公益訴訟三大難題如何破？

張雙山

今年10月，全國人大常委會將聽取和審議最高人民檢察院關(guān)于公益訴訟工作情況的專題報告并開展專題詢問。今年6月，重慶市人大常委會開展檢察公益訴訟工作調(diào)研，為聽取和審議市人民檢察院公益訴訟工作情況專項工作報告作準(zhǔn)備。

在隨同市人大常委會調(diào)研組采訪的過程中，記者發(fā)現(xiàn)，公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)難、鑒定難、取證難是制約公益訴訟健康發(fā)展的最大障礙。

重慶檢察機(jī)關(guān)立案公益訴訟案件2633件

2018年8月，經(jīng)訴前公告程序，在沒有社會組織提起民事公益訴訟的情況下，重慶市人民檢察院第五分院依職權(quán)將四川隆昌紅動玻璃有限公司及其漁箭分公司列為共同被告，向重慶市第五中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。

該案經(jīng)重慶市第五中級人民法院公開庭審，并邀請了人大代表、政協(xié)委員現(xiàn)場旁聽，最后判處四川隆昌紅動玻璃有限公司及其漁箭分公司賠償因違法排放廢水造成的污染治理費、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費、司法鑒定費等合計29.4萬元。四川隆昌紅動玻璃有限公司對漁箭分公司的賠償義務(wù)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。同時，還要求兩公司30日內(nèi)在重慶市級以上媒體向公眾賠禮道歉。

這是重慶市首例由檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟案。

2017年，全國人大常委會通過了修改后的民事訴訟法和行政訴訟法，檢察公益訴訟制度用國家法律正式確立。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度是我國檢察制度的重大創(chuàng)新，是立足檢察監(jiān)督職能的一種新的履職方式，最高檢已明確將公益訴訟檢察作為“四大檢察”之一。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式實施至2019年4月，重慶全市檢察機(jī)關(guān)共履職發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索3154件，立案2633件，辦理訴前程序案件2400件，相關(guān)行政機(jī)關(guān)采納檢察建議糾正違法或履行職責(zé)1793件，未滿回復(fù)期519件。向人民法院提起公益訴訟53件，其中提起民事公益訴訟11件，提起行政公益訴訟6件，提起刑事附帶民事公益訴訟36件。重慶市人民檢察院檢察長賀恒揚領(lǐng)辦的石柱自治縣水磨溪濕地自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工業(yè)園破壞生態(tài)環(huán)境公益訴訟案被最高人民檢察院評為檢察公益訴訟十大典型案例之首;榮昌區(qū)檢察院起訴的古昌鎮(zhèn)政府怠于履行職責(zé)行政公益訴訟案作為“將提起訴訟做成生動法治課”的典型案例寫入了今年最高人民檢察院工作報告。

三大難題困擾公益訴訟工作

在此次調(diào)研中，調(diào)研組成員發(fā)現(xiàn)，目前困擾公益訴訟工作的難點集中于：線索發(fā)現(xiàn)難、鑒定難、取證難，專業(yè)人才缺乏、鑒定費用高、制度落實不到位等。

公益訴訟案件線索來源渠道較為單一。記者采訪發(fā)現(xiàn)，截至2019年4月，全市檢察機(jī)關(guān)共摸排公益訴訟案件線索3154件，其中97.3%的案件線索系由檢察機(jī)關(guān)在履職中自行發(fā)現(xiàn)。雖然檢察機(jī)關(guān)與一些行政機(jī)關(guān)有會簽協(xié)作機(jī)制，并明確了案件線索移送內(nèi)容，但執(zhí)行中行政機(jī)關(guān)普遍存在顧慮，主動移送案件線索極少。加上檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟工作宣傳力度不夠，群眾對公益訴訟工作的知曉度不高，因此群眾舉報公益訴訟案件線索也非常少。

“鑒定難”是大家反映較突出的另一個問題。

重慶市人民檢察院三分院反映，環(huán)境資源領(lǐng)域民事（含刑附民）公益訴訟案件辦理均涉及到環(huán)境損害司法鑒定，而重慶市范圍內(nèi)具備資質(zhì)的司法鑒定機(jī)構(gòu)僅7家，加上鑒定人員少，需要開展司法鑒定的案件數(shù)量多（僅2018年環(huán)境資源領(lǐng)域的民事公益訴訟案件就有74件），供需極不平衡，這導(dǎo)致鑒定時間周期長，嚴(yán)重影響公益訴訟案件辦理效率。如：墊江縣人民法院辦理的仇伍勤污染環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案，2018年6月聯(lián)系重慶市環(huán)境損害司法鑒定中心到案發(fā)現(xiàn)場取樣進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害鑒定，至今仍未拿到鑒定意見。

“取證難”也是制約公益訴訟工作開展的一大因素。調(diào)研中，大家反映，個別行政機(jī)關(guān)工作人員忌諱接受檢察機(jī)關(guān)調(diào)查，個別行政機(jī)關(guān)工作人員不配合調(diào)查、不愿意接受詢問。此外，有些偷排廢水、廢氣等環(huán)境公益訴訟案件收集、固定證據(jù)也很困難，給后續(xù)工作帶來極大困擾。

此外，檢察公益訴訟受案范圍偏窄等問題也擺在調(diào)研組成員面前。據(jù)了解，目前的檢察公益訴訟受案范圍主要集中在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、英烈保護(hù)等方面，一些涉及公共利益的重要領(lǐng)域，如交通安全、公民個人信息安全、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)等仍沒有納入檢察公益訴訟受案范圍。

同時，起訴至法院的檢察公益訴訟案件數(shù)量較少，案件結(jié)構(gòu)不合理、影響力較小，也一定程度影響公益訴訟的健康發(fā)展。截至目前，重慶市各級法院共受理檢察公益訴訟案件50件，與其他省市相比數(shù)量較少。而50件案件結(jié)構(gòu)不盡合理。刑事附帶民事公益訴訟案件34件，占68%，檢察院單獨提起的行政和民事公益訴訟16件，僅占32%。在刑事附帶民事公益訴訟案件中，絕大多數(shù)為非法捕撈水產(chǎn)品、銷售假藥刑事案件。在行政公益訴訟案件中，被告絕大多數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或區(qū)縣政府的行政職能部門。在民事公益訴訟案件中，檢察院起訴被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境賠償費用標(biāo)的多數(shù)為幾萬元，超過十萬元的案件少之又少?？梢?，已受理的檢察公益訴訟案件在全國范圍內(nèi)還缺乏足夠影響力。

環(huán)境公益訴訟組織前行艱難

環(huán)境民事公益訴訟的原告資格問題一直是學(xué)術(shù)界和司法實踐中爭議的焦點。在諸多起訴主體之中，社會組織因其非政府性、非營利性、專業(yè)性和公益性等特征，逐步成為提起環(huán)境民事公益訴訟的主力軍。

在民事訴訟法對社會組織提起環(huán)境公益訴訟做出破冰規(guī)定后，新環(huán)境保護(hù)法及相關(guān)司法解釋又對有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織做出了詳細(xì)而嚴(yán)格的規(guī)定。立法支撐和實踐經(jīng)驗的積累，使我國社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格基本確定。

在此次調(diào)研中，重慶綠色志愿者聯(lián)合會代表公益社團(tuán)、組織反映的一些情況，也引起了調(diào)研組的關(guān)注。

實踐表明，環(huán)保公益組織如果想要健康發(fā)展，就必須加強(qiáng)自身建設(shè)。但現(xiàn)實情況是，資金、技術(shù)等各方面制約已嚴(yán)重阻礙了其功能發(fā)揮，如：誰愿拿出一大筆錢為公眾利益打一場官司？并且地方公益組織在本地提起公益訴訟需要承受很大壓力，對當(dāng)?shù)卣畱B(tài)度的顧慮是其中之一。同時，由于環(huán)境民事公益訴訟的專業(yè)性、復(fù)雜性，高額的律師費已成為環(huán)保組織提起公益訴訟的沉重負(fù)擔(dān)。

接受調(diào)研的部分環(huán)保公益組織還提出，在現(xiàn)實情況下，公益訴訟獲得的賠償款在扣除合理的費用后，治理、修復(fù)環(huán)境的費用該怎么處置？由涉訴環(huán)保組織取得，由政府相關(guān)部門取得，由肇事方治理、修復(fù)自行處理？這些問題仍沒有明確答案。

推動公益訴訟改革縱深發(fā)展

“鑒定費用高，鑒定難度大，能否組建生態(tài)評定專家小組，拿出初步的評審意見，然后根據(jù)實際情況再確定是走簡易程序，還是進(jìn)一步深入鑒定，從而解決鑒定難、鑒定貴的問題。”在調(diào)研中，重慶市人大代表楊芙蓉建議。

梳理大家的建議，記者發(fā)現(xiàn)，首先是立法層面，建議啟動公益訴訟立法，賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟司法強(qiáng)制措施和進(jìn)一步明確檢察調(diào)查權(quán)具體方法手段，統(tǒng)一立案標(biāo)準(zhǔn)，解決公益訴訟工作一直沒有統(tǒng)一的立案標(biāo)準(zhǔn)的問題。其次，要完善公益訴訟相關(guān)立法，明確檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實的相關(guān)保障措施，例如，檢察機(jī)關(guān)在起訴前要求有關(guān)單位提供證據(jù)材料，除有正當(dāng)理由外，應(yīng)當(dāng)予以提供，不予配合的，嚴(yán)肅問責(zé)。

“還要發(fā)揮立法對公益訴訟的引領(lǐng)作用。”長壽區(qū)人民檢察院的同志表示，目前只有全國人大常委會關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定、兩高關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋以及英烈保護(hù)法的規(guī)定，建議關(guān)注辦案實踐中的新情況，推動公益訴訟相關(guān)立法進(jìn)一步完善。檢察機(jī)關(guān)也需要制定公益訴訟相關(guān)實施細(xì)則，明確辦案流程、辦案措施、訴訟程序、執(zhí)行措施等。

“建議通過頂層設(shè)計，成立非盈利性的重慶市檢察機(jī)關(guān)技術(shù)鑒定中心。”秀山自治縣人民檢察院負(fù)責(zé)人談到，這樣一來就可以統(tǒng)一負(fù)責(zé)鑒定市內(nèi)疑難復(fù)雜的環(huán)境污染、食藥品安全領(lǐng)域的公益訴訟案件。各分院、基層院分別單獨設(shè)立技術(shù)鑒定中心，負(fù)責(zé)鑒定轄區(qū)內(nèi)一般環(huán)境污染、食藥品安全領(lǐng)域的公益訴訟案件。經(jīng)費和人員統(tǒng)一保障。

“應(yīng)該積極倡導(dǎo)、支持律師參與公益訴訟，使其成為公益訴訟的主體?！币恍┉h(huán)保公益組織則建議，應(yīng)在法律援助制度的基礎(chǔ)上，發(fā)展環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公益律師，由行業(yè)協(xié)會、政府、基金會等分擔(dān)部分律師費并組織公益律師培訓(xùn)，促進(jìn)和完善我國的環(huán)境民事公益訴訟事業(yè)。

針對線索發(fā)現(xiàn)難等問題，大家則建議，搭建與行政機(jī)關(guān)執(zhí)法、處罰信息共享平臺，賦予檢察機(jī)關(guān)查詢權(quán)限。有關(guān)行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，共同落實好最高檢與生態(tài)環(huán)境部等九部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，加強(qiáng)案件線索移送、信息共享等工作，形成保護(hù)公益合力。

此外，大家還建議，必須加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟辦案經(jīng)費保障，協(xié)調(diào)財政部門安排全市“檢察公益訴訟專項資金”，滿足辦理公益訴訟案件所需的裝備配置、調(diào)查取證、評估鑒定等。

對于如何激勵公益組織健康發(fā)展，大家建議，對公益訴訟的賠償款，可設(shè)立專項基金存入環(huán)境民事公益訴訟基金會或其他類似的第三方基金組織，鼓勵環(huán)保組織推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟工作?？梢栽诠嬖V訟勝訴后由環(huán)保組織的主管機(jī)關(guān)或者受案法院審查決定，從獲得的賠償金或相關(guān)的環(huán)保民事公益訴訟基金中拿出部分資金獎勵環(huán)保組織。（編輯 方娟 419973134@qq.com）