統(tǒng)一財(cái)政：歐元區(qū)的悠長憧憬路

張銳

無論是歐盟還是國際貨幣基金組織，都將歐元區(qū)在2025年建成統(tǒng)一財(cái)政聯(lián)盟作為既定目標(biāo)，可能否如期達(dá)標(biāo)還真的充滿懸念。

經(jīng)過激烈的討價(jià)還價(jià)，歐元區(qū)財(cái)政部長會議終于在日前就設(shè)立歐元區(qū)統(tǒng)一預(yù)算機(jī)制的框架達(dá)成了一致意見，即建立規(guī)模為170億歐元的“促進(jìn)競爭力和趨同性預(yù)算工具”（BICC），以讓其充當(dāng)用于支援歐元區(qū)改革項(xiàng)目的公共基金。分析人士認(rèn)為，雖然財(cái)政機(jī)制并沒有以“統(tǒng)一預(yù)算”來冠名，且BICC的預(yù)算規(guī)模也要比先前設(shè)想的小得多，但至少讓人看到了歐元區(qū)貨幣一體化后財(cái)政一體化改革的希望。

作為歐盟一體化改革的重要舉措之一，設(shè)立“歐元區(qū)統(tǒng)一預(yù)算”由法國總統(tǒng)馬克龍?jiān)谝荒甓嗲疤岢霾⑼苿?。在馬克龍的建議中，歐元區(qū)不僅要設(shè)立財(cái)政部部長一職，建立數(shù)千億歐元為基礎(chǔ)的統(tǒng)一預(yù)算，還要設(shè)立歐洲貨幣基金（EMF），并將歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）完全轉(zhuǎn)移到EMF之中來，而且馬克龍認(rèn)為成員國投入ESM的資金目前約占GDP的1%，建立統(tǒng)一預(yù)算之后須將該比例提高，以充實(shí)EMF;另外，馬克龍還倡導(dǎo)在歐盟范圍內(nèi)開征新的企業(yè)稅，以形成歐洲投資基金（ElF）。值得注意的是，馬克龍不僅親自搖旗吶喊，而且一直在拉攏德國總理默克爾并希望德國為改革計(jì)劃背書，目前來看，BICC的建立可以看做是作為歐元區(qū)“軸心國”的法德兩國之間彼此妥協(xié)與讓步的階段性成果，而且德法兩國都有著實(shí)現(xiàn)歐盟財(cái)政一體化的共同希望。

放在歐盟一體化的歷史進(jìn)程與寬宏背景中考察，馬克龍統(tǒng)一預(yù)算的財(cái)政改革設(shè)想其實(shí)并非空穴來風(fēng)。從關(guān)稅一體化一市場一體化一貨幣一體化一財(cái)政一體化一政治一體化是歐盟一體化的路線圖，最初在設(shè)計(jì)一體化進(jìn)程時(shí)，圍繞著歐盟應(yīng)當(dāng)是一個(gè)超國家機(jī)構(gòu)還是僅限于是一個(gè)政府間機(jī)構(gòu)發(fā)生了廣泛爭論，最終“新功能主義”的觀點(diǎn)說服了眾人，即各方應(yīng)遵循“溢出”效應(yīng)的力量，通俗地說就是在各國融合和經(jīng)濟(jì)一體化的過程中，一個(gè)經(jīng)濟(jì)部門的一體化會慢慢導(dǎo)致其他部門的一體化，這樣的“溢出”效應(yīng)會蔓延至歐盟整體，最終促進(jìn)一個(gè)政府間機(jī)構(gòu)向超國家機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在看來，“新功能主義”在關(guān)稅同盟、共同市場以及貨幣單一化形成過程中均得到了有效檢驗(yàn)，但在財(cái)政領(lǐng)域卻鮮有作為，對此，有一種看法是，“溢出”機(jī)制尚未傳導(dǎo)到財(cái)政層面，如果到時(shí)產(chǎn)生了實(shí)際訴求，財(cái)政一體化就會水到渠成。

科觀地評判，財(cái)政一體化涉及了成員國財(cái)政資源的重新分配以及財(cái)政權(quán)力的重新組織與確認(rèn)，比起關(guān)稅與貨幣要素一體化肯定要敏感得多，所以如其說是財(cái)政一體化并沒有得到“溢出”機(jī)制的傳導(dǎo)，還不如說是歐元區(qū)各國尤其是德法兩國先前在這方面很少給予關(guān)注且投入必要的精力，以致可以作為財(cái)政一體化的成績且能夠擺上桌面的也只有《馬斯特里赫特條約》（簡稱《馬約》。依照《馬約》，歐盟各成員國的財(cái)政赤字率不能超過3%，債務(wù)率不能超過60%，否則承擔(dān)協(xié)調(diào)與監(jiān)督職能的歐委會將對其啟動超額赤字的懲罰程序（EDP）以及給予相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值0.2%至0.5%的罰款。

《馬約》之后落地的歐元讓歐元區(qū)只有貨幣聯(lián)盟卻無財(cái)政聯(lián)盟的先天性結(jié)構(gòu)缺陷暴露無遺。一方面，從問世之初對美元的1：1.18，到目前的1：1.20，歐元匯率不斷走弱，歐元區(qū)內(nèi)德國、法國與荷蘭等保持經(jīng)常賬戶長期盈余的國家因此大受裨益，而同時(shí)希臘、西班牙、葡萄牙和意大利等出口能力較差的國家則不得不承受經(jīng)常賬戶虧空與赤子的壓力，加之福利與勞動力價(jià)格的剛性，這些國家的公共財(cái)政都是嚴(yán)重入不敷出，并最終以債務(wù)危機(jī)的極端形式暴露出來。另一方面，單一貨幣意味著成員國失去了中央銀行的最后貸款人功能，危機(jī)爆發(fā)后，相關(guān)國家不能通過貨幣貶值以及匯率政策的調(diào)整來進(jìn)行對沖，唯一希望就是等待歐盟成員國的財(cái)政救助，可救助又不是一項(xiàng)必須履行的法律責(zé)任，由此導(dǎo)致危機(jī)國家在歐盟成員國圍繞救助所展開的一輪又一輪“口水戰(zhàn)”中錯(cuò)過了受援的最佳時(shí)間窗口?；诖?，不少學(xué)者認(rèn)為，貨幣一體化的歐元區(qū)其實(shí)并沒有朝著“歐元之父”蒙特爾所提出的最優(yōu)貨幣區(qū)方向演變，并且債務(wù)危機(jī)應(yīng)當(dāng)“歐元悖論”的一次映射。

還有一點(diǎn)不得不承認(rèn)的是，《馬約》劃定的赤字率與債務(wù)率紅線很多時(shí)候?qū)嶋H上也只是一種文字游戲，因?yàn)樵跉W債危機(jī)之前經(jīng)常突破標(biāo)準(zhǔn)約束的國家恰恰是德國、法國等歐元區(qū)核心國家，而且歐委會面對它們還無可奈何;另外，3%的赤字率與60%的債務(wù)率上限在正常的周期下應(yīng)當(dāng)是有效的，但在危機(jī)引爆后，過分僵化的政策又必然抑制相應(yīng)國家的自身騰挪空間，如減稅、增加投資開支等，最終導(dǎo)致相關(guān)國家的危機(jī)愈演愈烈，歐盟也因此付出了超出預(yù)想的財(cái)政救援成本。

危機(jī)是苦難之時(shí)，更是創(chuàng)新之機(jī)。持續(xù)八年的債務(wù)危機(jī)中，歐盟圍繞著危機(jī)救助的主題在制度與政策層面進(jìn)行了不少的突破性探索，包括成立了規(guī)模達(dá)5000億歐元的永久性救助基金ESM，創(chuàng)設(shè)了單筆采購規(guī)模從800億歐元到300億歐元的貨幣直接交易計(jì)劃（OMTs），以及推出擔(dān)保債券購買計(jì)劃（CBPP）和證券市場計(jì)劃（SMP）等，同時(shí)歐盟還成立了一個(gè)金額為550億歐元的銀行業(yè)拯救機(jī)制單一清算基金（SRF），并以對企業(yè)征稅的方式聚集，而且歐盟也正在醞釀推出相應(yīng)的歐洲存款保險(xiǎn)計(jì)劃（EDIS）。在缺乏統(tǒng)一財(cái)政機(jī)構(gòu)的前提下，所有這些政策創(chuàng)新的主體雖然由歐洲央行操盤，或者由歐委會掌舵，但其所具備的財(cái)政政策改革與創(chuàng)新內(nèi)涵卻非常清晰。

形勢逼人強(qiáng)。今年是歐元誕生20周年，作為歐盟一體化的階段性成果，歐元并沒有隨著區(qū)內(nèi)成員數(shù)量的增加而堅(jiān)挺壯大，反而表現(xiàn)出的國際影響力不如人意。在外圍市場依然以美元為主導(dǎo)的情況下，要增強(qiáng)歐元的競爭力以及歐元區(qū)的吸引力，歐盟必須從自身內(nèi)部尋找改革的突破口與催化劑，而財(cái)政一體化無疑是值得延展的最大想象空間。通過財(cái)政一體化，歐盟不僅可以面向成員國更好地平衡財(cái)政資源配置與調(diào)劑，并在成員國內(nèi)部實(shí)現(xiàn)貨幣政策與財(cái)政政策的有效匹配與共振，而且能夠建立起隔離與堵截危機(jī)的更厚實(shí)防火墻。

作為一種外在倒逼力量，歐盟時(shí)下正面對著一個(gè)更加自我、更輕易濫用美元體系權(quán)力的美國，從對巴黎銀行開出巨額罰單，到對伊朗進(jìn)行制裁切斷能源交易的金融通道，再到開征鋼鋁關(guān)稅，歐盟都感受到了特朗普政府砸過來的記記重拳，尤其是德國更因?qū)γ谰揞~貿(mào)易順差頻遭特朗普的警告而心生忐忑，歐盟集體性前所未有地發(fā)現(xiàn)增強(qiáng)內(nèi)部團(tuán)結(jié)的重要，于是遭遇冷卻的財(cái)政一體化提上議事日程，馬克龍的提議也得到了德國較為積極的回應(yīng)，兩國也罕見地在組建歐元區(qū)統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算上共同發(fā)聲，并有了如同BICC那樣的初步成果。

現(xiàn)在看來，無論是歐盟還是國際貨幣基金組織，都將歐元區(qū)在2025年建成統(tǒng)一財(cái)政聯(lián)盟作為既定目標(biāo)，可能否如期達(dá)標(biāo)還真的充滿懸念。一方面，作為歐元區(qū)最大經(jīng)濟(jì)體的德國對財(cái)政一體化力度與深度的認(rèn)知至今依然比較保守，因?yàn)榻y(tǒng)一的歐盟預(yù)算意味著德國要拿出最多的資金，于是BICC比初期的設(shè)想出現(xiàn)了大幅“縮水”;還有，默克爾同意ESM轉(zhuǎn)變?yōu)镋MF，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)EMF必須與歐委會的職能平起平坐，并有權(quán)對成員國的財(cái)政情況進(jìn)行監(jiān)管，弦外之音就是不能稀釋對EMF出錢最多的德國話語權(quán);至于在歐盟是否設(shè)立財(cái)政部長一職，德國至今也不肯明確表態(tài)，而問題是，如果連財(cái)政部這個(gè)機(jī)構(gòu)就沒有，歐元區(qū)財(cái)政一體化的實(shí)際意義又從何來？與德國一樣，荷蘭、比利時(shí)、盧森堡以及瑞典等部分較富裕國家更是擔(dān)心統(tǒng)一預(yù)算機(jī)制建立后歐盟集體財(cái)富更多流向意大利、希臘、西班牙等財(cái)政狀況穩(wěn)定性相對較差的國家并讓自己“吃虧”，10多個(gè)國家更是齊刷刷地組成了一個(gè)反對財(cái)政一體化的“漢莎同盟”。處在如此微妙的博弈格局之中，財(cái)政一體化的腳步每前進(jìn)一步自然很難。圓

（作者系中國市場學(xué)會理事、經(jīng)濟(jì)學(xué)教授）