鄉(xiāng)村振興與返貧治理

◎覃志敏 黃麗珠

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)的重大歷史任務(wù)。2018年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，標(biāo)志著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施。打贏精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)，是中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路的重要組成內(nèi)容[1]。實(shí)施鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)工作在時(shí)間上有重合性。聚焦脫貧質(zhì)量的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后半階段，是鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系的基本形成時(shí)期。脫貧人口返貧是脫貧不穩(wěn)定的重要表現(xiàn)，是對(duì)脫貧成果的反噬，也將對(duì)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生重要影響。今年4月，習(xí)近平總書記在重慶主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“脫貧既要看數(shù)量，更要看質(zhì)量。要嚴(yán)把貧困退出關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行退出的標(biāo)準(zhǔn)和程序，確保脫真貧、真脫貧。要把防止返貧擺在重要位置，適時(shí)組織對(duì)脫貧人口開展‘回頭看’……脫貧攻堅(jiān)主要政策要繼續(xù)執(zhí)行，做到摘帽不摘政策。扶貧工作隊(duì)不能撤，做到摘帽不摘幫扶。要把防止返貧放在重要位置，做到摘帽不摘監(jiān)管?！盵2]可見，防止和治理返貧已成為脫貧攻堅(jiān)的重要組成部分，它關(guān)系到脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固提升，也關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進(jìn)。

返貧治理的要求

1.返貧治理措施的綜合性要求

黨的十九大提出“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求”推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。實(shí)施鄉(xiāng)村振興是多維度的，涉及到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境改善、公共服務(wù)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域。返貧治理與鄉(xiāng)村振興銜接，要求返貧治理的措施具有多維度、綜合性特點(diǎn)。具體來說，返貧治理既要基于返貧主要原因，著力解決返貧人口脫貧問題，也要按照鄉(xiāng)村振興要求，從加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善公共服務(wù)體系等方面采取綜合性扶持措施。

2.返貧治理要以長(zhǎng)效脫貧為目標(biāo)

鄉(xiāng)村振興，農(nóng)民富裕是根基。在這一背景下，返貧治理不僅僅要確保貧困人口達(dá)到“兩不愁三保障”的現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)，更要以長(zhǎng)效脫貧為目標(biāo)建立穩(wěn)定脫貧機(jī)制，增強(qiáng)返貧人口的“造血”功能，促進(jìn)返貧人口脫貧后逐步邁向富裕。

3.注重激發(fā)返貧對(duì)象的內(nèi)生動(dòng)力

《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）年》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，調(diào)動(dòng)億萬農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。鄉(xiāng)村振興背景下，返貧治理要盡量少采用給錢給物、一兜了之等救濟(jì)式扶貧方式，多注重扶志扶智，引導(dǎo)返貧群眾克服“等靠要”思想，消除精神貧困，基于返貧群眾的發(fā)展條件針對(duì)性制訂幫扶措施，引導(dǎo)返貧群眾在參與中形成發(fā)展生產(chǎn)或務(wù)工經(jīng)商的內(nèi)生動(dòng)力。

4.建立制度化的返貧治理體系

鞏固脫貧成果是鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧銜接的重要內(nèi)容。返貧是由自然、社會(huì)以及群體自身等諸多因素的交互制約作用形成的社會(huì)現(xiàn)象[3]。貧困人口脫貧后返貧也一度成為我國(guó)扶貧開發(fā)進(jìn)程中的頑疾[4]。因而，建立制度化的返貧治理，對(duì)已經(jīng)返貧或有可能返貧的脫貧人口采取扶貧措施，既是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的需要，也是鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義。

返貧的類型與原因

1.類型

結(jié)合脫貧攻堅(jiān)和返貧狀況，可以將返貧現(xiàn)象劃分為兩個(gè)類型：第一類是因突發(fā)的自然災(zāi)害、重大疾病，教育支出大幅增加，返貧群眾自身因素（如“等靠要”依賴思想），導(dǎo)致脫貧人口陷入貧困狀態(tài)。第二類是在扶貧過程中存在扶貧政策“失靈”、扶貧短期行為等問題，導(dǎo)致貧困人口未能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，甚至是虛假脫貧，在扶貧政策和扶貧措施減弱或停止后，脫貧人口再次返貧。

2.產(chǎn)生的原因

（1）因病返貧。因病致貧是我國(guó)農(nóng)村居民陷入貧困的主要原因之一。這主要是因?yàn)榧彝コ蓡T患上大病或者是慢性疾病，導(dǎo)致家庭醫(yī)療開支大幅增加，家庭勞動(dòng)力減少，收入水平下降，陷入貧困的幾率大大增加。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以來，國(guó)家將健康扶貧作為精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的重要方式，啟動(dòng)實(shí)施健康扶貧工程，對(duì)大病患者進(jìn)行專項(xiàng)救治，優(yōu)先落實(shí)建檔立卡貧困人口家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，推行縣域內(nèi)住院先診療后付費(fèi)和“一站式”即時(shí)結(jié)算等舉措。各地紛紛建立醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系+兜底慢性病、大病救治的多重醫(yī)療保障體系，健康扶貧取得階段性進(jìn)展。雖然我國(guó)因病致貧返貧戶由2015年底的726.9萬戶下降到2017年的388.2萬戶，減少了一半[5]，但目前疾病仍是農(nóng)民致貧返貧的重要原因，一些地方對(duì)脫貧人口的健康扶貧政策力度減弱，增加了脫貧人口因病返貧的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）因?yàn)?zāi)返貧。自然災(zāi)害已經(jīng)成為我國(guó)鞏固脫貧成果、確保擺脫貧困人口進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段的最重要影響因素之一[6]。它造成了農(nóng)戶生計(jì)資本損失，沖擊農(nóng)戶原有生計(jì)發(fā)展路徑，使脫貧農(nóng)戶的生計(jì)脆弱性提高，返貧風(fēng)險(xiǎn)加大。另外，它（如地震災(zāi)害、洪水等）還可能破壞脫貧人口的住房、生活設(shè)施，給脫貧人口造成巨大財(cái)產(chǎn)損失，其突發(fā)性、難預(yù)測(cè)的特征也增加了脫貧人口返貧的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）因?qū)W返貧。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，因?qū)W致貧返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。黨的十八大以來，國(guó)家在教育扶貧上采取超常規(guī)舉措，取得積極成效，義務(wù)教育、中等教育與職業(yè)教育等階段的因?qū)W致貧返貧問題獲得有效解決。但是在高等教育階段的政策覆蓋有限，在高等教育市場(chǎng)化、學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)日益上揚(yáng)的背景下，已脫貧的農(nóng)村家庭若有2個(gè)或以上子女同時(shí)上大學(xué)，仍可能面臨因?qū)W返貧問題。

（4）因自我發(fā)展能力不足而返貧。一些扶貧對(duì)象對(duì)政府等外部幫扶力量形成了比較嚴(yán)重的依賴思想，失去了依靠自身努力實(shí)現(xiàn)發(fā)展致富的主動(dòng)性。即使在外部的大力幫扶下實(shí)現(xiàn)了脫貧，一旦幫扶措施減弱或停止后，也容易返貧。

（5）脫貧質(zhì)量不高而返貧。由于無法建立長(zhǎng)效脫貧機(jī)制，導(dǎo)致貧困人口脫貧質(zhì)量不高，穩(wěn)定性較差，遇到一定的外部打擊或者是外部幫扶力量撤出后，脫貧人口很可能再次陷入貧困境地。

返貧治理的主要舉措

返貧治理包括防范返貧治理和返貧后的扶貧治理兩部分。防范返貧治理是指在返貧現(xiàn)象發(fā)生前，針對(duì)可能落入貧困陷阱的脫貧人口采取預(yù)防性、針對(duì)性措施，屬于返貧治理過程的事前干預(yù)。返貧后的扶貧治理指脫貧人口返貧現(xiàn)象發(fā)生后，對(duì)重新陷入貧困的農(nóng)村人口實(shí)施扶貧治理，屬于返貧的事后干預(yù)。當(dāng)前，我國(guó)建檔立卡脫貧人口中返貧的數(shù)量并不大，且總體呈現(xiàn)逐步減少趨勢(shì)，返貧治理以防止返貧為主。

1.防止返貧的舉措

防止返貧的治理對(duì)象主要是脫貧人口，可延伸至正在接受幫扶的貧困對(duì)象。防止返貧的治理主要采取四項(xiàng)措施：

（1）建立脫貧成效鞏固提升動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。我國(guó)農(nóng)村貧困人口規(guī)模龐大、致貧原因復(fù)雜，脫貧攻堅(jiān)時(shí)間緊、任務(wù)繁重，一些地方和部門扶貧工作中存在急功近利、短期行為等問題，導(dǎo)致脫貧的質(zhì)量不高。在此背景下，一些地方的部分農(nóng)村脫貧人口盡管實(shí)現(xiàn)了脫貧，但發(fā)展程度比較低，僅略高于貧困戶水平，脫貧穩(wěn)定性不強(qiáng)，比較容易返貧。建立脫貧成效鞏固提升動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，能夠及時(shí)了解脫貧人口的生產(chǎn)生活情況，及時(shí)識(shí)別出返貧風(fēng)險(xiǎn)大的脫貧不穩(wěn)定農(nóng)戶。可根據(jù)這些脫貧人口的基本情況和發(fā)展需求，采取針對(duì)性返貧防范措施，防止脫貧人口重新落入貧困陷阱。

（2）把提高脫貧質(zhì)量放在首位，建立穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效脫貧機(jī)制。黨的十九大以來，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)步入更加注重脫貧質(zhì)量的新階段，建議探索建立長(zhǎng)效脫貧機(jī)制，注重激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，加強(qiáng)扶貧與扶志、扶智結(jié)合，改進(jìn)幫扶方式，提倡多勞多得，營(yíng)造勤勞致富、光榮脫貧氛圍，不斷提高脫貧質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)脫貧人口不返貧。

（3）嚴(yán)格把好脫貧退出關(guān)。在貧困人口退出時(shí)，瞄準(zhǔn)“兩不愁三保障”脫貧標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把脫貧標(biāo)準(zhǔn)關(guān)，防止貧困人口因數(shù)字脫貧、算賬脫貧而“被脫貧”。嚴(yán)把退出程序關(guān)，規(guī)范脫貧程序，防止急功近利、弄虛作假、搞突擊脫貧。避免貧困人口脫貧后就返貧。

（4）健全脫貧人口幫扶機(jī)制。對(duì)脫貧人口設(shè)定2年觀察期。在觀察期內(nèi)，保持扶持政策穩(wěn)定，有效落實(shí)幫扶政策和措施，幫扶力度不減。同時(shí)根據(jù)脫貧人口的跟蹤和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)情況，對(duì)脫貧農(nóng)戶脫貧的穩(wěn)定性開展細(xì)致分析，增強(qiáng)對(duì)脫貧不穩(wěn)定農(nóng)戶幫扶針對(duì)性和幫扶力度。如加強(qiáng)醫(yī)療教育等部門的信息共享，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，如發(fā)現(xiàn)脫貧人口中有疾病殘疾、子女升學(xué)、遭遇災(zāi)害等情況，及時(shí)實(shí)施有針對(duì)性的幫扶措施，防止返貧現(xiàn)象發(fā)生[7]。

■暖上春冰 趙來清/攝

2.精準(zhǔn)治理返貧的舉措

（1）細(xì)致分析返貧原因，促進(jìn)幫扶資源與返貧人口需求相銜接。脫貧人口返貧，既可能是因?yàn)樵瓉淼闹仑氃蛉园l(fā)生作用，脫貧不穩(wěn)定，也可能是因?yàn)橛龅叫碌睦щy或問題而返貧。細(xì)致分析返貧原因和識(shí)別返貧人口發(fā)展需求是精準(zhǔn)治理返貧的基礎(chǔ)和前提。加強(qiáng)返貧人口信息資源共享，整合幫扶力量和幫扶資源，基于返貧人口的返貧原因和發(fā)展需求識(shí)別結(jié)果，開展針對(duì)性幫扶措施，提高返貧治理的精準(zhǔn)性和效益。

（2）注重提升返貧人口的發(fā)展能力。增強(qiáng)返貧人口自我發(fā)展能力是防止返貧人口落入“返貧-脫貧-再返貧”循環(huán)的重要方式。建議組織開展扶志教育活動(dòng)，注重發(fā)掘貧困群眾中自立自強(qiáng)、勤勞致富等典型，通過“農(nóng)民夜?！薄爸v習(xí)所”等多種形式，加強(qiáng)返貧對(duì)象的思想、文化道德、法律、感恩教育，弘揚(yáng)自尊、自愛、自強(qiáng)精神，轉(zhuǎn)變等靠要思想。改變簡(jiǎn)單給錢給物的扶貧做法，加大以工代賑實(shí)施力度，動(dòng)員返貧農(nóng)戶參與投工投勞，創(chuàng)新實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)等機(jī)制，實(shí)行“多做多補(bǔ)、不做不補(bǔ)”，激發(fā)返貧群眾內(nèi)生動(dòng)力。統(tǒng)籌整合培訓(xùn)資源，根據(jù)返貧人口需求提高培訓(xùn)的針對(duì)性和有效性，開展就業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)等，確保返貧家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力至少掌握一門致富技能。在鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)布局中，注重發(fā)揮致富帶頭人對(duì)返貧人口的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，促進(jìn)返貧人口產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力顯著提升。

（3）強(qiáng)化基本公共服務(wù)扶貧，降低返貧人口支出壓力。因病返貧、因?qū)W返貧是我國(guó)脫貧人口返貧的重要類型。返貧治理既要千方百計(jì)增加返貧人口的收入和發(fā)展能力，也要針對(duì)因病返貧、因?qū)W返貧等現(xiàn)象，強(qiáng)化公共服務(wù)扶貧，降低返貧家庭的支出壓力。具體而言，將返貧人口納入城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助范圍，落實(shí)返貧人口參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼政策。強(qiáng)化返貧人口健康扶貧保障機(jī)制，對(duì)患大病和慢性病的返貧人口進(jìn)行分類救治，降低返貧人口醫(yī)療費(fèi)用個(gè)人自付比例。加大對(duì)因病返貧人口醫(yī)療救助和其他保障性政策幫扶力度；加大對(duì)因?qū)W返貧人口的教育支持力度，建立多元化、多層次的教育扶貧機(jī)制。落實(shí)各級(jí)各類教育資助政策體系，加大資助力度。拓寬資助資金來源，積極引導(dǎo)教育扶貧類的社會(huì)機(jī)構(gòu)或組織對(duì)返貧家庭學(xué)生進(jìn)行資助，構(gòu)建政府與社會(huì)合力資助格局；加強(qiáng)兜底保障扶貧，把符合條件的返貧人口全部納入農(nóng)村低保范圍，對(duì)因殘返貧等難以通過產(chǎn)業(yè)幫扶和就業(yè)扶持的返貧家庭實(shí)行政策性保障兜底。

（4）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，促進(jìn)返貧人口增收脫貧。支持貧困地區(qū)開發(fā)特色農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種，探索發(fā)展價(jià)格保險(xiǎn)、產(chǎn)值保險(xiǎn)、“保險(xiǎn)+期貨”等險(xiǎn)種。擴(kuò)大涉農(nóng)保險(xiǎn)保障范圍，開發(fā)物流倉(cāng)儲(chǔ)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等保險(xiǎn)險(xiǎn)種。在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，整合各類資金，采取政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，充分發(fā)揮保險(xiǎn)行業(yè)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)返貧人口全覆蓋，有效降低返貧人口產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。