能源行業(yè)的社會性監(jiān)管探析

孟祥虎

[摘要]能源始終是關乎國家經濟發(fā)展的命脈，能源行業(yè)的發(fā)展始終是人們關注的重點，在能源監(jiān)管中，社會性監(jiān)管則關注能源與其周遭諸多因素共存的問題，主要包括生態(tài)環(huán)境、行業(yè)安全和能源消費者權益保護。然而我國對于能源社會性監(jiān)管存在立法不完善、監(jiān)管主體單一不充分、行業(yè)標準不規(guī)范等問題。針對以上問題，提出完善《能源法》等法律法規(guī)、多元化的監(jiān)督主體以及提高監(jiān)督能力的建議，以此加強對能源行業(yè)的社會性監(jiān)管，促進能源行業(yè)的安全和持續(xù)發(fā)展。

[關鍵詞]能源;社會性;能源監(jiān)管;監(jiān)管能力

[中圖分類號]F20

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-5918（2019）07-0127-03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2019.07.053

[本刊網址]http：//www.hbxb.net

能源作為一種推動國家、社會運轉的動力來源，在生產生活中發(fā)揮著基礎的推動作用，若使之成為促進國家發(fā)展和社會進步的中堅力量，需要將能源的開發(fā)利用恰到好處，因此隨著我國能源領域法律法規(guī)相繼出臺，逐漸意識到能源行業(yè)的重要性，只有將能源的開發(fā)利用放在突出位置，通過制定完善的法律制度更好地把握能源行業(yè)發(fā)展命脈，從而體現出能源中流砥柱的作用。

一、能源監(jiān)管的相關概念

（一）能源及能源監(jiān)管

能源，全稱“能量資源”?？蓮闹蝎@得熱能、機械能、電能或核能等各種形式能量的一切自然資源。在被人類開發(fā)和利用后，具有了資源屬性和商品屬性。能源的資源屬性在法學領域對于能源鮮少研究，但是能源蘊含的商品屬性具有商品的一般屬性同時兼具能源的特殊屬性，故而一直被法學家所爭論。

能源監(jiān)管是指國家通過法律法規(guī)對能源的各個處置環(huán)節(jié)進行監(jiān)督和管控以達到糾正市場失靈和保護交易安全的目的。能源監(jiān)管主要表現為能源監(jiān)管部門的行政行為，能源行業(yè)的監(jiān)管雖然較其他行業(yè)的監(jiān)管較為嚴密，但其仍然是處在市場交易的大環(huán)境下，重點關注能源行業(yè)的國家控制與市場交易之間的矛盾有聯系。通過這種能源的監(jiān)管所期達到的微觀目的是能源價值的高效利用和交換價值的最大限度發(fā)揮;其宏觀目的是保障能源行業(yè)的有序健康運轉，也即彌補能源市場的缺陷，促進能源行業(yè)的發(fā)展。

（二）能源監(jiān)管的分類

對于能源的監(jiān)管范圍較寬泛，按照監(jiān)管的目的和對象不同進行區(qū)分，經濟性監(jiān)管的著眼點在于經濟法中的反壟斷和反不正當競爭的方向。而社會性監(jiān)管為本文研究重點，其針對的多為能源有關的保障性監(jiān)管，主要包括生態(tài)環(huán)境的和能源行業(yè)的安全以及消費者權益的保障等。

二、我國能源社會性監(jiān)管的現狀及不足

（一）我國關于能源監(jiān)管的立法不完善

法律依據是能源監(jiān)管的前提和保障，然而在我國現有法律規(guī)定中，法律層面缺乏具有普遍效力的基本法，僅有《電力法》《煤炭法》等特別法，自2007年確立《能源法》立法工作以來，《能源法》的出臺備受關注，然而十年之后，仍未見其蹤影。根據上文所述，能源監(jiān)管涉及能源的合理開發(fā)和高效利用，其對能源行業(yè)的發(fā)展有重要意義，尤其是能源的社會性監(jiān)管對于生態(tài)保護，行業(yè)安全，社會穩(wěn)定發(fā)揮著不可替代的作用。反觀我國法律體系，在能源領域，能源的監(jiān)管的相關法律法規(guī)散見于各特別法之中，互相之間不成體系，沒有一套完整的監(jiān)管法律。

（二）行業(yè)標準不夠規(guī)范

行業(yè)標準的制定應當規(guī)范，行業(yè)標準代表了一個行業(yè)的技術水平，同時行業(yè)標準也是保障生態(tài)環(huán)境和行業(yè)安全的一道重要防線，然而，在我國能源行業(yè)標準的制定過程中，有利害關系的能源企業(yè)對于某些行業(yè)標準制定具有主導權，這就會為某些強勢能源企業(yè)提供為了自身利益而刻意制定符合其利益的不公平或者低要求的行業(yè)標準，獲取不正當利益的機會。以石油行業(yè)名為：鉆井井控裝置組合配套、安裝調試與維護的行業(yè)標準為例，其起草的主要單位是中國石油集團川慶鉆探工程有限公司鉆采工程技術研究院等。無疑，一線能源開采企業(yè)確實能夠為制定科學的行業(yè)標準提供豐富的實踐經驗，可以適當參考能源企業(yè)的建議，但是標準制定的控制權應當與能源企業(yè)相分離以保證制定的科學公正。

（三）能源行業(yè)信用體系建設不夠健全

我國國家能源局在2016年印發(fā)的《能源行業(yè)信用體系建設實施意見（2016-2020年）》中提出，到2020年，信用制度和標準體系基本健全，全國統(tǒng)一的能源行業(yè)信用信息共享交換平臺和“信用能源”網站建設完成并良好運行，建設信用專業(yè)人才隊伍，全行業(yè)的信用意識和信用水平得到顯著增強。在建設過程中仍然存在以下問題：

第一，失信的懲罰力度不足以維持信用體系的權威。我國當前的懲罰力度不足，例如實行核準管理的項目，以欺詐、賄賂等不正當手段取得項目核準文件的信用行為，國家能源局將這種行為認定為嚴重失信，但是對該行為的處罰僅為財產處罰。由此看來處罰力度較輕，不能發(fā)揮信用體系的作用，實現社會性監(jiān)管的最終目的。第二，信用體系的宣傳力度不足以提高全行業(yè)的信用意識。之所以建設能源行業(yè)的信用體系，是因為希望以企業(yè)的信譽為出發(fā)點，加強能源企業(yè)信譽意識。然而當前情況下，對于失信人員的公告僅在出示在相關網站上，對能源企業(yè)的信譽并未造成震懾的影響，同時也不能培養(yǎng)普通消費者關注企業(yè)信用情況的習慣。第三，對于失信行為，國家能源局以列舉方式不能完整涵蓋所有失信行為，容易給能源企業(yè)投機提供漏洞。根據國家能源局2017年12月發(fā)布的《能源行業(yè)市場主體信用行為清單（2018版）》可以看出，這種列舉使企業(yè)開展新的惡意行為有機可乘，因新行為并不在信用行為清單中，無法認定該行為構成失信，進而給予處罰。

三、行業(yè)社會性監(jiān)管的比較研究

（一）美國能源行業(yè)的監(jiān)管

美國能源監(jiān)管的最主要的特點之一就是政監(jiān)分離，美國能源主管部門為能源部（DepartmentofEnergy，簡稱DOE）主要是對能源行業(yè)的行政管理工作。美國能源監(jiān)管部門主要為聯邦能源監(jiān)管委員會（FederalEnergyRegulatoryCommission，簡稱FERC）主要承擔洲際能源行業(yè)的監(jiān)管職責，雖為能源部下屬的機構，但FERC卻是一個獨立機構，負責能源有關的法律及政策實施的監(jiān)督。這種將管理與監(jiān)督分離的組織模式，一方面可以保證監(jiān)督獨立高效地發(fā)揮其作用，把能源的監(jiān)督放在突出位置，另一方面可以清晰政府職責，使職責不同的政府工作部門高效運轉。

（二）英國能源監(jiān)管優(yōu)化

英國擁有豐富的能源資源，但是在20世紀之前，英國的能源行業(yè)監(jiān)管混亂，成效一般并致使能源行業(yè)發(fā)展緩滯，1997年英國政府開起來能源監(jiān)管優(yōu)化項目。英國能源監(jiān)管的主要部門為天然氣和電力市場辦公室（OFUEM），該部門為英國貿工部下屬單位，但是OFUEM同樣是獨立于英國政府大臣獨立存在工作部門。在監(jiān)管優(yōu)化中，英國能源監(jiān)管采用由政府和企業(yè)共同組成監(jiān)管機構的監(jiān)管模式。這種監(jiān)管模式有助于協調政府與能源企業(yè)之間的關系，制定符合當下能源行業(yè)具體情況的能源政策，加強對能源行業(yè)的了解和監(jiān)督。

（三）德國能源行業(yè)協會在能源監(jiān)督中發(fā)揮作用

德國的能源管控部門為德國經濟勞動部，主要對壟斷，市場失靈及不正當競爭問題進行經濟性監(jiān)管，而能源行業(yè)的社會性監(jiān)管則主要是通過行業(yè)協會或其他中介機構與能源企業(yè)進行溝通和協調，從而保證政府有關能源的法律和政策得到有效的實施。德國政府認為，政府規(guī)制與行業(yè)協會的自我管理相結合的監(jiān)管方式能夠有效地對能源行業(yè)進行監(jiān)管。德國能源資源儲量較少，尤其是石油天然氣等不可再生能源，因此德國能源行業(yè)的社會性監(jiān)管更加注重的是節(jié)能及可再生資源的開發(fā)。德國一直推行節(jié)能減排的政策，希望以此可以降低能源消耗，保護生態(tài)環(huán)境。

四、國能源行業(yè)社會性監(jiān)管的完善建議

（一）完善我國能源及能源監(jiān)管方面的法律法規(guī)，促進能源法律體系的完善

上文所述，我國至今仍未出臺《能源法》，作為能源領域的基本法，其具有重要的領導作用和地位，同時我國仍然欠缺能源監(jiān)管領域的立法，甚至都沒有專門的能源監(jiān)管的法規(guī)及規(guī)章。立法是法律實施的前提，是能源監(jiān)管的前提，因此要加強能源監(jiān)督領域的立法。

（二）推進多元化的監(jiān)督與管理體系

在社會性監(jiān)管視野下，多元的監(jiān)管主體有利于形成全面完善的監(jiān)管。

1.行業(yè)協會

行業(yè)協會作為行業(yè)內專業(yè)的自發(fā)性組織，對于行業(yè)的發(fā)展具有領導作用，要想發(fā)揮行業(yè)協會在能源社會性監(jiān)管的作用，需要加強行業(yè)協會以下方面的建設：首先，要突出行業(yè)協會的自律性建設，行業(yè)協會因為對能源行業(yè)情況熟悉，且協會成員均為專業(yè)人士，但是因為行業(yè)協會工作人員多與行業(yè)企業(yè)成員存在利害關系，行業(yè)協會若要發(fā)揮其監(jiān)管職責，最為重要的是保證自律，只有提高行業(yè)協會的自律意識，自覺監(jiān)管行業(yè)，發(fā)揮行業(yè)協會的作用。其次，提高能源行業(yè)協會的法律地位，并使得行業(yè)協會的權威性提高。我國能源行業(yè)的行業(yè)協會，當前看來社會及普通公民對其認知度并不高，那么就需要通過法律授權，或者廣泛宣傳等方式，讓行業(yè)協會的作用和職權被廣泛了解。最后，發(fā)揮行業(yè)協會監(jiān)管作用，需要強制能源企業(yè)加入行業(yè)協會并接受行業(yè)協會的監(jiān)督。當行業(yè)協會擁有監(jiān)管職責且具有處罰的權力時，能源企業(yè)為了躲避監(jiān)管可能會故意不加入行業(yè)協會為了規(guī)避這一問題，能源企業(yè)在成立之初強制入會，保證行業(yè)協會可以全面掌握整個行業(yè)所有的成員，方便其監(jiān)管。

2.新聞媒體

發(fā)揮媒體在監(jiān)督方面的作用同樣可以為能源行業(yè)的社會性監(jiān)管提供新的路徑，需要注意以下問題：一方面，新聞媒體對于能源行業(yè)的監(jiān)督應當常態(tài)化。筆者認為，新聞媒體應當主動承擔監(jiān)督的職責，在能源行業(yè)，不僅要關注作為少數的能源事故的發(fā)生和處理，更要關注作為大多數的正常運行的能源企業(yè)是否符合生產標準是否按照行業(yè)標準從事安全生產。另一方面，傳媒被認為具有獨立性、中立性和公共性，其報道的應當是“真實生活事件”。在對生態(tài)環(huán)境破壞，能源安全及能源消費者權益受損情況進行報到時，應當遵循客觀真實的原則進行報道，這是新聞媒體作為能源行業(yè)社會性監(jiān)管的多元主體之一必須嚴格遵守的。

（三）完善能源行業(yè)信用體系建設，發(fā)揮信用體系的監(jiān)管作用

1.加強失信人員（企業(yè)）的懲處力度，提高能源行業(yè)信用體系的威懾力。我國正在建立各行業(yè)的信用體系，要想發(fā)揮信用體系對于行業(yè)的監(jiān)管舉足輕重的作用，關鍵要素就是對失信人員（企業(yè)）的懲罰力度。強化能源行業(yè)信用體系應當從以下幾個方面做起：一方面，應當加強政府與司法部門的聯動，多方面加強對失信人員的監(jiān)管。發(fā)揮司法部門的權威性與政府部門的靈活性，更好的監(jiān)管能源行業(yè)企業(yè)和個人的信用行為;另一方面，嚴格限制失信人員的經營行為，以招投標為例，在編寫招標文件時就明確限定信用等級，不符合信用標準的企業(yè)不得參與招投標，尤其是在國家主持的大型項目上，以此方法來限制企業(yè)營利和發(fā)展，將會使更多的企業(yè)遵守信用，合規(guī)從事能源行業(yè)各項工作，實現社會性監(jiān)管的目的。

2.擴大能源行業(yè)信用體系的影響范圍，加強對能源行業(yè)信用體系的宣傳力度。能源信用體系當前宣傳力度不足，僅在行業(yè)內部具有相關的影響，而且在相關網站上的訪問寥寥無幾。

3.失信行為的法律表達應該由列舉式變?yōu)榱信e式與概括式相結合，為可能出現的更多失信行為同樣予以規(guī)范。我國當前的“清單式”的失信行為，雖然容易對失信行為進行認定，但是不免會致使有些失信行為遺漏在監(jiān)管的范圍之外，采用列舉式與概括式相結合的方式，從具象到抽象全面的表述失信行為，保證對于失信行為的界定不會因為時間和技術的進步而失去意義。

（四）提高能源社會性監(jiān)管的監(jiān)管能力

監(jiān)管力度決定了監(jiān)管的效果，筆者從兩個方面探討如何提升能源監(jiān)管的能力。一方面，引入更多的專業(yè)人士進入監(jiān)管領域，從專業(yè)的角度加強對能源行業(yè)的社會性監(jiān)管。專業(yè)人士了解行業(yè)的實際情況，對于行業(yè)現存和發(fā)展面臨的問題有清晰深刻的了解，更容易發(fā)現企業(yè)存在的問題和隱患。另一方面，能源行業(yè)的社會性監(jiān)管上更加注重能源行業(yè)與社會等各種因素之間的關系，適當的擴大地方能源監(jiān)管機關的監(jiān)管權力，對于能源行業(yè)的發(fā)展會帶來一定的益處。

參考文獻：

[1]趙慧敏.美國能源監(jiān)管對我國能源監(jiān)管體制改革的啟示[J].法制博覽，2015（4）：218.

[2]王偉，黃樂.英國能源監(jiān)管優(yōu)化項目實踐、經驗及其啟示[J].華北電力大學學報（社會科學版），2012（2）：1-2.

[3]劉惠萍.德國能源管理措施和經驗[J].上海節(jié)能，2010（12）：1-3.

[4]陳柏峰.傳媒監(jiān)督的法治[M].北京：法律出版社，2017：101-104.