深度貧困地區(qū)脫貧的財(cái)政困境與對策建議

◎陳明 李宏偉

黨的十九大報(bào)告提出，到2020年全面建成小康社會(huì)，然而，當(dāng)前我國脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)依然非常艱巨。截至2017年年底，在深度貧困地區(qū)有110個(gè)縣的貧困發(fā)生率大于18%，有16000多個(gè)村的貧困發(fā)生率大于20%。2018年，中央對“三區(qū)三州”，包括西藏、新疆南疆四地州、四省藏區(qū)和四川涼山州、甘肅臨夏州、云南怒江州作為國家層面的深度貧困地區(qū)給予重點(diǎn)支持，各?。▍^(qū)）以貧困發(fā)生率大于11%為基準(zhǔn)，共認(rèn)定了334個(gè)深度貧困縣和30000多個(gè)深度貧困村。從全國范圍來看，受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和自然環(huán)境等多種因素影響，深度貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都不高，經(jīng)濟(jì)體量很小，完全依賴自身發(fā)展力量難以圓滿完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，因此，各級財(cái)政部門在精準(zhǔn)扶貧工作中扮演了非常重要的角色。由于深度貧困地區(qū)財(cái)政收入的可持續(xù)增長能力堪憂，而財(cái)政支出需求不斷增加，導(dǎo)致貧困地區(qū)縣級財(cái)政收支缺口逐年擴(kuò)大，地方財(cái)政運(yùn)行壓力普遍較大，對上級轉(zhuǎn)移支付的依賴程度逐年提高。因此，有效解決好財(cái)政面臨的問題，將對貧困地區(qū)脫貧起到極大推動(dòng)作用。

扶貧領(lǐng)域的財(cái)政困境

財(cái)政在對深度貧困地區(qū)發(fā)揮扶貧手段作用方面面臨諸多困境，突出表現(xiàn)在地方財(cái)政運(yùn)行壓力較大、財(cái)政扶貧資金數(shù)量大效益低，在脫貧手段低效的情況下，更多地依靠財(cái)政資金的高強(qiáng)度投入，難以從根本上解決貧困問題。

1.地方財(cái)政運(yùn)行壓力較大

深度貧困地區(qū)政府財(cái)政收支普遍呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)，政府經(jīng)費(fèi)支出保障困難，難以提供充足的基本公共服務(wù)供給，同時(shí)面臨巨大的債務(wù)壓力，產(chǎn)生財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的可能性很大。

（1）縣級財(cái)政收入規(guī)模小且質(zhì)量低。一是財(cái)政收入結(jié)構(gòu)失衡，增長的可持續(xù)性不強(qiáng)。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)的大環(huán)境下，深度貧困縣的財(cái)政收入增速也逐年放緩，財(cái)政收入規(guī)模在地區(qū)內(nèi)的占比逐年降低。此外，財(cái)政收入來源結(jié)構(gòu)比例失衡，非稅收入增長過快，所占比重逐年增加，且罰沒性收入、行政性收費(fèi)等占大部分，這在另一方面又對縣域營商環(huán)境造成損害。在稅收收入方面，由于貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，民營企業(yè)數(shù)量較少，持續(xù)穩(wěn)定的稅源不多，導(dǎo)致縣級稅收收入大多來源于非主體稅種。以2017年為例，房地產(chǎn)市場的短期繁榮，使得與房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)的各類稅收大幅度增長，然而這種增長不可持續(xù)。過分依賴單一稅源的收入結(jié)構(gòu)構(gòu)成稅收收入的不穩(wěn)定因素，相關(guān)市場的大幅波動(dòng)會(huì)對稅收收入產(chǎn)生較大影響。同時(shí)，由于“營改增”稅收體制調(diào)整及針對中小微企業(yè)和科技創(chuàng)新、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、新能源等產(chǎn)業(yè)出臺的稅費(fèi)優(yōu)惠政策力度較大，造成稅收收入規(guī)模在一定程度上有所降低。二是可用財(cái)力偏弱，無法滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要。深度貧困地區(qū)縣級財(cái)政普遍面臨收入規(guī)模偏小的困境，財(cái)政自給率較低，過分依賴上級轉(zhuǎn)移支付性收入，且專項(xiàng)資金構(gòu)成比例較大，由于特殊的政策規(guī)定約束，縣級財(cái)政在這一部分的資金利用上自主性較低。受國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境、節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能等政策落實(shí)、生態(tài)環(huán)境治理以及劃為國家生態(tài)功能區(qū)的影響，過去對稅收貢獻(xiàn)度較大的采礦業(yè)、煤炭業(yè)等資源性行業(yè)企業(yè)陸續(xù)停產(chǎn)或半停產(chǎn)，部分資源型縣市傳統(tǒng)稅源的稅收收入貢獻(xiàn)度持續(xù)降低。同時(shí)大部分貧困縣經(jīng)濟(jì)增長乏力，缺乏新的稅收增長點(diǎn)，傳統(tǒng)支柱型產(chǎn)業(yè)不斷下滑，科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)極少入駐，政府采取的多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施在短期內(nèi)無法迅速形成穩(wěn)定有效的稅收收入。

（2）縣級財(cái)政支出規(guī)模大且效益低。一是支出規(guī)模剛性較大。深度貧困地區(qū)財(cái)政收入與支出規(guī)模均不及所在地區(qū)平均水平，然而，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障及惠民政策配套等領(lǐng)域，縣級財(cái)政無差別地承擔(dān)著地區(qū)統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)，貧困縣的特殊性會(huì)進(jìn)一步加大縣級財(cái)政的支出壓力。同時(shí)，在政府部門為履行社會(huì)管理、保障民生及發(fā)展經(jīng)濟(jì)等職責(zé)而進(jìn)行的財(cái)政支出方面，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本不斷增加，相關(guān)支出經(jīng)費(fèi)無法做到精簡，更加劇了縣級財(cái)政支出的剛性特征，在財(cái)政收入出現(xiàn)大幅波動(dòng)時(shí)，無法對這一部分財(cái)政支出進(jìn)行保障。二是支出結(jié)構(gòu)不合理。分析深度貧困地區(qū)縣級財(cái)政支出結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，大部分縣級支出都用于保障各項(xiàng)基本支出和民生支出，在發(fā)展支出領(lǐng)域，縣級財(cái)政顯得力不從心，相關(guān)的財(cái)政支出規(guī)模比較小，難以發(fā)揮財(cái)政在引導(dǎo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用。

（3）縣級財(cái)政債務(wù)規(guī)模大且風(fēng)險(xiǎn)高。雖然《預(yù)算法》對地方政府發(fā)行債務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格約束，但是在宏觀經(jīng)濟(jì)增長趨緩和財(cái)政收支壓力加大的背景下，一些地方政府形成了大量政府債務(wù)，縣級財(cái)政自身不能如期償債的風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大。同時(shí)，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多地政府以注資、擔(dān)保等形式，通過融資平臺為城市發(fā)展進(jìn)行融資，這些措施最初對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用，但隨著大量融資平臺的出現(xiàn)，政府的債務(wù)違約等風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)，這種情況在貧困地區(qū)更為顯著。貧困地區(qū)財(cái)政收入不斷縮水，而民生等剛性支出不斷增加，通過借債方式來彌補(bǔ)當(dāng)前的財(cái)政支出缺口成為一些縣級財(cái)政的手段。當(dāng)前，政府債務(wù)問題與財(cái)政收支矛盾進(jìn)入了一個(gè)循環(huán)怪圈，縣級財(cái)政越是收不抵支，政府的借債需求就越高，隨著債務(wù)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，進(jìn)而產(chǎn)生了償還債務(wù)利息的巨大負(fù)擔(dān)，財(cái)政的支出壓力進(jìn)一步加重。

2.財(cái)政扶貧資金數(shù)量大效益低

（1）上級轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐年提高。當(dāng)前，中央、省、市等各級政府對扶貧攻堅(jiān)工作高度重視，把幫助貧困地區(qū)完成脫貧任務(wù)作為重點(diǎn)工作來抓。2018年，中央財(cái)政預(yù)算安排補(bǔ)助地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金1060.95億元，比2017年同口徑增加23.23%，且已經(jīng)提前下發(fā)到各個(gè)省市。客觀上，貧困地區(qū)由于各種因素的制約，其發(fā)展確實(shí)需要上級政府的強(qiáng)有力支持。但隨著扶貧工作的不斷推進(jìn)，一些矛盾日益顯現(xiàn)，由于各級政府對扶貧工作的大力支持，各方面的行政資源和資金資源不斷投入，一定程度上造成了相關(guān)政策的傾斜和行政資源等的堆積。如單純的依靠財(cái)政資金投入難以解決貧困問題，由于深度貧困地區(qū)沒有支柱立縣的產(chǎn)業(yè)作支撐，沒有足夠的承載力，稅收收入難以取得較大提高，財(cái)政自給率也很難得到較大改善。上級的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金投入多了，貧困人口就減少了，當(dāng)資金減少或者停止對貧困地區(qū)的資金投入，一部分脫貧人口又會(huì)走上返貧的老路。

（2）財(cái)政扶貧資金使用效益不高。深度貧困地區(qū)的脫貧工作有著比較充足的上級財(cái)政資金支持作為保障，然而，受地理?xiàng)l件、資源稟賦、發(fā)展模式和人才缺失等多因素制約，財(cái)政扶貧資金的使用效率并不高，取得的實(shí)際脫貧效果顯著性較小。同時(shí)，在財(cái)政扶貧資金的使用和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目管理方面也存在薄弱環(huán)節(jié)。部分貧困縣為了緩解財(cái)政收支矛盾，存在著擠占、挪用扶貧資金，將財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金用于其他項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)象。

■ 千頃稼云 布和/攝

走出困境的對策建議

1.培育地方政府稅源

上級政府要通過財(cái)政體制創(chuàng)新、政策引導(dǎo)、提供政府服務(wù)等措施，激發(fā)縣級自身發(fā)展動(dòng)力，鼓勵(lì)縣級加快發(fā)展、超常發(fā)展，帶動(dòng)各類企業(yè)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)市場繁榮。改變傳統(tǒng)、單一的稅源依賴狀況，通過優(yōu)化升級經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)效益，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和稅收貢獻(xiàn)率，形成多元化支撐、多點(diǎn)帶動(dòng)的稅源發(fā)展格局。從財(cái)政角度出發(fā)，發(fā)揮財(cái)政資金、財(cái)政政策及財(cái)政體制在支持地方政府培育稅源中的激勵(lì)導(dǎo)向作用，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

2.逐步理清支出責(zé)任

要按照科學(xué)合理的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，將目前由縣級政府承擔(dān)的部分支出責(zé)任轉(zhuǎn)交由省、市兩級政府去分別承擔(dān)，以便達(dá)到更高的支出效率和合理性，減輕縣級財(cái)政的支出壓力。上級政府應(yīng)加大對下轉(zhuǎn)移支付的力度，進(jìn)一步提高縣級可用財(cái)力水平，幫助貧困地區(qū)有效彌補(bǔ)基本財(cái)力缺口。同時(shí)，規(guī)范中央專項(xiàng)資金配套政策，允許不同地區(qū)根據(jù)自身財(cái)力狀況，確定不同的配套比例，甚至對特困地區(qū)免予配套。

3.增強(qiáng)地方政府可用財(cái)力

完善省以下一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府可用財(cái)力。一方面，要采取措施將均衡性轉(zhuǎn)移支付資金盡量向縣級財(cái)政傾斜，進(jìn)一步完善均衡性轉(zhuǎn)移支付測算辦法，將切實(shí)體現(xiàn)縣級財(cái)政困難程度、均等化水平的指標(biāo)盡可能體現(xiàn)到測算辦法中，努力提高相關(guān)測算結(jié)果的科學(xué)、公正和透明。另一方面，要推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金整合，逐步取消在競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套的特定限制。

4.提升扶貧資金使用效益

加快完善財(cái)政資金在扶貧領(lǐng)域運(yùn)用的體制機(jī)制建設(shè)，在制度層面對財(cái)政扶貧資金的使用進(jìn)行保障，使之真正用到貧困地區(qū)的扶貧領(lǐng)域中去。要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金的監(jiān)管，強(qiáng)化資金項(xiàng)目的規(guī)劃落實(shí)和扶貧項(xiàng)目資金管理，落實(shí)資金監(jiān)管責(zé)任。完善扶貧資金及項(xiàng)目公開制度，引導(dǎo)社會(huì)公眾對相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)扶貧資金和項(xiàng)目的安全、規(guī)范和有效運(yùn)行。在扶貧資金的運(yùn)用上，要更加注重資金的使用效益，在扶貧項(xiàng)目的選擇上，要進(jìn)行科學(xué)的論證，統(tǒng)籌考慮各方面社會(huì)效益，對于資金使用效益低下甚至出現(xiàn)損失浪費(fèi)的，要進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。

5.完善財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制體系

各地區(qū)應(yīng)圍繞本地財(cái)政運(yùn)行可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立完善風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及風(fēng)險(xiǎn)處置等風(fēng)險(xiǎn)防控體系，確保財(cái)政經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。要加快建立與地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制，統(tǒng)籌考慮本地區(qū)債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)程度，管控債務(wù)規(guī)模，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，規(guī)范融資方式，確保把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在安全范圍，并抓緊制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制。