目的質(zhì)量及推行好保障設(shè)施能力的承諾。

1? PPP模式的概念

PPP投融資模式，即“公共私營合作制”，它是指政府部門和私人組織（或企業(yè)）之間進(jìn)行合作的融資模式，該模式主要適用于建設(shè)周期長、投資大的公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如：公路建設(shè)、橋梁建設(shè)等。它的內(nèi)容是政府部門在確定建設(shè)公共項(xiàng)目后，采取公開投標(biāo)的方式，選擇有實(shí)力的民營企業(yè)為合作對象，簽訂相關(guān)的合同，兩方共同來完成項(xiàng)目的建設(shè)。

2? PPP模式的運(yùn)作程序

對于建設(shè)項(xiàng)目而言，PPP模式是整個建設(shè)項(xiàng)目周期中提出的全新融資模式，它是由政府部門和私人組織兩者所建立起來的項(xiàng)目公司，項(xiàng)目確定后政府通過招標(biāo)方式來選擇私人組織或者是私營企業(yè)，并在項(xiàng)目建成后給予其一定的特殊經(jīng)營權(quán)，如：收取高速費(fèi)、公路的相關(guān)服務(wù)設(shè)施等，并簽訂有責(zé)任制的合同。這種模式是建立在政府以及私營企業(yè)兩者之間，以雙贏為目的的合作模式，當(dāng)在合同期滿后，私營企業(yè)將項(xiàng)目的全部設(shè)施和經(jīng)營特權(quán)無條件的交還給政府。PPP融資模式的基本結(jié)構(gòu)見圖1，PPP融資模式運(yùn)作程序見圖2。

從圖2中可以看出，PPP模式在高速公路建設(shè)中的運(yùn)作程序，是貫穿于高速公路建設(shè)的整個生命周期。首先，在項(xiàng)目確認(rèn)建設(shè)后，要由公共部門和私營企業(yè)組成建設(shè)項(xiàng)目公司;其次，選擇合適的私營企業(yè)，開展招投標(biāo)的方式來選擇，簽訂相應(yīng)的合同，并給予其一定的特殊權(quán);最后，最終選擇的私營企業(yè)，可以獲取建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)服務(wù)作為回報。

3? PPP模式融資特點(diǎn)

在公共項(xiàng)目建設(shè)中推行PPP模式，可以從根本上推動項(xiàng)目的進(jìn)展，公共部門與私營企業(yè)之間依據(jù)相關(guān)的合同進(jìn)行有效的溝通合作，為公共項(xiàng)目的建設(shè)出謀劃策，可以推動項(xiàng)目的建設(shè)，在項(xiàng)目建成后，私營企業(yè)與公共部門之間簽訂的特殊經(jīng)營權(quán)，可以更好推動公共設(shè)施的發(fā)展。與此同時，對于融資方式而言，PPP模式有著自身獨(dú)特的優(yōu)勢，是其它融資方式所沒有的：首先，在確認(rèn)建設(shè)公共項(xiàng)目時，私營企業(yè)會根據(jù)招投標(biāo)的要求和內(nèi)容，提出自身的計劃，在對項(xiàng)目發(fā)展的可行性上做出相應(yīng)的判斷和分析，對于私營企業(yè)而言，可以將自身的科學(xué)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行展示;其次，一旦確定項(xiàng)目的建設(shè)，在建設(shè)初期就要對風(fēng)險管理工作進(jìn)行執(zhí)行和落實(shí);最后，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)作的方式簡單，降低了政府的資金壓力，提高了建設(shè)項(xiàng)目的工作效率，實(shí)現(xiàn)了政府部門與私營企業(yè)兩者的雙贏，兩者共同推動了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。另外，PPP融資模式實(shí)用性較強(qiáng)，對于已經(jīng)確認(rèn)的公共建設(shè)項(xiàng)目更為明顯。當(dāng)PPP融資模式應(yīng)用在高速公路的建設(shè)中，其中項(xiàng)目的風(fēng)險是由政府相關(guān)部門和私營企業(yè)兩者來共同承擔(dān)，同樣最終經(jīng)營的利潤也是兩者共同所有。

4? PPP模式運(yùn)用于高速公路的優(yōu)勢

①在高速公路建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式，其融資是有一定的標(biāo)準(zhǔn)的，是以政府部門扶持力度的大小來決定融資的標(biāo)準(zhǔn)，公路項(xiàng)目建設(shè)最終的掌權(quán)人還是政府部門，償還銀行貸款是項(xiàng)目后期收益的主要支出。政府部門對公路項(xiàng)目建設(shè)提出相關(guān)的要求，如：公路等級、質(zhì)量、運(yùn)營條件等，私營企業(yè)則根據(jù)相關(guān)的要求，來投入相應(yīng)的資金和相關(guān)的技術(shù)，由于政府部門專業(yè)技術(shù)人才匱乏，而私營企業(yè)的加入，正好可以彌補(bǔ)這一不足，兩者之間相互協(xié)作，相輔相成，共同為經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出貢獻(xiàn)。②在高速公路建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式，可以使更多的私營企業(yè)參與到公共項(xiàng)目的建設(shè)中，使政府承擔(dān)的風(fēng)險大大降低，而工程建設(shè)的效率大大提高，工程資金也有了很好的保障，提高了經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。③在高速公路建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式，可以從根本上提高高速公路的服務(wù)質(zhì)量和水平。通過使用特殊經(jīng)營權(quán)，私營企業(yè)可以更好對高速公路進(jìn)行建設(shè)和管理，為使用者提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，降低了維修的成本，更好的順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)時代發(fā)展的要求。與此同時，PPP模式應(yīng)用在公共建設(shè)項(xiàng)目中，是將盈利性和公益性有效的結(jié)合，更是提高了社會的滿意度。

5? 高速公路PPP融資流程

高速公路PPP融資模式主要包括：可行性研究階段、招投標(biāo)階段、共同組織階段、融資階段、項(xiàng)目建設(shè)階段、項(xiàng)目運(yùn)營階段和項(xiàng)目移交階段。其中：①可行性研究階段主要是政府部門通過嚴(yán)格、科學(xué)的程序進(jìn)行調(diào)查和查看，目的在于控制各方面的風(fēng)險和因素;②招投標(biāo)階段;主要是政府和私營企業(yè)相互配合，共同完成招標(biāo)等工作;③合同組織階段;關(guān)于合同事宜，政府應(yīng)當(dāng)與私營企業(yè)進(jìn)行合同細(xì)節(jié)等各方面進(jìn)行洽談和分析，力求達(dá)成一致意見，客觀的對項(xiàng)目的整個過程進(jìn)行分析，確定政府和私營企業(yè)雙方的風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制和能力;④融資階段;雙方開始簽訂特許協(xié)議，并由SPC負(fù)責(zé)整個項(xiàng)目的融資;⑤項(xiàng)目建設(shè)階段;項(xiàng)目整個的設(shè)計及施工等階段，由SPC負(fù)責(zé)整個項(xiàng)目的建設(shè)，項(xiàng)目的財務(wù)交接完成后，就開始進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)工程結(jié)束后，由各種政府進(jìn)行驗(yàn)收，確保達(dá)到完工條件;⑥項(xiàng)目管理運(yùn)行階段;該運(yùn)行階段，項(xiàng)目公司需要對該項(xiàng)目進(jìn)行管理和保養(yǎng)，保養(yǎng)的參照標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)項(xiàng)目協(xié)定中的相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并且定期進(jìn)行維護(hù)，確保項(xiàng)目最安全和最高效的投入使用;⑦項(xiàng)目交接階段;項(xiàng)目交接時，為能持續(xù)順利的運(yùn)營該項(xiàng)目，政府和私營企業(yè)要進(jìn)行項(xiàng)目交接，政府需要確保項(xiàng)目是否處于良好的工作狀態(tài)，同時，私營企業(yè)也會象征性的得到相應(yīng)政府的補(bǔ)償或者補(bǔ)貼等。

6? PPP融資模式在高速公路建設(shè)中的應(yīng)用案例分析

6.1 項(xiàng)目概況

興延高速公路項(xiàng)目建設(shè)總投資額為143.5億元，總修建長度為42.2公里，其中每公里的工程造價約為3.4億元，如果按照傳統(tǒng)的政府融資平臺債務(wù)性融資模式進(jìn)行融資，則政府的資金投入較大，且后期的負(fù)擔(dān)較重。該公路項(xiàng)目主要有三方面的特點(diǎn)：施工難度高、施工周期緊張、運(yùn)營收入與成本基本持平。其中施工難度高表現(xiàn)為：該項(xiàng)目中的隧道共計有5處，其中最長的為5.7公里，而在京藏高速的最長鐵路長度才是3.5公里;施工周期緊張表現(xiàn)為：該項(xiàng)目作為延慶世園會的重要配套設(shè)施，必須在世園會開幕之前的半年內(nèi)完工，所以施工周期的限制，為項(xiàng)目施工帶來一定的難度;運(yùn)營收入與成本基本持平表現(xiàn)為：項(xiàng)目的運(yùn)營收入主要來源為車輛的通行費(fèi)用，如果沒有其他的經(jīng)營收入，則無法滿足投資人的投資回報要求。

6.2 融資模式選擇

依據(jù)項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營以及融資方面的問題，并結(jié)合項(xiàng)目自身的特征，以及市交通委可以負(fù)擔(dān)資金的情況，對建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)作以及所實(shí)施的方案做了相關(guān)的設(shè)計和分析。將PPP投融資模式和在傳統(tǒng)政府融資平臺債務(wù)性融資模式，在兩者之間做了詳細(xì)的對比和分析。

對于傳統(tǒng)政府融資平臺債務(wù)性融資模式而言，PPP模式更具有其自身的優(yōu)勢，以下從三方面做簡要的概述：其一，PPP模式更加符合政府部門鼓勵社會資本參與到公共建設(shè)項(xiàng)目中的精神，為投資項(xiàng)目提供了更加開放、公平的優(yōu)良環(huán)境，通過公平競爭的市場原則，公開的向社會招投標(biāo);其二，緩解了政府投入資金的壓力，降低了政府的資金投入;其三，在公共項(xiàng)目建設(shè)上，對于政府部門和私營企業(yè)實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險共擔(dān)，降低了政府的債務(wù)風(fēng)險。與此同時，雖然在PPP模式下，政府對于公路運(yùn)營期間所給予較多的補(bǔ)貼，但由于市場競爭的激烈，運(yùn)營補(bǔ)貼也的有了大幅的降低。所以相較于傳統(tǒng)傳統(tǒng)政府融資平臺債務(wù)性融資模式，選擇PPP投融資模式對公路建設(shè)進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營，會大大提高社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。圖3為興延高速公路引入社會投資項(xiàng)目結(jié)構(gòu)圖。

6.3 融資結(jié)構(gòu)

此項(xiàng)目的總投資額是143.5億元，政府和社會投資人按照股權(quán)的比例進(jìn)行投資，其中政府投入36億元，社會投資人投入37.5億元，其余部分資金約為70億元，這部分是由組成的項(xiàng)目公司進(jìn)行籌集。上述融資結(jié)構(gòu)，充分的發(fā)揮了PPP融資模式的實(shí)用性，它不僅滿足了項(xiàng)目最低資本金比例的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，同時可以通過PPP協(xié)議向銀行貸款，提高了融資的能力，降低了政府的本金投入，從根本上緩解了政府的財政壓力，提高了項(xiàng)目建設(shè)的效率。

6.4 項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)如下，該公司由首發(fā)集團(tuán)和社會投資人組成，而36億元的投資占股權(quán)的49%，37.5億元的社會投資人占股權(quán)的51%，在項(xiàng)目公司中首發(fā)集團(tuán)不分紅。以上股權(quán)結(jié)構(gòu)的組成和設(shè)計，既滿足了政府部門在公司中的持股要低于50%，沒有實(shí)際的管理權(quán)，但是可以參與項(xiàng)目公司的重大經(jīng)營決策，又保證了項(xiàng)目信息的及時共享以及信息的對稱性，由此保證了公共的利益，實(shí)現(xiàn)了利益的最大化;與此同時，在組成的項(xiàng)目公司中，首發(fā)集團(tuán)不分紅，同時也不承擔(dān)相應(yīng)的項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險，體現(xiàn)了政府部門的公益性和提供公共產(chǎn)品的服務(wù)，降低了政府部門的投入風(fēng)險;最后，因?yàn)榭紤]到前期資本金投入與后期運(yùn)營補(bǔ)貼的關(guān)系，避免政府運(yùn)營期財政補(bǔ)貼壓力過大，政府股權(quán)比例越大，變相降低了社會投資人前期的資金投入，進(jìn)而降低了運(yùn)營期的財政補(bǔ)貼壓力。

6.5 投資回報機(jī)制

從以上分析可以得出，項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流與銀行貸款是基本持平的狀態(tài)，所以此項(xiàng)目的投資能力不強(qiáng)，如果單純依靠項(xiàng)目本身所帶來的收益，基本沒有盈利可言，固該項(xiàng)目不具備市場化的條件。如何提高項(xiàng)目的市場化條件，主要是從增加項(xiàng)目的現(xiàn)金流來著手，可以采取多種經(jīng)營的方式來增加現(xiàn)金流，如：廣告牌、服務(wù)站等;另外可以采取劃分路段收取通行費(fèi)。通過增加項(xiàng)目的現(xiàn)金流，提高項(xiàng)目的市場化條件，這樣不僅降低了政府的投資風(fēng)險，提高了私營企業(yè)的參與率，同時也能夠保障投資人的投資回報收益，實(shí)現(xiàn)了政府部門與私營企業(yè)的互惠互利，雙贏的局面，共同為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)。

6.6 效益分析

①經(jīng)濟(jì)效益。傳統(tǒng)的融資模式，不僅投入資金量大，同時運(yùn)營的成本也相對較高，而在PPP模式下，兩者都有了大幅的降低，財政壓力得到了緩解，標(biāo)準(zhǔn)車每公里的約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低了0.79元，同時投資風(fēng)險也大幅降低，這從一定程度上表明了采用PPP融資模式，不僅提高了公共項(xiàng)目的社會服務(wù)水平，同時也提高了經(jīng)濟(jì)效益。②社會效益。PPP融資模式的使用，是推動國家高速公路市場化進(jìn)程的有效手段，是積極響應(yīng)國家相應(yīng)文件的號召，提高了公路建設(shè)的運(yùn)營水平，降低了運(yùn)營成本，實(shí)現(xiàn)了資金的合理化配置，提高了社會效益，提高了社會公眾滿意度。

7? 結(jié)束語

綜上所述，PPP模式在公共項(xiàng)目建設(shè)中的應(yīng)用，緩解了的財政壓力，彌補(bǔ)了政府資金不足的難題，使更多的私營企業(yè)參與到公共項(xiàng)目的建設(shè)中，共同為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展做貢獻(xiàn)，同時在PPP模式下，可以實(shí)現(xiàn)參與雙方的合作共贏，提高經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。國家在公共項(xiàng)目的建設(shè)中要積極的應(yīng)用PPP模式，發(fā)揮其最大化的價值，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

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