以管資本為導(dǎo)向的新型國(guó)有資本監(jiān)督考核體系探討

李志道

摘 要：黨的第十八屆三中全會(huì)提出“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”，標(biāo)志我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系一次理念上的重要變革，是國(guó)企改革在理論創(chuàng)新上邁出了新的一步。當(dāng)前，政府如果要理順與市場(chǎng)中各類主體的關(guān)系，就有必要對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行關(guān)系的分離，擺脫連帶。政府在處理各類企業(yè)問(wèn)題的時(shí)要堅(jiān)持公平公正的原則，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。新時(shí)期，要改變國(guó)有企業(yè)“半政府工具，半市場(chǎng)主體”的現(xiàn)狀和地位，在市場(chǎng)中與其他類型企業(yè)平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè);政企分離;監(jiān)督考核

一、“以管資本為主”的相關(guān)內(nèi)涵

管國(guó)企向管資本的轉(zhuǎn)化，不僅僅意味著國(guó)資委、國(guó)企之間的關(guān)系轉(zhuǎn)化，還意味著站在企業(yè)進(jìn)行細(xì)節(jié)性管理的角度上，國(guó)有企業(yè)會(huì)擁有更大的自主權(quán)。其目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)在治理體系以及治理能力方面的現(xiàn)代化。

二、做到轉(zhuǎn)變形態(tài)，放大國(guó)有資本的功能

推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)在形式上進(jìn)行轉(zhuǎn)變是管資本的前提和以及核心，也就是要讓國(guó)有資本完成從實(shí)物形態(tài)的“企業(yè)”到價(jià)值形態(tài)的“資本”這一實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，以此來(lái)達(dá)到使國(guó)有資產(chǎn)資本化的目的，增加國(guó)有資本的杠桿效應(yīng)和其涉及的范圍，如此一來(lái)，政府還能夠在此大環(huán)境下從經(jīng)營(yíng)國(guó)企轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)國(guó)資。

資本化所帶來(lái)的效益不僅僅是使國(guó)有資產(chǎn)在流動(dòng)性和效率性方面得到解放，更為重要的是，這將讓國(guó)有資產(chǎn)在證券化后，政府也能處于相對(duì)超脫的角度，正視本身與市場(chǎng)之間的關(guān)系，更為靈活地促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局等得到進(jìn)一步調(diào)整。這對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，也是對(duì)其職能范圍的一種調(diào)整。此外，通過(guò)市場(chǎng)配置而非行政干預(yù)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)證券化、資本化的預(yù)期效益才是改革重大意義的體現(xiàn)，這將有助于國(guó)有資本更快地形成“親市場(chǎng)性”的特點(diǎn)。

1.專注效率，提高回報(bào)率

對(duì)資本的回報(bào)率及其后續(xù)發(fā)展質(zhì)量上的給予更多的關(guān)注是以投資方的視角來(lái)看的，但是若從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)看，就應(yīng)該對(duì)資本保值增值率、盈余現(xiàn)金保障倍數(shù)、凈資產(chǎn)收益率等資本回報(bào)、盈利質(zhì)量等相關(guān)數(shù)據(jù)給予更高的重視。若是再轉(zhuǎn)換一個(gè)角度，即從資本載體的方向來(lái)看，企業(yè)會(huì)忽略在諸如資產(chǎn)的規(guī)模等方面出現(xiàn)的增值（與實(shí)際效益的增加不同）及其需承擔(dān)的社會(huì)管理方面的責(zé)任等。與處于競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的企業(yè)（資本載體）相比較，國(guó)資委將會(huì)在出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)不善等相對(duì)棘手的問(wèn)題時(shí)采用例如股權(quán)轉(zhuǎn)移等一系列相應(yīng)的資本手段，迫使國(guó)有企業(yè)不得不進(jìn)一步提高資本回報(bào)率和發(fā)展質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

2.加強(qiáng)引導(dǎo)，控制好投向

國(guó)有經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行質(zhì)量要得到提高就必須加快經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整和國(guó)有資源的優(yōu)化配置，這正是國(guó)有資本與其他所有制資本之間的區(qū)別。國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)中的主要作用是影響、控制和帶動(dòng)。那么，這就需要國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略等的基礎(chǔ)上正確把控國(guó)有資本的投向，以發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、發(fā)展傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為主題，明確調(diào)整地方的國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，給予公共服務(wù)更多、更詳細(xì)的關(guān)注，并且在支持科技發(fā)展創(chuàng)新的同時(shí)也要兼顧生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。如果要確保國(guó)有資本切實(shí)投入到需要的方向，發(fā)揮其作用和功能，國(guó)有資本必須重視其自身的競(jìng)爭(zhēng)性、公共服務(wù)性等不同方面的功能，規(guī)范且引導(dǎo)其自身投向，不斷靈活調(diào)整國(guó)有資本的布局等。

三、國(guó)資監(jiān)管的基本理念及方式上的轉(zhuǎn)變

1.簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化監(jiān)管職能

管國(guó)企轉(zhuǎn)向管資本，意味著原本國(guó)資委直接控制國(guó)企時(shí)“控制”與“被控制”的關(guān)系將轉(zhuǎn)化為“股東”與“董事會(huì)”，也就象征著國(guó)資委需要提升相關(guān)的“管理”，甚至是要做到自我革命，合理把控管理范圍，使企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理上擁有更多的自主權(quán)。國(guó)資要以法治精神構(gòu)建的框架為參考，在多元投資主體共同參與的時(shí)代背景下，適配國(guó)有資產(chǎn)管治的相關(guān)制度體系，始終使用規(guī)則、法律、程序等相關(guān)手段來(lái)對(duì)政府的權(quán)責(zé)進(jìn)行平衡，詳細(xì)地整理現(xiàn)有職權(quán)，逐層取消、保留、下放管理權(quán)責(zé)，力求進(jìn)一步地簡(jiǎn)政放權(quán)，并且在完成履職清單后及時(shí)向社會(huì)公布相關(guān)的調(diào)整意見(jiàn)。另外，也理應(yīng)根據(jù)職權(quán)的梳理狀況及時(shí)地改變國(guó)資委相應(yīng)的機(jī)制結(jié)構(gòu)及運(yùn)行模式等。

2.秉持管人、管事、管資本一體化

國(guó)資委圍繞“管資本為主”來(lái)對(duì)管人、管事進(jìn)行二次界定，做到不僅要管住人還要管好事。

在管住人方面，圍繞“管資本為主”的主題，要著重于建立并完善股權(quán)代表委派事宜的制度，要積極建立較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奈袡C(jī)制，確保被選派的股權(quán)代表不僅能有效地維護(hù)股東權(quán)益，還可以貫徹股東意圖。這樣一來(lái)，一方面使股東代表履行股東職責(zé)時(shí)必需的條件得到明確，擇優(yōu)選聘，保證其擁有足以支撐其行權(quán)的保證;另一方面對(duì)委托代理的管理契約條款進(jìn)行增強(qiáng)，對(duì)受托的責(zé)任進(jìn)行分工，實(shí)行任期制，嚴(yán)格執(zhí)行任期的管理和考核方面的相關(guān)事宜。除此以外，為保證選聘的股權(quán)代表能夠切實(shí)履行相關(guān)職權(quán)，還要對(duì)其在履職過(guò)程中的言行進(jìn)行較為嚴(yán)格的監(jiān)督及考評(píng)，再根據(jù)股權(quán)代表受托責(zé)任的履行情況進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)或處罰。

在管好事方面，管好股東會(huì)的事宜就是國(guó)資委主要的職責(zé)。國(guó)資委要依法委派合適的董事、股東代表（或稱為產(chǎn)權(quán)代表），并且，在股東會(huì)或股東權(quán)責(zé)范圍內(nèi)在董事會(huì)進(jìn)行成員的考核、選任等事宜時(shí)參照國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)態(tài)度行使相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)和決定權(quán)、對(duì)相關(guān)角色對(duì)象發(fā)表意見(jiàn)、行使表決權(quán)等也是國(guó)資委的重要職責(zé)。

四、“以管資本為主”增強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管的主要方式與途徑

1.推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)的資本化

國(guó)有資本目前的運(yùn)營(yíng)方式為適應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)需要，由之前的國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理和控制的方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家僅對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行管理，也就是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的資本化，這也是國(guó)資委的目的所在。因此，其后通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)的交易增強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的流動(dòng)性，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)后續(xù)要進(jìn)行的兼并或者重組，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行的股份制改造等行為，還包括對(duì)國(guó)有企業(yè)現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)加以調(diào)整以達(dá)到優(yōu)化提升的目的，重新建立適應(yīng)現(xiàn)階段需求的企業(yè)制度。因此，股改上市是不可或缺的一個(gè)有效方式。國(guó)有企業(yè)股改上市所帶來(lái)的益處不僅僅是加速國(guó)有資產(chǎn)的資本化進(jìn)程，還可以有效促進(jìn)混合所有制的發(fā)展、對(duì)股權(quán)進(jìn)行多元化分配起輔助作用、轉(zhuǎn)換現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)機(jī)制以及再度建立適應(yīng)現(xiàn)代需求的企業(yè)制度等諸多方面的改革。也就是說(shuō)，股改上市能夠做到在根本上提升國(guó)有企業(yè)自身治理所需的各項(xiàng)能力。

國(guó)資委若能將上述方法進(jìn)行合理充分的運(yùn)用，就能夠在企業(yè)上市或者上市公司再融資等方面有效提供幫助的同時(shí)讓產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和證券市場(chǎng)有所依托，在其中導(dǎo)入進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)得概念機(jī)制，保持國(guó)資活力，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

2.搭好平臺(tái)，落實(shí)國(guó)有資本運(yùn)作的市場(chǎng)主體

組建或改組國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司具體實(shí)施的方案，國(guó)資委應(yīng)該放在重要位置上抓緊時(shí)間進(jìn)行研究和推進(jìn)其實(shí)施。而有關(guān)方案應(yīng)該基于維穩(wěn)推進(jìn)、分類實(shí)施、整體規(guī)劃等三大基礎(chǔ)進(jìn)程上，首先在符合相關(guān)要求、具有相關(guān)條件的監(jiān)管機(jī)構(gòu)中試驗(yàn)，再根據(jù)試驗(yàn)結(jié)果對(duì)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，最后形成更完整的方案。

3.推進(jìn)分類監(jiān)管、考核

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，存在于市場(chǎng)內(nèi)的諸多企業(yè)中，國(guó)有企業(yè)因?yàn)橛袊?guó)有資本的投入而在資源配置方面與其他同樣作為市場(chǎng)主體的企業(yè)略有不同。因此，國(guó)有資本要做到更好地掌握資源配置，就要先明確國(guó)有資本在面向各類型企業(yè)出資時(shí)自身的功能定位。這是根據(jù)政府對(duì)于不同資產(chǎn)所要求的不同的功能效益的不同需求所決定的。也就是說(shuō)，國(guó)資委要對(duì)不同類型的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行精準(zhǔn)的界定，首先要了解其不同功能，再來(lái)對(duì)企業(yè)的業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行更為準(zhǔn)確的區(qū)分，例如根據(jù)政策性和經(jīng)營(yíng)性兩種不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)區(qū)別來(lái)對(duì)兩者進(jìn)行區(qū)分，相對(duì)應(yīng)不同的性質(zhì)進(jìn)行不同的考核，借此來(lái)凸顯考核的針對(duì)性和鼓勵(lì)性。除此之外，國(guó)資委還應(yīng)該在考核的過(guò)程當(dāng)中把更多的注意力放在重資本的價(jià)值形態(tài)上，這象征著考核體系的進(jìn)一步完善。也就是結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)，引入更多的資本價(jià)值形態(tài)等的參考，著重對(duì)企業(yè)在優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、提高資本等方面的效用成果進(jìn)行考核，也就是說(shuō)，要對(duì)其經(jīng)濟(jì)增值進(jìn)行審查、考評(píng)。

國(guó)有資本支持一家公司，就要承擔(dān)該企業(yè)在產(chǎn)業(yè)投資、資本運(yùn)營(yíng)等幾個(gè)方面的相關(guān)責(zé)任。對(duì)于接受投資的企業(yè)來(lái)說(shuō)，對(duì)于其內(nèi)部流動(dòng)的資金，國(guó)資委會(huì)進(jìn)行更為嚴(yán)格的分類并對(duì)其流向進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)其增值成果進(jìn)行相對(duì)應(yīng)的考核。以照顧以上所提考核為目的，目前國(guó)家把國(guó)有資本進(jìn)行的投資分為公益性投資以及營(yíng)利性投資，其中投入營(yíng)利性投資的資金再區(qū)分為兩種類型――壟斷性行業(yè)中的投資和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中的投資。

依照以上分類準(zhǔn)則，在最后對(duì)國(guó)有資本投資公司進(jìn)行的監(jiān)督以及考核當(dāng)中，依據(jù)國(guó)有資本投資公司的資金最終投資區(qū)域的不同，制定有所區(qū)別的考核模式。對(duì)于公益性（進(jìn)行公共服務(wù)以及生產(chǎn)公眾產(chǎn)品）的部分，其考核指標(biāo)中應(yīng)該對(duì)其所設(shè)立公益性職能的履行的考核進(jìn)行加強(qiáng)。在投資營(yíng)利性企業(yè)的考核當(dāng)中，應(yīng)該把之前所定盈利指標(biāo)是否達(dá)成作為考核的標(biāo)準(zhǔn)。特別是在壟斷行業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)當(dāng)中進(jìn)行投資的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，其盈利指標(biāo)考核這一欄在考核中所占的比例也要有所不同。

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（責(zé)任編輯：蘭卡）