財(cái)政分權(quán)、政策協(xié)同與大氣污染治理效率
——基于京津冀及周邊地區(qū)城市群面板數(shù)據(jù)分析

孫 靜，馬海濤，王紅梅

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100081；2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京 100081)

一、引言

作為大氣污染的重災(zāi)區(qū)，京津冀大氣污染治理從一開始就受到社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，成為該地區(qū)亟需解決的首要環(huán)境問題。目前，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理力度不斷加強(qiáng)，但治理效果卻差強(qiáng)人意。2017年，京津冀地區(qū)大氣污染物濃度與2016年相比略有下降，但仍然維持在高位水平，PM2.5的年平均濃度為64μg/m3，遠(yuǎn)高于長三角、珠三角區(qū)域，在全國進(jìn)行空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)城市中，該區(qū)域城市群占據(jù)了空氣質(zhì)量相對(duì)較差10個(gè)城市中的9席(1)生態(tài)環(huán)境部.2017中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)[EB/OL]. http://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201805/t20180531_442212.htm, 2018.，其大氣污染治理仍然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理難度較大，其治理過程可為其它區(qū)域環(huán)境治理工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，治理成效可以彰顯大氣污染治理效果，具有重要的研究價(jià)值。

由于大氣污染物流動(dòng)性、外溢性特點(diǎn)，區(qū)域協(xié)同治理成為大氣污染治理的必由之路。2010年，環(huán)境保護(hù)部等九部門發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見》(2)中華人民共和國國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護(hù)部等部門關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見的通知[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2010-05/13/content_4736.htm, 2010.，首次提出區(qū)域協(xié)同“聯(lián)防聯(lián)控”的治理思路。2013年，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(3)中華人民共和國國務(wù)院. 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2013-09/13/content_4561. htm, 2013.，文中明確提出“建立京津冀區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制”。 2017年，環(huán)境保護(hù)部等16部門發(fā)布了《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》(4)中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部. 關(guān)于印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》的通知[EB/OL]. www.china-nengyuan.com/news/113450.html, 2017.，進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化考核問責(zé)，打好“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。

當(dāng)然，大氣污染治理離不開各級(jí)財(cái)政的支持，政府的支出行為會(huì)直接影響污染治理的投入水平、治理效率[1]。改革開放以來，在以GDP為中心的績效考核理念與制度的驅(qū)動(dòng)下，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上獲得了充分的激勵(lì)動(dòng)機(jī)，財(cái)政分權(quán)制度進(jìn)一步賦予地方政府財(cái)政支配的自由裁量權(quán)，致使地方政府過于注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略環(huán)境治理，產(chǎn)生“逐底效應(yīng)”。與此同時(shí)，憑借“地方政府的信息優(yōu)勢(shì)”可以發(fā)揮“逐頂競(jìng)爭”的觀點(diǎn)又為財(cái)政分權(quán)與大氣污染治理效率間的影響作用作出了對(duì)立的解釋。本文聚焦大氣污染協(xié)同治理問題，從財(cái)政分權(quán)的視角，以大氣污染治理效率的影響因素為核心展開研究，并試圖回答下列問題：財(cái)政分權(quán)與京津冀大氣污染治理效率關(guān)系如何，政策協(xié)同對(duì)于大氣污染治理效率的影響程度如何？如何在財(cái)政分權(quán)視角下，進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域大氣污染協(xié)同治理力度，提升大氣污染治理效率？這些都是公眾、政府部門普遍關(guān)注的問題，也是改善我國大氣環(huán)境治理效果迫切需要研究解決的問題。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)大氣污染治理效率

目前針對(duì)大氣污染治理效率已取得了一系列研究成果，其主要研究思路為設(shè)置投入產(chǎn)出指標(biāo)，計(jì)算大氣污染治理相對(duì)效率的排名。大氣污染治理效率按照計(jì)算對(duì)象主要分為全國范圍內(nèi)省級(jí)效率和區(qū)域范圍內(nèi)地市級(jí)效率兩種：王奇和李明全(2012)[2]利用超效率DEA模型計(jì)算了省級(jí)大氣污染治理效率，并得出中部地區(qū)的治理效率高于西部和東部地區(qū)的省際分布格局；汪克亮等(2016)[3]基于生態(tài)效率理論定義了大氣環(huán)境績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并利用非徑向Luenberger生產(chǎn)率來測(cè)度省際大氣環(huán)境績效的動(dòng)態(tài)變化；張璇等(2018)[4]利用DEA模型測(cè)算出各省多種計(jì)算口徑下的環(huán)保投資效率，并構(gòu)建Tobit模型驗(yàn)證了財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)保投資效率存在明顯負(fù)作用；鄭石明和羅凱方(2017)[5]利用超效率DEA模型測(cè)算了29個(gè)省市的大氣污染治理效率，并通過聚類分析將測(cè)算結(jié)果進(jìn)行效率分組，得出了各省市的效率類型特征；張智楠(2018)[1]基于廣東省各地市級(jí)面板數(shù)據(jù)利用DEA模型測(cè)算出了取值為[0,1]的環(huán)保支出相對(duì)效率，并進(jìn)一步通過Tobit模型分析了財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素對(duì)治理效率的影響。實(shí)證分析的結(jié)果普遍顯示目前我國的大氣污染治理效率普遍處于偏低水平，大多數(shù)評(píng)估地區(qū)尚未達(dá)到有效狀態(tài)，進(jìn)一步分析大氣污染治理效率偏低可分為兩種情況：一是大氣污染治理投入不足導(dǎo)致[6]，應(yīng)進(jìn)一步加大治理投資水平，提升治理效率；二是治理投入的資源配置效率低下導(dǎo)致，因此應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整治理投入配置格局，提高資金的使用效益。本研究在已有研究成果的基礎(chǔ)上，利用超效率DEA模型選取京津冀及周邊地區(qū)城市群2010-2015年面板數(shù)據(jù)計(jì)算各城市大氣污染治理效率，計(jì)算結(jié)果作為被解釋變量進(jìn)入Tobit 模型驗(yàn)證模型變量與效率的影響機(jī)制。

(二)大氣污染協(xié)同治理

近年來，大氣污染區(qū)域協(xié)同治理的相關(guān)研究成果較為豐富，展開研究的角度包括大氣污染治理的府際關(guān)系[7-10]、政策協(xié)同[11-13]、協(xié)作機(jī)制設(shè)計(jì)[14-18]、協(xié)同效果檢驗(yàn)[19-20]等。其中，政策協(xié)同角度的研究主要是基于大氣污染協(xié)同治理政策文本數(shù)據(jù)的量化分析，研判當(dāng)前區(qū)域大氣污染治理政策的協(xié)同程度[21]，研究結(jié)論顯示當(dāng)前治理政策的協(xié)同度不足，多主體聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量較少，政策目標(biāo)、政策措施的協(xié)同度有待提高。大氣污染協(xié)同治理效果檢驗(yàn)主要基于面板數(shù)據(jù)，利用雙重差分模型進(jìn)行協(xié)同治理實(shí)施前后的效果檢驗(yàn)，部分學(xué)者研究的實(shí)證結(jié)果表明目前由于存在污染治理“搭便車”行為，協(xié)同治理機(jī)制不完善等原因，大氣污染協(xié)同治理尚未取得顯著的治理效果[19-20]。

(三)財(cái)政分權(quán)與環(huán)境治理

針對(duì)財(cái)政分權(quán)對(duì)于環(huán)境治理的影響目前主要分為“逐底競(jìng)爭(race to the bottom)”和“逐頂競(jìng)爭(race to the top)”兩類觀點(diǎn)。逐底競(jìng)爭觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)會(huì)導(dǎo)致資本流向環(huán)境規(guī)制寬松的地區(qū)，地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)會(huì)降低當(dāng)?shù)丨h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致環(huán)境治理的趨劣競(jìng)爭[22-23]。逐頂競(jìng)爭觀點(diǎn)則認(rèn)為財(cái)政分權(quán)可以對(duì)環(huán)境治理產(chǎn)生正向促進(jìn)作用，其原因在于“地方政府的信息優(yōu)勢(shì)”[24]以及選舉轄區(qū)內(nèi)選民“以腳投票”引發(fā)的地方政府競(jìng)爭[25]，地方政府應(yīng)滿足當(dāng)?shù)毓姷钠?，提高社?huì)保障、環(huán)境治理水平。當(dāng)前研究兩者關(guān)系的方法體系大致分為兩類：一種是基于博弈理論分析，研究財(cái)政分權(quán)背景下各地方政府在財(cái)政、政治晉升等激勵(lì)與約束機(jī)制下大氣污染治理支出偏好與環(huán)境規(guī)制選擇策略[26]；另一種是將財(cái)政分權(quán)作為解釋變量納入實(shí)證模型，驗(yàn)證其與FDI、環(huán)境規(guī)制、晉升激勵(lì)、地方政府競(jìng)爭等因素對(duì)環(huán)境治理的直接或聯(lián)合影響作用。楊剛強(qiáng)和李夢(mèng)琴(2018)[27]分別研究了財(cái)政分權(quán)以及其與官員晉升激勵(lì)制度對(duì)能源生態(tài)效率的影響，得出財(cái)政分權(quán)對(duì)能源生態(tài)效率影響作用為負(fù)，但與官員晉升的聯(lián)合效應(yīng)為正的結(jié)論。李強(qiáng)(2019)[28]利用長江經(jīng)濟(jì)帶地市級(jí)數(shù)據(jù)構(gòu)建靜態(tài)面板模型分析了財(cái)政分權(quán)、FDI與環(huán)境污染的關(guān)系，研究結(jié)論顯示財(cái)政分權(quán)加劇了當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染，而FDI可有效改善污染水平，在此基礎(chǔ)上提出了長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展“外向型經(jīng)濟(jì)”的政策建議。可以看出目前的研究結(jié)論大都體現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染的“競(jìng)次效應(yīng)”的特點(diǎn)，即在當(dāng)前財(cái)政分權(quán)制度下，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)會(huì)忽視非生產(chǎn)性支出項(xiàng)目的供給，放松環(huán)境規(guī)制，造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染加速惡化[29]，實(shí)證研究的結(jié)果也支持逐底競(jìng)爭的結(jié)論[30-31]。

綜上，目前國內(nèi)外學(xué)者在大氣污染治理效率評(píng)價(jià)及財(cái)政分權(quán)影響作用分析方面已取得了較為豐富的研究成果，但當(dāng)前財(cái)政分權(quán)與大氣污染治理的影響作用研究多停留在本地政府屬地自治情境下，由于大氣污染物具有流動(dòng)性和擴(kuò)散性特點(diǎn)，其治理效率的影響因素與其他污染治理效率(如能源生態(tài)效率，環(huán)境投資效率等)不同[4,27]，應(yīng)考慮跨區(qū)域協(xié)同治理強(qiáng)度的影響，在區(qū)域協(xié)同治理的情景下進(jìn)行建模分析。在現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)體系下，地方政府為保障屬地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，彼此間相互競(jìng)爭搶奪流動(dòng)資本容易形成“競(jìng)次效應(yīng)”，加劇當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染程度。另外，污染治理政策的協(xié)同又體現(xiàn)了各地方政府間污染治理的合作意識(shí)，通過治理主體的協(xié)同、治理措施的協(xié)同、治理目標(biāo)的協(xié)同等保障大氣污染的治理效果。那么“競(jìng)次效應(yīng)”和“協(xié)作治理”兩個(gè)相對(duì)因素在實(shí)際中對(duì)大氣污染治理效率的影響作用如何，京津冀及周邊地區(qū)的大氣污染治理到底是“競(jìng)次效應(yīng)”還是“協(xié)作治理”的提升效應(yīng)，這需要將財(cái)政分權(quán)與政策協(xié)同強(qiáng)度同時(shí)納入計(jì)量模型展開分析。

本文在前人研究的基礎(chǔ)上，采集京津冀及周邊地區(qū)27個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市2010-2015年面板數(shù)據(jù)，利用超效率DEA模型評(píng)價(jià)分析各環(huán)保重點(diǎn)城市的大氣污染治理效率，在大氣污染區(qū)域協(xié)同治理的背景下，進(jìn)一步建立面板Tobit模型，將財(cái)政分權(quán)、政策協(xié)同強(qiáng)度作為解釋變量分析其與大氣污染治理效率間的影響關(guān)系。該研究可能的邊際貢獻(xiàn)主要包括：一是結(jié)合已有政策協(xié)同度研究，從主體協(xié)同的角度給出大氣污染治理政策協(xié)同強(qiáng)度的測(cè)量方式；二是將政策協(xié)同強(qiáng)度、財(cái)政分權(quán)同時(shí)納入分析框架，構(gòu)建更加符合大氣污染流動(dòng)性和溢出性特點(diǎn)的計(jì)量模型，驗(yàn)證其與大氣污染治理效率的影響關(guān)系，深入解析大氣污染治理效率的影響機(jī)制，提升大氣污染治理效果。

三、京冀津及周邊地區(qū)城市群大氣污染治理效率

大氣污染治理效率評(píng)價(jià)分為絕對(duì)效率評(píng)價(jià)與相對(duì)效率評(píng)價(jià)兩大類。絕對(duì)效率評(píng)價(jià)主要借助評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過專家打分等方式來輸出各城市大氣污染治理效率。相對(duì)效率評(píng)價(jià)主要通過DEA評(píng)價(jià)模型，輸入投入產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)據(jù)，輸出各城市大氣污染治理效率相對(duì)排名。絕對(duì)效率評(píng)價(jià)結(jié)果受評(píng)價(jià)主體的主觀影響較大，其一致性與穩(wěn)定性較差，因此本文主要采用DEA評(píng)價(jià)模型來得出各城市大氣污染治理相對(duì)效率值。

(一)DEA評(píng)價(jià)模型

DEA評(píng)價(jià)模型可計(jì)算具有相同投入產(chǎn)出指標(biāo)決策單元的相對(duì)效率，其主要思想為利用數(shù)學(xué)規(guī)劃理論，建立優(yōu)化模型，代入投入產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)據(jù)，通過求解對(duì)偶規(guī)劃的最優(yōu)解來判斷各決策單元DMU(Decision Making Units)是否為DEA有效，并輸出各DMU的相對(duì)效率值。第一個(gè)DEA模型為CCR模型[32]，隨著理論研究的不斷深入，DEA模型也在不斷改進(jìn)和優(yōu)化。傳統(tǒng)的CCR或BCC模型輸出的效率最大值為1，在多個(gè)DMU效率取值均為1的情況下無法解決DMU的冗余松弛問題。超效率DEA模型可有效解決冗余松弛問題，獲得更加精細(xì)化的計(jì)算結(jié)果[33]。其在評(píng)價(jià)各DMUi的相對(duì)效率時(shí)，首先將當(dāng)前DMUi排除DMU集合，如果DMUi是非DEA有效，排除后生產(chǎn)前沿面沒有變化，超效率DEA模型和傳統(tǒng)DEA模型結(jié)果一致；如果當(dāng)前DMUi是DEA有效，排除后生產(chǎn)前沿面形狀會(huì)發(fā)生變化，導(dǎo)致超效率DEA模型的計(jì)算結(jié)果可能大于1。本文采取了產(chǎn)出導(dǎo)向規(guī)模報(bào)酬可變非徑向超效率DEA模型——Super-SBM模型來進(jìn)行京津冀及周邊地區(qū)城市群大氣污染治理效率的評(píng)價(jià)，與徑向模型CCR或BCC相比，SBM模型不要求投入和產(chǎn)出指標(biāo)同比例變化，更符合實(shí)際情況。同時(shí)，超效率DEA模型可以進(jìn)一步區(qū)分DEA有效的各DMU的相對(duì)效率，輸出更為精確的效率值。

(二)模型變量與數(shù)據(jù)來源

本文按照京津冀及周邊地區(qū)的界定范圍，兼顧數(shù)據(jù)的可獲得性，選取北京、天津、河北、河南、山東、山西等6個(gè)地區(qū)的27個(gè)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市作為樣本對(duì)象展開深入研究(5)面板數(shù)據(jù)中的城市選取主要考慮數(shù)據(jù)的可獲得性，選用《中國環(huán)境年鑒》中統(tǒng)計(jì)的隸屬京津冀周邊6個(gè)地區(qū)的27個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市作為樣本數(shù)據(jù)，27個(gè)城市中不包括河南省開封市，原因在于與其他城市相比，開封市的投入指標(biāo)過少，而各類污染物排放量過小導(dǎo)致產(chǎn)出指標(biāo)過大，治理效率畸高，后續(xù)處理過程中將其作為極值點(diǎn)排除。，數(shù)據(jù)采集時(shí)間為2010-2015年(6)數(shù)據(jù)采集的時(shí)間起始于2010年，在該年度環(huán)境保護(hù)部等九部門發(fā)布了我國第一個(gè)綜合性大氣污染防治政策——《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見》，而廢氣治理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用指標(biāo)《中國環(huán)境年鑒》只統(tǒng)計(jì)到2015年，基于此，設(shè)置數(shù)據(jù)采集時(shí)間為2010-2015。。綜合考慮現(xiàn)有研究成果[2,5]，筆者將測(cè)算大氣污染治理效率的DEA模型投入要素設(shè)置為各城市的廢氣治理設(shè)施數(shù)、廢氣治理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用兩項(xiàng)指標(biāo)，輸出要素為各城市的工業(yè)二氧化硫去除量，工業(yè)二氧化硫排放量，工業(yè)氮氧化物排放量，工業(yè)煙、粉塵去除量，工業(yè)煙、粉塵排放量5項(xiàng)指標(biāo)(7)由于《中國環(huán)境年鑒》中存在若干城市工業(yè)氮氧化物的去除量取值為0的情況，若以很小數(shù)值替代0值在使用DEA模型評(píng)價(jià)時(shí)會(huì)對(duì)DMU的測(cè)算結(jié)果產(chǎn)生很大的影響，輸出結(jié)果不穩(wěn)定，因此，在進(jìn)行治理效率評(píng)價(jià)時(shí)未采用工業(yè)氮氧化物去除量指標(biāo)。，數(shù)據(jù)來源于《中國環(huán)境年鑒》，具體如表 1所示。其中污染物去除量指標(biāo)為正向指標(biāo)，可以直接輸入DEA模型。污染物排放量指標(biāo)為逆向指標(biāo)，在計(jì)算時(shí)，對(duì)其取倒數(shù)后再輸入到DEA模型中進(jìn)行計(jì)算。

表1 大氣污染治理效率評(píng)價(jià)模型的投入產(chǎn)出指標(biāo)

注：數(shù)據(jù)來源為2011-2016年《中國環(huán)境年鑒》。

(三)大氣污染治理效率結(jié)果分析

將表1中的投入產(chǎn)出指標(biāo)代入DEA Solver軟件中的Super-SBM模型輸出2010-2015年京津冀周邊城市群的大氣污染治理效率的測(cè)算結(jié)果，具體如表 2所示，表格數(shù)字大于1的城市表明已經(jīng)達(dá)到了DEA有效狀態(tài)?？梢钥闯?，各城市大氣污染治理效率隨時(shí)間波動(dòng)的規(guī)律呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，洛陽、平頂山、石家莊等城市的治理效率變動(dòng)趨勢(shì)呈現(xiàn)倒U型特征，鄭州、濰坊、陽泉等城市呈微弱N型特征，青島、秦皇島、長治等城市的治理效率較為平穩(wěn)，沒有太大波動(dòng)。此外，從表2中可知很多城市大氣污染治理效率達(dá)到DEA有效狀態(tài)后，并沒有繼續(xù)保持良好勢(shì)態(tài)，在下一年度變?yōu)榉荄EA有效狀態(tài)。大氣污染治理效率結(jié)果顯示出治理效率變動(dòng)的復(fù)雜規(guī)律，為進(jìn)一步解釋說明其變動(dòng)情況，本文在以往研究的基礎(chǔ)上，選取了10個(gè)自變量構(gòu)建實(shí)證模型，探究顯著影響其治理效率的關(guān)鍵變量。

表 2 2010-2015年京津冀及周邊地區(qū)27個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市大氣污染治理效率

四、實(shí)證分析

(一)研究假設(shè)

本文利用2010-2015年京津冀及周邊地區(qū)6省市27個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市群面板數(shù)據(jù)，分析財(cái)政分權(quán)、政策協(xié)同度對(duì)于大氣污染治理效率的影響程度。本文所提出的研究假設(shè)如下：

H1：財(cái)政分權(quán)程度越高，大氣污染治理效率越低。

財(cái)政分權(quán)程度體現(xiàn)了中央政府與地方政府間財(cái)政收入和支出權(quán)力的分配關(guān)系。本研究的財(cái)政分權(quán)通過財(cái)政收入分權(quán)和支出分權(quán)兩個(gè)維度來進(jìn)行衡量。財(cái)政收入分權(quán)程度越高，表明地方政府對(duì)中央政府轉(zhuǎn)移支付依賴程度越小，其可支配財(cái)政收入越高。結(jié)合我國實(shí)際，可支配財(cái)政收入通常與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)生產(chǎn)規(guī)模呈正比，因此收入高的地區(qū)其污染程度相較于財(cái)政收入分權(quán)低的地區(qū)更為嚴(yán)重。同時(shí)，為獲得更多流動(dòng)資本推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，地方政府會(huì)降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致大量高污染企業(yè)聚集，致使大氣環(huán)境污染加速惡化，治理難度加大，從而拉低了大氣污染治理效率。從支出角度來看，財(cái)政支出分權(quán)越高，地方政府對(duì)財(cái)政支出分配的自由度越高，在以GDP為中心的考核和晉升體制下，地方政府財(cái)政支出更青睞高稅收、經(jīng)濟(jì)效益好的生產(chǎn)性項(xiàng)目，忽視環(huán)境污染治理。相反，財(cái)政支出分權(quán)較低的地區(qū)支出自由度較差，受中央轉(zhuǎn)移支付的制約較強(qiáng)，對(duì)中央政府環(huán)境治理政策的回應(yīng)度較好[34]。據(jù)此，本文提出假設(shè)H1，財(cái)政收入分權(quán)與財(cái)政支出分權(quán)均與大氣污染治理效率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。

H2：政策協(xié)同強(qiáng)度越高，大氣污染治理效率越高。

大氣污染物具有明顯的區(qū)域外溢性、流動(dòng)性特征，在以往的治理過程中，傳統(tǒng)的地方政府自治模式并未取得令人滿意的治理效果。污染治理責(zé)任的缺位更是造成地方政府治污過程中的“搭便車”行為，因此，區(qū)域協(xié)同治理是提升大氣污染治理效率的必然選擇[12]。政策協(xié)同強(qiáng)度是衡量區(qū)域協(xié)同治理的重要指標(biāo)，政策協(xié)同強(qiáng)度越高，說明區(qū)域多主體協(xié)同治理實(shí)施的廣度、深度越強(qiáng)，治理措施、治理目標(biāo)的協(xié)同性更高，可有效避免屬地治理鄰區(qū)污染的治理亂象，提升大氣污染的治理效率。

(二)變量選擇

1. 被解釋變量

前文中Super-SBM模型輸出的京津冀周邊27個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市的大氣污染治理效率為實(shí)證模型的被解釋變量efficiency，在超效率DEA模型的條件下，其取值可以大于1。

2. 解釋變量

目前，衡量財(cái)政分權(quán)程度的指標(biāo)呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，借鑒前人的研究成果[35]，本文通過如下方式計(jì)算財(cái)政分權(quán)程度：計(jì)算財(cái)政收入分權(quán)程度frd=各城市人均財(cái)政收入/全國人均財(cái)政收入，財(cái)政支出分權(quán)程度fed=各城市人均財(cái)政支出/全國人均財(cái)政支出[36]。

本研究所使用的政策協(xié)同強(qiáng)度指標(biāo)主要從主體協(xié)同的角度來進(jìn)行統(tǒng)計(jì)測(cè)量，協(xié)同政策分為行政區(qū)域內(nèi)部協(xié)同政策和跨區(qū)域協(xié)同政策兩種。行政區(qū)域內(nèi)部協(xié)同政策主要指京津冀及周邊地區(qū)同一省(城市)內(nèi)兩個(gè)或以上政府部門聯(lián)合發(fā)文大氣污染治理政策?？鐓^(qū)域協(xié)同政策主要指兩個(gè)或多個(gè)中央部門或省級(jí)(市級(jí))地方政府部門聯(lián)合發(fā)文面向京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理政策。各城市按年度統(tǒng)計(jì)當(dāng)年正在實(shí)施各項(xiàng)政策協(xié)同強(qiáng)度。政策協(xié)同強(qiáng)度policy主要受到兩個(gè)因素的影響：政策聯(lián)合發(fā)文的部門個(gè)數(shù)Ai和政策力度Bi，其中政策力度劃分為7個(gè)等級(jí)，具體取值如表3所示[37]。各城市各年度的政策協(xié)同強(qiáng)度policy的計(jì)算公式為：

參與協(xié)同度計(jì)算的政策范圍為：政策的發(fā)文單位、接收單位或政策文件中涉及京津冀及周邊地區(qū)大氣污染協(xié)同治理(8)政策協(xié)同強(qiáng)度policy在計(jì)算時(shí)應(yīng)注意：由于27個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市中，存在直轄市和地級(jí)市兩種不同的行政級(jí)別，在設(shè)置地級(jí)市的協(xié)同政策個(gè)數(shù)時(shí)，默認(rèn)其所屬省級(jí)協(xié)同政策適用于其省內(nèi)各地級(jí)市。例如，2014年，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)部、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局印發(fā)了關(guān)于《京津冀公交等公共服務(wù)領(lǐng)域新能源汽車推廣工作方案》的通知，其接收對(duì)象為北京市、天津市、河北省有關(guān)部門，在計(jì)算政策協(xié)同強(qiáng)度時(shí)，僅對(duì)北京、天津以及隸屬河北的地市級(jí)展開計(jì)算。。

表3 政策力度取值

3. 控制變量

基于現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究成果，大氣污染治理效率可能還會(huì)受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度、工業(yè)化水平、城鎮(zhèn)化水平、環(huán)境規(guī)制等因素的影響。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平用各城市人均GDP指標(biāo)pgdp來表示，根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線(EKC)理論，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境污染程度呈倒U型關(guān)系，環(huán)境污染會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)先惡化后改善的變動(dòng)趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與大氣污染治理效率之間的影響關(guān)系會(huì)受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的影響，在粗放式的規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展伴隨著污染物的大量增長，會(huì)降低大氣污染的治理效率；在綠色經(jīng)濟(jì)、高新技術(shù)推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)提升大氣污染的治理效率，因此，其系數(shù)符號(hào)不確定。

人口密度(popuden)利用常住人口數(shù)量/城市行政區(qū)劃面積來表示，人口密度越高的地區(qū)，其周邊企業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施等聚集程度越高，大氣污染排放更為嚴(yán)重，不利于污染治理，預(yù)估其系數(shù)為負(fù)值。

工業(yè)化水平(industratio)利用第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值占GDP比重來表示，其取值越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)高能耗高污染企業(yè)的依賴越嚴(yán)重，不利于污染有效治理，系數(shù)預(yù)估結(jié)果為負(fù)值。

外商投資FDI利用各城市當(dāng)年實(shí)際使用的外資金額表示，關(guān)于外商投資與環(huán)境污染關(guān)系研究目前存在“污染光環(huán)”(Pollution Halo)和“污染避難所”(Pollution Haven)兩種對(duì)立假說[38]，無法預(yù)估其系數(shù)值的取值情況。

教育水平(stu)利用高等學(xué)校在校學(xué)生數(shù)來進(jìn)行表示。一般來說，教育水平越高的地區(qū)，當(dāng)?shù)毓姷沫h(huán)保意識(shí)越高，有利于提升大氣污染的治理效率，預(yù)估其系數(shù)為正值。

科技水平(tech)利用地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)科學(xué)技術(shù)支出來表示，科技水平的進(jìn)步有利于企業(yè)減少污染物排放率，其系數(shù)預(yù)估結(jié)果為正值。

環(huán)境規(guī)制(enr)的指標(biāo)選取目前尚不存在權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)，所采用的指標(biāo)包括：環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)境法規(guī)的累計(jì)頒布數(shù)量[39]、污染投資占企業(yè)總產(chǎn)值比重、主要污染物達(dá)標(biāo)率指數(shù)[40]、污染治理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用[41]等多種形式。大氣污染環(huán)境規(guī)制指標(biāo)與一般環(huán)境規(guī)制指標(biāo)有所不同，應(yīng)僅考慮大氣污染治理相關(guān)數(shù)據(jù)來進(jìn)行測(cè)算，考慮到指標(biāo)的有效性和數(shù)據(jù)的可獲得性，本研究采用enr=廢氣污染設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用÷工業(yè)總產(chǎn)值×1000來表示。環(huán)境規(guī)制與污染治理效率的影響可分為兩個(gè)方面：一是環(huán)境規(guī)制減少污染物的排放來源，加大了污染物的處理力度，可以提升污染物的治理效率；二是由于資源配置結(jié)構(gòu)扭曲造成規(guī)模邊際效應(yīng)遞減，環(huán)境規(guī)制投入增加會(huì)造成大氣污染的治理效率下降。因此，其系數(shù)符號(hào)不確定。

(三)數(shù)據(jù)來源與描述統(tǒng)計(jì)分析

本文利用2010-2015年京津冀周邊地區(qū)27個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市面板數(shù)據(jù)來進(jìn)行實(shí)證分析，其中被解釋變量來自前文DEA模型的測(cè)算結(jié)果。模型自變量數(shù)據(jù)來源包括：北大法寶數(shù)據(jù)庫、政府部門網(wǎng)站、各省市統(tǒng)計(jì)年鑒、《中國環(huán)境年鑒》、《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》等，對(duì)模型變量描述統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表 4所示。為盡量消除異方差所帶來的影響，各模型變量除比率數(shù)據(jù)外，均先取對(duì)數(shù)再代入計(jì)量模型進(jìn)行分析。

表4 模型變量描述統(tǒng)計(jì)分析

(四)模型設(shè)定與實(shí)證結(jié)果

由于大氣污染治理效率值屬于截取數(shù)據(jù)，若用OLS來計(jì)算會(huì)導(dǎo)致參數(shù)估計(jì)量是有偏的。基于此，本文采用受限因變量模型(Limited Dependent Variable Model)——面板數(shù)據(jù)Tobit模型來進(jìn)行回歸分析，并利用Stata 15軟件來測(cè)算各自變量對(duì)大氣污染治理效率的影響，模型具體形式如式(1)(2)所示：

efficiencyit=β0+β1frdit+β2lnpolicyit+β3industratioit+β4lnFDIit+β5lntechit+β6lnstuit+β7lnpgdpit+β8lnpopudenit+ui+εit

(1)

efficiencyit=β0+β1fedit+β2lnpolicyit+β3industratioit+β4lnFDIit+β5lntechit+β6lnstuit+β7lnpgdpit+β8lnpopudenit+ui+εit

(2)

其中，β0為常數(shù)項(xiàng)，β1-8表示各自變量系數(shù)，ui+εit為復(fù)合擾動(dòng)項(xiàng)。

面板Tobit模型的輸出結(jié)果如表5所示。其中Model(1)和Model(2)展示的是將財(cái)政收入分權(quán)和財(cái)政支出分權(quán)指標(biāo)分別添加控制變量后的計(jì)量模型，Model(3)和Model(4)分別在Model(1)和Model(2)的基礎(chǔ)上加入政策協(xié)同強(qiáng)度指標(biāo)lnpolicy，進(jìn)一步驗(yàn)證模型的測(cè)算結(jié)果。

表5 模型輸出結(jié)果

注：表內(nèi)數(shù)字表示變量系數(shù)估計(jì)值，括號(hào)內(nèi)數(shù)字表示變量系數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)差*代表p值<0.1，**表示p值<0.05，***表示p值<0.01

讀取表 5中的模型輸出結(jié)果，可以看出：

1. 財(cái)政收入分權(quán)程度與大氣污染治理效率的回歸系數(shù)為負(fù)值，在Model(1)和Model(3)中分別通過了1%和5%的顯著性檢驗(yàn)。財(cái)政支出分權(quán)程度與大氣污染治理效率的回歸系數(shù)為負(fù)值，在Model(2)和Model(4)中分別通過了1%和10%的顯著性檢驗(yàn)。這說明假設(shè)H1成立，京津冀及周邊城市群的財(cái)政分權(quán)程度與大氣污染治理效率存在明顯負(fù)效應(yīng)，財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致環(huán)境治理的“競(jìng)次”效應(yīng)明顯。一方面，各地方政府為吸引投資，降低企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，高污染企業(yè)入駐“污染避難所”，污染物排放量大幅增長，大氣污染治理難度加大；另一方面，污染的加劇又造成地區(qū)環(huán)境治理投入的相對(duì)不足，造成治理效率不能達(dá)到DEA有效狀態(tài)。

2. 政策協(xié)同強(qiáng)度與大氣污染治理效率的回歸系數(shù)在Model(3)和Model(4)中的回歸系數(shù)為正值，與預(yù)期一致，但在兩個(gè)模型中均未通過顯著性檢驗(yàn)，意味著政策協(xié)同度與大氣污染治理效率沒有顯著性影響，假設(shè)H2不成立。其可能原因包括：一是目前京津冀及周邊地區(qū)尚未形成大氣污染多主體協(xié)作治理的有效格局，大氣治理尚以屬地自治為主，多主體協(xié)作治理尚未有效發(fā)揮作用。二是存在大氣污染協(xié)同治理的“集體行動(dòng)困境”。由于大氣的流動(dòng)性和溢出性，大氣污染的治理收益由京津冀及周邊地區(qū)城市群共享，造成地方政府在治理過程中存在“搭便車”心理，主動(dòng)參與大氣治理的積極性不高，協(xié)同政策的執(zhí)行力度不足。三是協(xié)同政策與各地方政府利益協(xié)調(diào)困難，導(dǎo)致政策協(xié)同強(qiáng)度不足，效果不佳。

3. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與大氣污染治理效率的回歸系數(shù)為正值，并在4個(gè)模型中均顯著，與前人研究結(jié)果相一致[42-43]。其可能原因?yàn)椋壕┙蚣郊爸苓叺貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地區(qū)科技水平、人才聚集度高度相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)所擁有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)效應(yīng)對(duì)于污染治理效率帶來的促進(jìn)效應(yīng)要大于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中污染物排放所產(chǎn)生的拉低效應(yīng)。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著促進(jìn)了大氣污染治理效率的提升。

4. 環(huán)境規(guī)制水平與大氣污染治理效率的回歸系數(shù)為負(fù)值，在4個(gè)模型中均通過了1%的顯著度檢驗(yàn)。在本研究中，環(huán)境規(guī)制水平主要利用環(huán)境治理投入指標(biāo)來表示，其與大氣污染治理效率的負(fù)效應(yīng)說明目前京津冀及周邊地區(qū)城市群的污染治理效率呈現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)遞減特征。

5. 受教育水平與大氣污染治理效率的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，與預(yù)期不一致。其可能原因?yàn)椋阂皇悄壳熬┙蚣郊爸苓叺貐^(qū)公眾的環(huán)保意識(shí)普遍不足，尚不能產(chǎn)生對(duì)大氣污染效率的顯著促進(jìn)作用；二是結(jié)合京津冀及周邊地區(qū)城市群的特點(diǎn)，高校在校學(xué)生數(shù)較多的地區(qū)都集中在北京、天津和各省的省會(huì)城市，這些城市人口、產(chǎn)業(yè)相對(duì)聚集，城鎮(zhèn)化水平較高，在城鎮(zhèn)化過程中會(huì)產(chǎn)生大量的污染氣體排放，拉低城市的大氣污染治理效率。

6.工業(yè)化水平與大氣污染治理效率的回歸系數(shù)為負(fù)值，與預(yù)期相一致，在Model(1)和Model(2)中分別通過了1%和5%的顯著性檢驗(yàn)，在Model(3)和Model(4)中加入政策協(xié)同強(qiáng)度變量后由于標(biāo)準(zhǔn)誤變大而不再顯著?？梢钥闯龅诙a(chǎn)業(yè)依賴度越高的城市，大氣污染現(xiàn)象越嚴(yán)重，其大氣污染治理效率越低，這符合我國的實(shí)際情況。

7.科技水平、外商投資、人口密度三個(gè)自變量回歸系數(shù)的符號(hào)均與預(yù)期一致，但在四個(gè)模型中均未通過顯著性檢驗(yàn)，對(duì)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理效率沒有顯著影響。

(五)模型穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.各類穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為進(jìn)一步驗(yàn)證模型的可靠性，本文從以下方面展開模型穩(wěn)健性檢驗(yàn)：(1)改變大氣污染治理效率的計(jì)算方式，采用BCC模型來計(jì)算各城市的大氣污染治理效率，將其作為因變量納入模型；(2)替換財(cái)政分權(quán)指標(biāo)，采用財(cái)政自主度指標(biāo)fd(9)財(cái)政自主度=市本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入/市本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出。代替財(cái)政收入分權(quán)和支出分權(quán)指標(biāo)，代入計(jì)量模型輸出分析結(jié)果。穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果如表6所示(10)限于篇幅，未報(bào)告控制變量的穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果。，Model(5)，Model(6)和Model(7)分別展示的是以BCC模型效率值為因變量，財(cái)政收入分權(quán)、財(cái)政支出分權(quán)和財(cái)政自主度指標(biāo)為主要解釋變量的輸出結(jié)果。可以看出，財(cái)政分權(quán)、政策協(xié)同強(qiáng)度指標(biāo)的系數(shù)符號(hào)未發(fā)生變化，財(cái)政分權(quán)與大氣污染治理效率的負(fù)效應(yīng)依舊顯著，政策協(xié)同強(qiáng)度與大氣污染治理效率的正效應(yīng)仍不顯著，本研究的結(jié)論具有一定的穩(wěn)健性。

表6 模型穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

注：表內(nèi)數(shù)字表示變量系數(shù)估計(jì)值，括號(hào)內(nèi)數(shù)字表示變量系數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)差*代表p值<0.1，**表示p值<0.05，***表示p值<0.01

2.內(nèi)生性問題

政策協(xié)同強(qiáng)度與大氣污染治理效率兩者之間或存在雙向因果關(guān)系，即大氣污染治理效率反過來會(huì)影響地方政府政策協(xié)同強(qiáng)度，當(dāng)大氣污染治理效率較低時(shí)，各地方政府會(huì)更提升協(xié)同治理的合作意愿，加強(qiáng)政策協(xié)同強(qiáng)度。為檢驗(yàn)?zāi)Ｐ偷膬?nèi)生性問題，本部分將政策協(xié)同強(qiáng)度的一期滯后變量和二期滯后變量作為工具變量代入Ivtobit模型進(jìn)行檢驗(yàn)分析，結(jié)果顯示W(wǎng)ald統(tǒng)計(jì)量均接受外生性原假設(shè)(11)政策協(xié)同強(qiáng)度為外生變量的可能原因：京津冀及周邊地區(qū)的地方政府在大氣污染協(xié)同治理過程中仍普遍存在“搭便車”心理，在治理效率低下的情景中亦是如此，協(xié)同治理參與意愿較弱，協(xié)同治理政策多依賴中央政府推動(dòng)從而導(dǎo)致模型的反向因果關(guān)系不顯著。，這說明原Tobit模型的估計(jì)結(jié)果較為穩(wěn)健性，可有效識(shí)別因果關(guān)系。

五、結(jié)論與政策建議

本文利用京津冀及周邊地區(qū)27個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市2010-2015年連續(xù)6年的面板數(shù)據(jù)，通過超效率DEA模型測(cè)算了大氣污染治理的效率值，并構(gòu)建Tobit模型對(duì)財(cái)政分權(quán)、政策協(xié)同強(qiáng)度與大氣污染治理效率間的關(guān)系進(jìn)行了測(cè)算檢驗(yàn)，輸出上述具有穩(wěn)健性的實(shí)證結(jié)果。本文的主要研究結(jié)論如下。

第一，通過Super-SBM評(píng)價(jià)模型計(jì)算各城市大氣污染治理效率，輸出結(jié)果顯示：京津冀及周邊地區(qū)城市群大氣污染治理效率歷年均值為0.69，尚未完全達(dá)到DEA有效的狀態(tài)；不同城市間的大氣污染治理效率隨時(shí)間呈現(xiàn)多樣化變動(dòng)趨勢(shì)，不存在特定的變動(dòng)規(guī)律；部分城市在效率值達(dá)到DEA有效狀態(tài)后，在后續(xù)年份中又下降至無效狀態(tài)，并未能一直保持良好態(tài)勢(shì)。

第二，構(gòu)建Tobit模型分析財(cái)政分權(quán)、政策協(xié)同強(qiáng)度對(duì)大氣污染治理效率的影響機(jī)理，輸出結(jié)果顯示：財(cái)政收入分權(quán)和財(cái)政支出分權(quán)均與大氣污染治理效率存在顯著的抑制作用；政策協(xié)同強(qiáng)度與大氣污染治理效率的回歸系數(shù)為正值，但在各模型中并未通過顯著性檢驗(yàn)，尚未對(duì)大氣污染治理效率產(chǎn)生顯著的促進(jìn)作用。

基于對(duì)實(shí)證結(jié)果的分析，筆者提出如下政策建議。

1.財(cái)政分權(quán)應(yīng)與地方政府的財(cái)權(quán)、環(huán)境治理事權(quán)和支出責(zé)任相匹配。目前我國環(huán)境治理事權(quán)的支出責(zé)任主要定位在地方政府，但在分稅制改革后，央地政府間的財(cái)權(quán)上移事權(quán)下移現(xiàn)象日益嚴(yán)重，地方政府為彌補(bǔ)財(cái)政缺口優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，造成環(huán)境“逐底競(jìng)爭”。環(huán)境惡化對(duì)地方政府提出了更高的支出要求，但同時(shí)財(cái)權(quán)上移又使得地方政府缺乏財(cái)力基礎(chǔ)保障大氣污染治理投入。因此，中央政府應(yīng)加強(qiáng)污染治理投入的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)力度，進(jìn)一步擴(kuò)大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，統(tǒng)籌整合各類生態(tài)保護(hù)類專項(xiàng)資金，在當(dāng)前財(cái)政分權(quán)框架下優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度，減輕地方政府的財(cái)政壓力，引導(dǎo)地方政府增加環(huán)境治理財(cái)政投入。

2. 進(jìn)一步加大環(huán)境治理績效考核比重，引導(dǎo)地方政府強(qiáng)化環(huán)境治理力度。在財(cái)政分權(quán)較高的地區(qū)，其財(cái)政支出結(jié)構(gòu)很大程度受到官員績效考核方式和晉升機(jī)制的影響，環(huán)境治理績效考核制度的缺位促使地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)增長而忽視環(huán)境治理。目前，地方官員績效考核體系已逐步納入“生態(tài)文明建設(shè)”、“可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等考核因素(12)中共中央組織部：《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，人民網(wǎng)，2013年12月9日。，“環(huán)境保護(hù)”績效權(quán)重的強(qiáng)化在一定程度上能夠緩解當(dāng)前的地方政府環(huán)境治理的“競(jìng)次”效應(yīng)，轉(zhuǎn)變官員的為政方式。但是，由于選擇性執(zhí)行、替代性執(zhí)行等執(zhí)行偏差存在，僅依賴績效考核等約束性獎(jiǎng)懲措施在實(shí)際中不能發(fā)揮很好的效果。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)建立常態(tài)化的環(huán)境績效考核機(jī)制，科學(xué)設(shè)計(jì)彰顯環(huán)境治理績效的“綠色GDP”指標(biāo)體系，進(jìn)一步提高環(huán)境治理效果、環(huán)境治理協(xié)作等要素的考核比重。同時(shí)，健全環(huán)境審計(jì)制度，加強(qiáng)環(huán)境治理獎(jiǎng)懲措施執(zhí)行的嚴(yán)格程度，出臺(tái)地方官員環(huán)境追責(zé)細(xì)則并保障執(zhí)行力度，逐步強(qiáng)化政府官員與民眾的環(huán)保意識(shí)。

3. 強(qiáng)化京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理政策協(xié)同強(qiáng)度，建立權(quán)威性協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，推進(jìn)協(xié)同治理的廣度與深度。目前大氣污染治理仍然處于地方政府區(qū)域自治主導(dǎo)狀態(tài)，由于各方利益訴求不同，行政壁壘和地方保護(hù)主義阻礙了協(xié)同治理的推進(jìn)和發(fā)展。基于此，筆者建議在協(xié)同治理實(shí)施過程中，首先應(yīng)加強(qiáng)現(xiàn)有京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，強(qiáng)調(diào)其協(xié)調(diào)與監(jiān)督職能，理順各地方政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，統(tǒng)籌推進(jìn)協(xié)同治理工作。其次應(yīng)進(jìn)一步完善大氣污染協(xié)同治理的頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范協(xié)同治理的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和要求，加強(qiáng)協(xié)同治理制度的約束力，出臺(tái)對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，保障協(xié)同治理的執(zhí)行力度。

4. 優(yōu)化大氣污染治理支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率。京津冀及周邊城市群的大氣污染治理投入同時(shí)呈現(xiàn)投入規(guī)模不足與規(guī)模邊際效應(yīng)遞減的特征。京津冀及周邊城市群的大氣污染治理形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，增加治理投入是政府履行污染治理職責(zé)的應(yīng)有之義。但在增加投入的過程中，應(yīng)優(yōu)化各類投入要素的資源配比結(jié)構(gòu)，尋找投入要素資源分配的短板效應(yīng)，有導(dǎo)向性的分配治理資金，保障大氣污染治理效率。