黨的十八大以來脫貧攻堅政策的五大特征

李娟

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，中國開啟了一場史無前例的脫貧攻堅戰(zhàn)，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡。國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2012年底，中國的貧困人口為9899萬，貧困發(fā)生率為10.2%;2018年底，中國的貧困人口減少至1660萬，貧困發(fā)生率降至1.7%。六年間，中國的貧困人口共減少8239萬人，貧困發(fā)生率下降8.5個百分點。這一歷史性成就充分證明，黨中央領導制定的脫貧攻堅政策方向正確、目標鮮明、定位精準、措施得當、執(zhí)行有力、成效顯著。從公共政策分析的角度看，黨的十八大以來脫貧攻堅政策呈現(xiàn)出五大特征：政策體系的立體化、政策網(wǎng)絡的全覆蓋、政策措施的精準化、政策執(zhí)行的長效性、政策評估的科學性。

一、政策體系的立體化

所謂政策體系，是指在一個特定的政策群組中，不同政策單元之間以及同一政策內(nèi)部不同要素之間具有內(nèi)在關聯(lián)性，這些政策作為一個整體，又與外部社會環(huán)境之間形成一定的互動關系。中國的脫貧攻堅政策是一個由中央—地方—基層三級政策子系統(tǒng)構(gòu)成的立體化政策體系。從2013年起，中共中央、國務院及其所屬職能部門先后出臺40余項扶貧開發(fā)和脫貧攻堅政策。其中，中共中央、國務院聯(lián)合下發(fā)扶貧開發(fā)和脫貧攻堅政策文件9項;國務院單獨下發(fā)扶貧開發(fā)和脫貧攻堅政策文件3項;中組部與國務院扶貧辦聯(lián)合出臺扶貧開發(fā)和脫貧攻堅政策文件1項;國務院扶貧辦、發(fā)改委、財政部、教育部、人社部、工信部、衛(wèi)健委、能源局、中國人民銀行、國家體育總局、證監(jiān)會等國務院組成部門、直屬機構(gòu)單獨或聯(lián)合出臺扶貧開發(fā)和脫貧攻堅政策文件20余項。上述政策構(gòu)成了中國脫貧攻堅政策體系的中央一級政策子系統(tǒng)。在此基礎上，各級地方黨委、政府及其所屬職能部門為貫徹落實中央政策，也相繼出臺了大量的扶貧開發(fā)和脫貧攻堅政策措施，分別構(gòu)成了中國脫貧攻堅政策體系的地方和基層政策子系統(tǒng)。這一立體化政策體系在縱向上層次分明，在橫向上互為補充，在運行上實現(xiàn)了政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估、反饋等各環(huán)節(jié)的無縫隙銜接，為當前脫貧攻堅工作的扎實推進提供了強有力的政策保障。

二、政策網(wǎng)絡的全覆蓋

狹義的政策網(wǎng)絡主要由公共政策制定和執(zhí)行過程中發(fā)揮關鍵作用的政黨機關、立法機關及行政機關組成，廣義的政策網(wǎng)絡除上述公共權力機關外，還包括各種社會力量，如企業(yè)、社會團體及公民等。中國的脫貧攻堅政策是一個涉及多方力量、多個領域、多種機制的復雜政策網(wǎng)絡。從這一政策網(wǎng)絡的主體結(jié)構(gòu)關系看，以習近平同志為核心的黨中央是政策中樞，黨的各級組織系統(tǒng)是核心結(jié)構(gòu)，各級政府及其職能部門是基礎性結(jié)構(gòu)，人民團體、國有企業(yè)及其他各種社會力量是支持性結(jié)構(gòu);從這一政策網(wǎng)絡的覆蓋范圍來看，幾乎涵蓋了政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)等各個領域，衍生出包括財政扶貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)扶貧、科技扶貧、文化扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、網(wǎng)絡扶貧、旅游扶貧、體育扶貧、消費扶貧、社會保險扶貧、司法救助支持脫貧攻堅等多個扶貧主題，形成了專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧有機結(jié)合、互為支撐的“三位一體”大扶貧格局;從這一政策網(wǎng)絡的運行機制來看，“黨委領導、政府主導、部門聯(lián)動、市場介入、社會參與、全民行動”為這場脫貧攻堅戰(zhàn)取得最終勝利提供了重要的機制保障。

三、政策措施的精準化

政策措施主要是指在核心理念的指導下，為達成既定政策目標，對政策實施主體、對象、手段和方法等做出的具體安排和設計。黨的十八大以來，中國脫貧攻堅政策的突出特點是政策措施的精準化。2013年11月，習近平總書記在湖南湘西土家族苗族自治州考察時首次提出“精準扶貧”這一新時代扶貧開發(fā)和脫貧攻堅工作的核心理念。2015年6月，習近平總書記在貴州考察調(diào)研時再次強調(diào)，扶貧開發(fā)“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”。2015年10月，習近平在減貧與發(fā)展高層論壇上向與會者深刻闡釋了中國實施的精準扶貧方略，即堅持中國特色，發(fā)揮制度優(yōu)勢;構(gòu)建省市縣鄉(xiāng)村五級治理格局;注重抓“六個精準”，堅持分類施策;通過“五個一批”確保脫貧攻堅全覆蓋。在以習近平同志為核心的黨中央領導下，從2014年起，中央相繼出臺了一系列精準扶貧、精準脫貧政策措施。2014年1月，中央出臺《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確提出“建立精準扶貧工作機制;國家制定統(tǒng)一的扶貧對象識別辦法;建設全國扶貧信息網(wǎng)絡系統(tǒng)”等要求。2014年5月，國務院扶貧辦等7部門聯(lián)合出臺《建立精準扶貧工作機制實施方案》，對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理以及精準考核、構(gòu)建精準扶貧工作長效機制等做出制度安排。2014年12月，中組部、國務院扶貧辦印發(fā)《關于改進貧困縣黨政領導班子和領導干部經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核工作的意見》，要求把精準扶貧工作開展情況作為貧困縣考核機制和領導干部政績考核的主要內(nèi)容。2015年11月，中共中央政治局審議通過《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，從總體要求、實施方略、發(fā)展瓶頸、政策保障、支撐體系、社會參與、政治保障等方面對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)做出了明確且具體的戰(zhàn)略部署。2016年2月，中央出臺《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，把減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金作為2016年至2020年省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核的主要內(nèi)容。2016年7月，中央出臺《脫貧攻堅督查巡查工作辦法》，對中西部22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府、中央和國家機關有關單位脫貧攻堅工作的督查和巡查提出具體要求和標準。2017年11月，國務院扶貧開發(fā)領導小組出臺《關于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》，鼓勵社會組織積極參與產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、健康扶貧、易地扶貧搬遷等重點領域的脫貧攻堅工作。2017年12月，中央出臺《關于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》，要求確保貧困村駐村工作隊選派精準、幫扶扎實、成效明顯、群眾滿意。2018年3月，國務院扶貧辦印發(fā)《關于完善縣級脫貧攻堅項目庫建設的指導意見》，要求貧困縣普遍編制和建立脫貧攻堅項目庫，保證資金使用精準安全高效，實現(xiàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧。2018年8月，中央出臺《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》，進一步明確了2018—2020年脫貧攻堅工作的基本目標、重點任務以及保障措施等。2018年11月，國務院扶貧辦等13個部門聯(lián)合發(fā)布《關于開展扶貧扶志行動的意見》，明確提出開展扶志教育、強化典型示范、改進幫扶方式、杜絕“保姆式”扶貧，尊重貧困群眾的首創(chuàng)精神和主體地位，明確貧困群眾脫貧責任等要求。2019年1月，國務院出臺《關于深入開展消費扶貧助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的指導意見》，要求“堅持政府引導、社會參與、市場運作、創(chuàng)新機制，立足四個‘著力，激發(fā)全社會參與消費扶貧的積極性，在生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)打通制約消費扶貧的痛點、難點和堵點，推動貧困地區(qū)產(chǎn)品和服務融入全國大市場”。上述政策措施充分體現(xiàn)了習近平總書記反復強調(diào)的“精準扶貧貴在精準，要扶到點上、根上”的思想宗旨。

四、政策機制的長效性

所謂政策機制是指不同政策單元之間以及同一政策內(nèi)部不同要素之間形成的結(jié)構(gòu)關系及其運行方式。黨的十八大以來，中國脫貧攻堅政策機制實現(xiàn)了從階段性向長效性的轉(zhuǎn)變。從1986年起，中國的扶貧工作進入大規(guī)模扶貧開發(fā)階段，貧困縣政策應運而生。實施這一政策的初衷是要幫助貧困地區(qū)盡快“摘帽”而不是長期“戴帽”。然而，由于“戴帽”和“摘帽”意味著各種財政補貼和優(yōu)惠政策階段性的得與失，從而出現(xiàn)了“爭當貧困縣”的怪象。2015年11月，中央做出了“確保我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的決定。2016年4月，中央出臺《關于建立貧困退出機制的意見》，明確要求“對穩(wěn)定達到脫貧標準的要及時退出”，同時提出“貧困人口、貧困村、貧困縣退出后，在一定時期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期，確保實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧”的工作要求。2018年8月，中央出臺《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》，再次明確了“貧困人口、貧困村、貧困縣退出后一段時間內(nèi)幫扶政策不變、力度不減，鞏固脫貧效果，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧防止返貧”的政策原則。2019年4月，習近平總書記在重慶考察和調(diào)研期間進一步強調(diào)，“貧困縣黨政正職要保持穩(wěn)定，做到摘帽不摘責任;脫貧攻堅主要政策要繼續(xù)執(zhí)行，做到摘帽不摘政策;扶貧工作隊不能撤，做到摘帽不摘幫扶;要把防止返貧放在重要位置，做到摘帽不摘監(jiān)管”。政策機制的穩(wěn)定性、連續(xù)性和長效性為圓滿完成黨中央制定的脫貧攻堅總體目標提供了重要保障。

五、政策評估的科學性

政策評估是指評估主體依據(jù)一定的評價標準，通過相關的評估程序，對政策產(chǎn)出及其影響進行檢測和評價，以判斷政策結(jié)果實現(xiàn)政策目標的程度的活動。黨的十八大以來，中國脫貧攻堅政策在實施過程中高度重視政策評估的嚴謹性、科學性。2015年11月，中央對貧困人口、貧困村、貧困縣的退出評估工作做出明確要求：“貧困人口退出必須實行民主評議，貧困村、貧困縣退出必須進行審核審查，退出結(jié)果公示公告，讓群眾參與評價，做到全程透明。強化監(jiān)督檢查，開展第三方評估，確保脫貧結(jié)果真實可信?！?016年2月，中央對省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核程序做出規(guī)定，具體程序包括省級總結(jié)、第三方評估、數(shù)據(jù)匯總、綜合評價、溝通反饋等。此外，對中直單位行業(yè)扶貧以及地市和貧困縣黨委、政府脫貧攻堅成效考核的內(nèi)容和步驟也分別做出明確規(guī)定。從2018年起，由國務院扶貧辦牽頭，采用省際交叉考核、第三方評估、媒體暗訪、財政專項扶貧資金績效評價等多種考核方法，對中西部22個省區(qū)市脫貧攻堅工作成效開展綜合評估。在各種評估措施中，第三方評估的引入是十八大以來脫貧攻堅政策評估的一大亮點。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學馬克思主義學院）

責任編輯：李貴文