實(shí)施包容性治理 化解“村改居”社區(qū)治理困境

章敏敏

國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》指出，新型城鎮(zhèn)化道路是以人為核心的城鎮(zhèn)化，以提高質(zhì)量為關(guān)鍵。在新型城鎮(zhèn)化背景下，“非農(nóng)非城、亦農(nóng)亦城”的過渡型“村改居”社區(qū)如何克服其發(fā)展困境，探索“村改居”社區(qū)治理的新路徑，從而提升“村改居”社區(qū)的發(fā)展質(zhì)量，成為當(dāng)前我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重中之重。

一、“村改居”社區(qū)的獨(dú)特性

“村改居”社區(qū)作為過渡型社區(qū)，既具有一般社區(qū)的基本特征，又具有它獨(dú)特的屬性。

1.物理空間的獨(dú)特性?！按甯木印鄙鐓^(qū)大多數(shù)位于城郊或城鄉(xiāng)接合部，反映著城市復(fù)雜多樣的肌理形態(tài)?！按甯木印鄙鐓^(qū)的居住環(huán)境通常表現(xiàn)為失序和混亂：市政基礎(chǔ)配套設(shè)施水平低、公共服務(wù)水平差，人口密集、失范行為多發(fā)，房屋質(zhì)量與普通商品房有差距，是典型的“低成本”生活區(qū)。

2.居住人口的獨(dú)特性?！按甯木印鄙鐓^(qū)容納著繁復(fù)多樣的人群，既有本地居民、購買“回遷房”的業(yè)主，也有外來務(wù)工群體、“蟻?zhàn)濉比后w和各種小商小販，這些人員在地緣、業(yè)緣、親緣上差異很大甚至相互之間具有排斥性?！按甯木印鄙鐓^(qū)在內(nèi)部形態(tài)上形成了與周圍城市格格不入的環(huán)境，也被貼上一種被排斥的邊緣性社會空間的標(biāo)簽，這種排斥不僅體現(xiàn)在居民的經(jīng)濟(jì)社會地位上，也體現(xiàn)在城市文化對“村改居”社區(qū)居民的排擠上。

3.生活場域的獨(dú)特性。“村改居”社區(qū)人員構(gòu)成相對復(fù)雜，是一個(gè)富有彈性的生活空間，生活在其中的居民有自己的生存規(guī)則、行為方式和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑了一個(gè)區(qū)別于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的日常生活場域?！按甯木印鄙鐓^(qū)以多元化的生存方式和交往規(guī)則、靈活多樣而又因地制宜的空間形態(tài)，成為城市重要的生活場域和載體，滿足了中低收入人群的居住需求。

4.社區(qū)治理的獨(dú)特性?！按甯木印鄙鐓^(qū)建設(shè)初期，主要采取“村居并行”的過渡型管理方式，由村委會負(fù)責(zé)原村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，并依靠村集體的財(cái)力為原村居民提供各種公共物品。新成立的居委會主要負(fù)責(zé)原村居民之外的其他社區(qū)居民的各種管理工作。村委會和居委會之間關(guān)系不暢、爭奪公共資源的情況時(shí)有發(fā)生，經(jīng)常出現(xiàn)“村改居”社區(qū)治理主體之間權(quán)限不清、權(quán)責(zé)不匹配的現(xiàn)象。

二、“村改居”社區(qū)治理困境

“村改居”社區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、人文、人際關(guān)系建構(gòu)等各方面，都受到來自城市與農(nóng)村的雙重影響，帶有鮮明的雙重屬性和特色?！按甯木印鄙鐓^(qū)的這種獨(dú)特性為社區(qū)治理帶來了困難和挑戰(zhàn)，威脅到社區(qū)的穩(wěn)定與和諧。

1.利益失衡導(dǎo)致社區(qū)矛盾多發(fā)多樣。利益失衡指社會的利益結(jié)構(gòu)違背了社會發(fā)展規(guī)律，不適應(yīng)社會穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的要求，從而給社會和諧與社會發(fā)展帶來障礙的狀態(tài)。“村改居”社區(qū)的利益失衡體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化三方面。第一，政治利益失衡。“村改居”社區(qū)的本地居民和外來居民在決定社區(qū)的發(fā)展權(quán)利上存在事實(shí)上的不平等，外來居民的發(fā)言權(quán)很小，幾乎都是聽從本地居民的安排。政治利益的失衡直接導(dǎo)致本地居民和外來居民之間的張力。第二，經(jīng)濟(jì)利益失衡。經(jīng)濟(jì)利益失衡既存在于本地居民與本地居民之間，也存在于本地居民與外地居民之間。本地居民與本地居民之間的利益失衡緣起于搬遷時(shí)間的早晚，早搬遷的居民不僅能優(yōu)先選房，還有物質(zhì)獎勵;一部分晚搬遷的居民則沒有享受這些利益，這直接導(dǎo)致了晚搬遷居民與早搬遷居民以及村干部之間的尖銳矛盾。本地居民與外來居民之間經(jīng)濟(jì)利益失衡體現(xiàn)為，本地居民對部分外來居民不繳納物業(yè)費(fèi)引起社區(qū)物業(yè)服務(wù)不到位懷有強(qiáng)烈不滿。第三，文化利益失衡。文化利益失衡主要存在于“村改居”社區(qū)居民與城市社區(qū)居民之間。“村改居”社區(qū)居民在平等地享受公共娛樂設(shè)施和公共文化服務(wù)方面與城市居民還有一定差距。

2.秩序失調(diào)導(dǎo)致社區(qū)共同行動缺失。一方面，社區(qū)規(guī)范體系的更新導(dǎo)致社區(qū)秩序失調(diào)，陷入集體行動邏輯陷阱。對本地居民而言，面臨著原有生活家園的終結(jié)和個(gè)人原子化的加速兩種巨變，不確定感導(dǎo)致他們不愿意對公共事務(wù)付出時(shí)間、精力和感情。同時(shí)，“村改居”社區(qū)的外來居民也只是把這里當(dāng)作自己的暫時(shí)居住場所，與本地居民幾乎零交流，利益的計(jì)算和理性人的價(jià)值理念使他們沒有對這里產(chǎn)生真正的依賴感和歸屬感。這些因素的疊加使社區(qū)規(guī)范體系經(jīng)歷著更新和重建的過程，從而導(dǎo)致社區(qū)秩序失調(diào)。另一方面，社區(qū)控制機(jī)制的弱化導(dǎo)致社區(qū)秩序失調(diào)?！按甯木印鄙鐓^(qū)主要靠社區(qū)干部調(diào)解居民矛盾與沖突，社區(qū)干部主要為近年來招聘的年輕社工。他們自身缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，沒有底氣和自信去處理居民之間紛繁復(fù)雜的利益糾紛和矛盾。社區(qū)控制機(jī)制的弱化直接導(dǎo)致社區(qū)動員能力減弱，進(jìn)而引起社區(qū)共同行動缺失。

3.理性失范導(dǎo)致社區(qū)治理低效?！按甯木印鄙鐓^(qū)理性失范根源于“村改居”社區(qū)治理主體片面地追求自身利益，而忽略了社區(qū)理性的本質(zhì)功能，即建立社區(qū)共同體。就我國目前的情況看，“村改居”社區(qū)治理基本上形成“居委會—村委會—物業(yè)公司—社區(qū)居民”共同治理的格局，四種治理主體的理性失范體現(xiàn)為居委會行政色彩濃厚、村委會管理存在尋租現(xiàn)象、物業(yè)公司管理粗放、社區(qū)居民參與率低等問題。首先，居委會工作人員為了自己的職務(wù)晉升和工資提升，忙于應(yīng)付鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道布置的各項(xiàng)任務(wù)，真正用于社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理的時(shí)間比較少。其次，村委會管理存在尋租現(xiàn)象，在處理集體土地時(shí)尤為明顯。再次，物業(yè)公司為了節(jié)約成本，雇用了大量學(xué)歷低、技術(shù)水平一般的工作人員，基本上只為“村改居”社區(qū)提供衛(wèi)生清掃服務(wù)，其他的諸如社區(qū)消防、便民服務(wù)等本該由物業(yè)公司提供的服務(wù)嚴(yán)重匱乏。物業(yè)公司為了自己的一己私利，侵占業(yè)主公共區(qū)域的現(xiàn)象也是屢見不鮮。最后，社區(qū)居民陷入集體行動邏輯陷阱，自治訴求和素養(yǎng)不高，缺乏自治精神，社區(qū)集體活動的參與率低。

三、“村改居”社區(qū)包容性治理路徑

國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組于2014年提出了“包容的城鎮(zhèn)化”理念，并把“包容”看作新型城鎮(zhèn)化道路的基本內(nèi)涵之一，提出要充分調(diào)動政府、企業(yè)和社會各方面的積極性，讓全體人民公平參與發(fā)展、公平分享城鎮(zhèn)化的物質(zhì)文明和精神文明成果，促進(jìn)社會各階層和諧相處，把城市打造成為共享人生出彩機(jī)會的寬闊舞臺?！按甯木印鄙鐓^(qū)包容性治理指給予社區(qū)中所有居民平等的參與社區(qū)治理的機(jī)會，保障其作為居民基本的福利權(quán)益，使所有的“村改居”社區(qū)居民能夠享有更公平的權(quán)益分配?！按甯木印鄙鐓^(qū)包容性治理不僅是本地居民和外來居民逐步被城市所接納的過程，更是他們認(rèn)同城市、提升我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，也是一個(gè)城市多元包容文化形成與塑造的過程，是一個(gè)城市空間正義的體現(xiàn)。治理的實(shí)施路徑，應(yīng)把握好三個(gè)核心要素。

1.治理主體的包容性是前提?！按甯木印鄙鐓^(qū)治理主體的多元性是實(shí)現(xiàn)包容性治理的邏輯出發(fā)點(diǎn)，也是治理成果能夠?qū)崿F(xiàn)包容共享的基本前提。一方面，“村改居”社區(qū)治理主體的包容性必須體現(xiàn)在社區(qū)中的所有居民都有平等參與社區(qū)治理的機(jī)會，關(guān)注“村改居”中不同階層居民的個(gè)性差異及需求。另一方面，倡導(dǎo)政府、企業(yè)、志愿組織和居民通過合作機(jī)制，改善社區(qū)關(guān)系、增強(qiáng)社區(qū)信任、擴(kuò)展社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，提升社區(qū)社會資本，使多元主體共同為“村改居”社區(qū)提供公共服務(wù)。治理主體的包容性邏輯對多元主體的尊重可以有效解決“村改居”社區(qū)中因?yàn)槔媸Ш鈱?dǎo)致的社區(qū)矛盾和沖突以及秩序失調(diào)導(dǎo)致的社區(qū)共同行動缺失。在目前的“村改居”治理中，提倡多元主體參與的同時(shí)，政府的引導(dǎo)必不可少，核心問題在于政府引導(dǎo)的邊界和范圍一定要界定好。

2.治理過程的包容性是基礎(chǔ)。對于“村改居”社區(qū)的包容性治理而言，其基礎(chǔ)就是要在社區(qū)治理的過程中處理好各參與者之間的合作互動關(guān)系。具體而言，治理過程的包容性可以采取“開放空間會議+”的參與形式。這是一種追求平等、自由、開放、包容的治理技術(shù)，具體的操作流程可以表述為：提出議題→多元主體分組協(xié)商討論→解決思路→行動方案。首先，通過需求調(diào)查為“村改居”社區(qū)把脈，針對“村改居”社區(qū)中存在的問題，提出議題;其次，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，通過“金點(diǎn)子”措施由村委會和居委會組織相關(guān)居民、社會組織、相關(guān)企業(yè)參與協(xié)商討論;再次，通過激勵協(xié)商引導(dǎo)在場的主體提出解決問題的思路;最后，通過方案評估對解決思路進(jìn)行評估、以評促建，采取解決問題的方案。同時(shí)，針對出現(xiàn)的新問題進(jìn)行需求調(diào)查，開始新一輪的封閉內(nèi)循環(huán)。這種多元包容協(xié)商共治的“開放空間會議+”治理技術(shù)的功能主要包含民主議事、秩序重建、理性重塑、社會資源鏈接、社會組織孵化等。

3.治理結(jié)果的包容性是目標(biāo)。強(qiáng)調(diào)治理主體和治理過程的包容性，都是為了實(shí)現(xiàn)治理結(jié)果的包容性這一根本目標(biāo)，這也是以人民為中心發(fā)展理念在“村改居”社區(qū)治理中的體現(xiàn)?！按甯木印鄙鐓^(qū)包容性治理應(yīng)該堅(jiān)持共建共治共享的發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)“村改居”社區(qū)治理利益均衡、秩序井然、理性高效。一是社區(qū)黨委要有決心。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“只要群眾對幸福生活的憧憬還沒有變成現(xiàn)實(shí)，我們就要毫不懈怠團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾一起奮斗。”“村改居”社區(qū)黨委要堅(jiān)決帶領(lǐng)社區(qū)居民走向幸福生活，滿足社區(qū)居民的多樣化和差異化需求，尤其要保障困難群眾和弱勢群體的基本利益。二是“村改居”社區(qū)要有共享的制度保障。良好的制度是美好理念實(shí)現(xiàn)的保障，只有共享的理念和制度，才能在“村改居”社區(qū)培育尊重差異、增強(qiáng)共識的氛圍，使公共利益最大化，對于目前“村改居”社區(qū)中存在的利益失衡、秩序失調(diào)、理性失范問題具有很好的防治作用。

本文系國家社科基金青年項(xiàng)目《農(nóng)村貧困殘疾人結(jié)構(gòu)化脫貧機(jī)制研究》（17CSH059）的階段性研究成果之一

作者單位：中共天津市委黨校（天津行政學(xué)院、中共天津市委黨史研究室）

責(zé)任編輯：張 莙