城市公共活動(dòng)空間游憩行為失控的治理研究

王旭科，李 華，劉文靜

（山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 工商管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

隨著我國城市化的加速推進(jìn)，城市化率逐年遞增，截至2017年末我國城市人口已經(jīng)占到我國總?cè)丝跀?shù)的58.52%。與此相對應(yīng)，城市居民的休閑旅游需求也在逐年遞增，這使得城市公共活動(dòng)空間，諸如城市廣場、旅游景區(qū)、特色街區(qū)、購物商場、體育場館、宗教活動(dòng)場所、娛樂場所、公共沙灘等，面臨著巨量游憩人群短時(shí)間集聚的壓力。近年來，國內(nèi)外發(fā)生的重大游憩行為失控事件也警示我們，分析城市公共活動(dòng)空間游憩行為的特征，科學(xué)調(diào)控游憩行為的時(shí)空分布，并以此為依據(jù)建立有效的游憩人群分流調(diào)控與治理機(jī)制是我國城市安全管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、城市公共活動(dòng)空間游憩行為失控的歷史教訓(xùn)

所謂城市公共活動(dòng)空間游憩行為失控，是指由于游憩空間狹窄、游覽人口短時(shí)間內(nèi)集聚使得局部地段超出承載負(fù)荷，大規(guī)模游憩人群缺乏有效而有序地組織，正常的游憩秩序被打亂，產(chǎn)生人群紊亂擁堵的現(xiàn)象，極端表現(xiàn)為人群突然間的失控?fù)頂D而發(fā)生的踩踏事件。游憩行為失控不僅嚴(yán)重干擾游客的游憩過程，降低游憩體驗(yàn)質(zhì)量，而且容易演化成為一項(xiàng)重大的城市安全事件，出現(xiàn)人群踩踏和傷亡事故。

近三十年來，國內(nèi)外發(fā)生了一系列游憩人群行為失控所導(dǎo)致多人傷亡的重大踩踏事件（見表1），尤其是 2014年 12月 31日 23時(shí) 35分，在上海市的城市核心區(qū)域外灘風(fēng)景區(qū)陳毅廣場發(fā)生的36人死亡、49人受傷的重大事件，警示我們要汲取歷史教訓(xùn)，加強(qiáng)城市公共活動(dòng)空間游憩行為失控的分析、監(jiān)測與治理，做到防患于未然。

表1 國內(nèi)外城市公共活動(dòng)空間游憩行為失控的代表性事件[1-2]

二、城市公共活動(dòng)空間游憩行為失控的原因透視

（一）城市公共活動(dòng)空間游憩行為失控的客觀原因

1.公共活動(dòng)空間的狹小

從整個(gè)城市來看，城市土地資源的房地產(chǎn)化和交通道路的擴(kuò)展使得公共活動(dòng)空間不斷受到侵蝕和壓縮，除了大型植物園、城市濕地公園之外，公共活動(dòng)空間呈現(xiàn)出總量較少、空間萎縮、孤島式分布等特征，且基本上集聚于城市少數(shù)幾個(gè)標(biāo)志性地段和狹窄的板塊區(qū)域內(nèi)。

從核心公共活動(dòng)空間來看，受城市商業(yè)設(shè)施侵占的影響，標(biāo)志性地段的面積也在持續(xù)減少之中，加之周邊建筑林立，公共活動(dòng)空間周邊缺乏人群緩沖空間。如發(fā)生擁擠踩踏事件的上海陳毅廣場公共活動(dòng)面積僅為2 877平方米。

從卡口地段來看，通過最狹窄地段的游憩人流容易梗塞使得人群互相推攘，成為人群失控的導(dǎo)火索而釀成踩踏事件。如密云燈會(huì)踩踏事件的核心地段是彩虹橋，橋面寬度只有3～4米，長度只有80米。

2.公眾游憩時(shí)間的集中性

由于國家與企事業(yè)機(jī)構(gòu)放假時(shí)間的同步性，導(dǎo)致游憩行為具有時(shí)間上的集中性。從一整年來看，公共活動(dòng)空間游憩行為發(fā)生的時(shí)間多集中于節(jié)假日期間、重要民族宗教節(jié)日等，包括一般的“春節(jié)、清明、五一、端午、十一、中秋”等幾個(gè)傳統(tǒng)節(jié)假日；有些游憩活動(dòng)，如踏青、進(jìn)香、觀紅葉、觀天象等，也是集中于某一天或幾天的時(shí)間段；從一周來看，公共活動(dòng)空間游憩行為發(fā)生的時(shí)間多集中于星期六、星期日的周末時(shí)間；從一天來看，公共活動(dòng)空間游憩行為發(fā)生的時(shí)間多集中于傍晚之后的時(shí)間段。這種時(shí)間上的集中性導(dǎo)致游憩人群行為上的重疊性，客觀上導(dǎo)致城市公共活動(dòng)空間游憩強(qiáng)度劇增，因而伴隨著同一時(shí)間同一地點(diǎn)巨量游憩人口的產(chǎn)生。

3.游憩人群的流量巨大

城市游憩活動(dòng)具有自發(fā)性和突發(fā)性的特點(diǎn)，快捷方便的城市交通，如地鐵、輕軌等城市軌道交通強(qiáng)化了這一特征，軌道交通縮短了城市居民在城市內(nèi)部流動(dòng)的時(shí)空距離，加大了游憩人群流動(dòng)速度，使得人群集聚的時(shí)間縮短，游憩人群能在短時(shí)間內(nèi)迅速集聚。尤其是城市中心地段，交通便捷，游憩人群聚集時(shí)間快，流量倍增，每逢佳節(jié)均承受著超出承載量的巨量人群。如2012年10月2日，占地面積約為72萬平方米，建筑面積約為15萬平方米的故宮涌入史上最高紀(jì)錄的游客量—18.2萬名游客；2015年濟(jì)南市趵突泉花燈會(huì)期間，面積158畝的趵突泉晚間21時(shí)納客2.8萬人次；2015年上海踩踏事件發(fā)生地外灘風(fēng)景區(qū)23時(shí)至踩踏事件發(fā)生時(shí)約31萬人位于風(fēng)景區(qū)內(nèi)[3]。

4.游憩人群滯留的長時(shí)性

城市公共活動(dòng)空間大多數(shù)是開放型空間，不收取任何門票，也沒有游覽和停留時(shí)間的限制，開展的各種游憩活動(dòng)，如民俗節(jié)日、宗教儀式、廣場演藝、體育賽事和節(jié)慶活動(dòng)一般具有延續(xù)時(shí)間長、參與人群多、人群擴(kuò)散時(shí)間慢等特點(diǎn)，城市廣場、購物街區(qū)的游憩行為具有隨意性的休閑特征與游覽的無目的地性，這也使得游憩人群流向不穩(wěn)定，容易在瞬時(shí)達(dá)到一個(gè)高峰值，為短時(shí)間內(nèi)疏導(dǎo)分流管理人群帶來了很大的難度。

5.游憩空間服務(wù)的雙向性

城市公共活動(dòng)空間不僅是居民日常游憩的區(qū)域，而且由于部分公共活動(dòng)空間是城市地標(biāo)地段、時(shí)尚繁華區(qū)域和歷史文化遺產(chǎn)地，使得這些區(qū)域也成為外地游客來某個(gè)城市旅游的必到之地。本地與外地的雙向游憩人群使得面積較小的公共活動(dòng)空間，如步行街區(qū)、演藝劇院很容易在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到或超過空間承載量的極值，極易導(dǎo)致游憩行為失控事件的發(fā)生。

（二）城市公共活動(dòng)空間游憩行為失控的主觀原因

1.游憩人群瞬時(shí)集聚的風(fēng)險(xiǎn)缺乏認(rèn)識

隨著城市化進(jìn)程的加快，不少城市人口已經(jīng)達(dá)到一個(gè)極值規(guī)模，與此相適應(yīng)巨量人口的游憩需求也在快速增長，但是城市管理部門對此卻缺乏清醒認(rèn)識，城市公共活動(dòng)空間的各種節(jié)慶活動(dòng)和商業(yè)活動(dòng)仍然按照常規(guī)人口規(guī)模和傳統(tǒng)組織模式來配備公共安全設(shè)施和管理游憩人群的流動(dòng)，并且過于重視活動(dòng)的政績與商業(yè)價(jià)值，忽略了游憩人群瞬時(shí)大量集聚的風(fēng)險(xiǎn)性，對極端化狀態(tài)的潛在風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，相關(guān)的預(yù)警系統(tǒng)與預(yù)防措施付之闕如。

2.游憩人群的游覽公共安全意識淡漠

在城市公共活動(dòng)期間，由于參與的游憩人群缺乏安全意識，且忽視公共秩序和游覽安全規(guī)則，常常因?yàn)橛^覽標(biāo)志性景觀與活動(dòng)、追蹤明星人物、看熱鬧等因素，無法保持正常運(yùn)行的游覽秩序，形成人群擁擠、秩序混亂的現(xiàn)象?；蛘咭?yàn)榕既皇录膶?dǎo)火索而引發(fā)游憩行為失控，如天氣變化、障礙物、爆炸物、人群起哄、狹窄通道、商業(yè)促銷活動(dòng)等，導(dǎo)致人群擠壓、推搡、跌倒，并進(jìn)而相互踩踏釀成重大死傷事件。

3.城市公共活動(dòng)空間游憩管理存在漏洞

城市公共活動(dòng)空間游憩管理涉及到公安、交通、旅游、市政管理等多個(gè)部門，然而各個(gè)部門權(quán)責(zé)沒有界定，缺位和失位現(xiàn)象較為嚴(yán)重；同時(shí)，各部門處在“條塊分割、各自為政”的管理狀態(tài)，尚未建立跨部門的應(yīng)急治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，造成游憩失控事件發(fā)生前預(yù)防準(zhǔn)備不足，存在管理空白；事件發(fā)生中應(yīng)急處置措施不力；事件發(fā)生后處置手段落后，加劇事件惡化。如密云彩虹橋事件發(fā)生時(shí)，公安局未派出警察到彩虹橋兩頭對游客進(jìn)行疏導(dǎo)分流，致使橋上人群密度過大，秩序混亂，部分游客在橋西跌倒后相互踩踏擠壓，造成特大傷亡事故的發(fā)生。再如克拉瑪依火災(zāi)事件發(fā)生地克拉瑪依市友誼館，事發(fā)時(shí)8個(gè)安全門，只有1個(gè)門是打開著的，從而釀成325人死亡的慘痛事件。

4.城市公共活動(dòng)空間游憩管理手段落伍

城市游憩人群的管理總體上以傳統(tǒng)的以人防人的管理手段為主，沒有將先進(jìn)的技術(shù)手段應(yīng)用到游憩管理之中，表面上看是技術(shù)問題，實(shí)質(zhì)上是主觀認(rèn)識問題；城市管理部門沒有追蹤居民游憩需求提升的社會(huì)動(dòng)向和市場特征，沒有把關(guān)乎市民與游客生命安全的事務(wù)當(dāng)作城市運(yùn)行管理的大事來對待，沒有調(diào)動(dòng)城市資源和現(xiàn)代科技手段提供更加精細(xì)的管理服務(wù)和設(shè)施保障。

三、城市公共活動(dòng)空間游憩行為失控的治理對策

（一）建立城市游憩人群流動(dòng)的大數(shù)據(jù)監(jiān)測體系

城市游憩人群流動(dòng)的監(jiān)測是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，結(jié)合城市信息化建設(shè)，借助移動(dòng)公司（手機(jī)用戶在城市公共活動(dòng)空間的停留情況）、交通口岸、旅游景區(qū)、賓館飯店、購物商場、體育場館的大數(shù)據(jù)，從海量信息中分析城市游憩人群流動(dòng)的特性，找出游憩人群流向的時(shí)空間特征、運(yùn)行規(guī)律和發(fā)展趨勢，追蹤和監(jiān)測城市人群的流動(dòng)動(dòng)向，繼而利用大數(shù)據(jù)建設(shè)城市游憩人群流動(dòng)的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享和預(yù)警信息溝通，為建立游憩活動(dòng)預(yù)案做好前期準(zhǔn)備。同時(shí)，利用門禁系統(tǒng)、實(shí)時(shí)監(jiān)控技術(shù)等對城市公共空間和周邊區(qū)域進(jìn)行整體性的全天候監(jiān)測，對游憩流量的短時(shí)間變化做出精準(zhǔn)判斷，為游憩人群的分流疏導(dǎo)提供精確的決策信息。

（二）科學(xué)核定城市公共活動(dòng)空間的承載量

我國各個(gè)部門針對風(fēng)景區(qū)或旅游景區(qū)已經(jīng)建立了關(guān)于承載量的要求或標(biāo)準(zhǔn)，如1999年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》對風(fēng)景名勝區(qū)的游客容量做了界定[3]；2003年國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國家旅游局聯(lián)合發(fā)布的《旅游規(guī)劃通則》國家標(biāo)準(zhǔn)專門設(shè)立了旅游容量測算指標(biāo)[4]；2005年國家文物局出臺(tái)的《全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求》提出測算開放容量，包括最大控制容量/日、控制容量/年等；2013年頒布實(shí)施的《中華人民共和國旅游法》第四十五條中規(guī)定：景區(qū)接待旅游者不得超過景區(qū)主管部門核定的最大承載量[5]；2015年2月，國家旅游局下發(fā)了《景區(qū)最大承載量核定導(dǎo)則》的旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提出承載量核定方法，于4月1日起實(shí)施[6]。這是把承載量的科學(xué)分析與有效掌控作為城市公共活動(dòng)空間管理工具的重要嘗試，開辟游憩行為科學(xué)管理的新時(shí)代。

我國城市管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)核定游憩活動(dòng)區(qū)域的承載量，主要包括空間承載量、設(shè)施承載量、生態(tài)承載量、心理承載量、社會(huì)承載量、瞬時(shí)承載量、日最大承載量等，其中空間最大日承載量、空間瞬時(shí)承載量是兩個(gè)最為重要的數(shù)據(jù)指標(biāo)，是游憩人群流量控制預(yù)案制定的核心依據(jù)。

（三）構(gòu)建城市公共活動(dòng)空間承載的預(yù)警系統(tǒng)

城市公共活動(dòng)空間承載量是指城市公共活動(dòng)空間在限定時(shí)間范圍內(nèi)所能進(jìn)行的活動(dòng)數(shù)，會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)度超載、輕度超載、適載和弱載四種情況。城市公共活動(dòng)空間承載指數(shù)，又稱為城市公共活動(dòng)空間承載率，用公式表達(dá)為：城市公共活動(dòng)空間承載量/城市公共活動(dòng)空間承載力，是描述承載力的利用狀態(tài)和承載力與承載量是否平衡的值。

根據(jù)相關(guān)研究成果[7-9]，文章認(rèn)為可以根據(jù)數(shù)值區(qū)間判斷城市公共活動(dòng)空間的承載量是否超過承受能力，對游憩空間的運(yùn)行狀況實(shí)施監(jiān)測、識別、診斷和預(yù)控。數(shù)值區(qū)間小于0.8為弱載，即游憩人口未達(dá)到最大人流承載力，公共活動(dòng)空間還有足夠的空間容納游憩人口，還有較大的余地承載各種活動(dòng)；數(shù)值區(qū)間位于0.8～1.0之間為適載，表明游憩人口承載力處于最佳狀態(tài)，但應(yīng)密切關(guān)注承載力的發(fā)展動(dòng)向；數(shù)值區(qū)間位于1.0～1.2之間為輕度超載，表明實(shí)際承載量以及開始超過了承載能力，城市公共活動(dòng)空間處于超負(fù)荷狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)采取措施進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和分流；數(shù)值區(qū)間超過1.2為強(qiáng)度超載，表明實(shí)際承載量已經(jīng)大大超過承載能力，城市公共活動(dòng)空間擁擠不堪，游憩人口的生命安全受到嚴(yán)重威脅，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行交通管控，禁止游憩人群進(jìn)入超載空間，并進(jìn)行有效的時(shí)空分流。

國外歷史上就利用承載量數(shù)值對游憩行為進(jìn)行調(diào)控管理，如1883年6月16日，英國桑德蘭市發(fā)生兒童觀看演出時(shí)的踩踏事件，死亡183名兒童。據(jù)此英國議會(huì)通過一個(gè)法案，規(guī)定所有的公共娛樂場所都必須安裝安全逃生門，逃生門上裝有橫杠，不管這種門鎖還是沒鎖，橫杠上的壓力達(dá)到某個(gè)數(shù)值（即達(dá)到承載量超載數(shù)值），門就會(huì)自動(dòng)開啟，至今這個(gè)法案仍具有法律效力。

（四）有效擴(kuò)大城市公共活動(dòng)空間的范圍

城市公共活動(dòng)空間范圍狹窄是游憩行為失控發(fā)生的重要因素之一，應(yīng)當(dāng)有效擴(kuò)大城市公共活動(dòng)空間的范圍，即游憩物質(zhì)容量的調(diào)控與擴(kuò)容。

一是在新一輪城市規(guī)劃中把一個(gè)城市的公共活動(dòng)空間面積根據(jù)城市總?cè)丝跀?shù)額進(jìn)行配比建設(shè)，按照人均占有公共活動(dòng)空間進(jìn)行預(yù)設(shè)，擴(kuò)大一個(gè)城市公共活動(dòng)空間的總面積；同時(shí)逐步建立城市中心區(qū)人口疏解機(jī)制，降低中心城區(qū)人口在整個(gè)城市人口中的比例，間接降低核心城市公共活動(dòng)空間游憩人口的壓力，避免過多就近人口迅速進(jìn)入公共活動(dòng)空間。

二是城市核心公共活動(dòng)空間，如廣場、地標(biāo)區(qū)、休閑區(qū)的面積應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大，周邊應(yīng)當(dāng)建立較為寬闊的緩沖區(qū)。如美國夏威夷州火奴魯魯市在寸土寸金的威基基旅游商業(yè)區(qū)周邊建設(shè)有面積達(dá)120多公頃的卡皮歐拉里公園，能在節(jié)假日期間很好地分流威基基旅游商業(yè)區(qū)巨大的人流，避免游憩人群過于集聚于購物街區(qū)內(nèi)，緩解了人群集聚峰值期的空間壓力；中央公園是美國紐約最大的城市公園，占地5 000多畝，坐落在摩天大樓高聳如云的曼哈頓中央，不僅成為城市白領(lǐng)放松身心的休閑佳地，而且成為世界各地游客來紐約旅游的必游之處，重大節(jié)日每天的游覽人數(shù)達(dá)到十萬之多，但由于公園面積巨大，擁有大容量迂回空間，沒有任何超載風(fēng)險(xiǎn)之虞。

（五）強(qiáng)化游憩行為多部門應(yīng)急治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制

城市政府、交通、公安、旅游、市政管理等多部門應(yīng)建立應(yīng)急治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制（見圖1），構(gòu)建統(tǒng)一指揮調(diào)度機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)部門之間的游憩人流信息溝通，加強(qiáng)媒體的信息發(fā)布頻率，提升應(yīng)急反應(yīng)能力，制定符合實(shí)際的峰值期應(yīng)急特殊預(yù)案。

圖1 游憩行為多部門應(yīng)急治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制

（六）構(gòu)建瞬時(shí)巨量游憩人流的疏導(dǎo)分流機(jī)制

針對景區(qū)型的公共活動(dòng)空間，通過建立預(yù)約機(jī)制，如電話預(yù)約、網(wǎng)上預(yù)約等，主動(dòng)控制游憩人流的過度涌入，避免巨量游憩人流的形成。如法國巴黎的盧浮宮、美國紐約的911紀(jì)念園、華盛頓紀(jì)念碑等都要求游客網(wǎng)上預(yù)約訂票，很好地實(shí)現(xiàn)游憩流的平穩(wěn)運(yùn)行，防止大起大落的游憩波動(dòng)狀況出現(xiàn)。

而對于開放型的公共活動(dòng)空間來說，如城市廣場、商業(yè)街區(qū)等，當(dāng)游憩人流超載時(shí)疏導(dǎo)分流存在較大的難度。首先，要對通往城市公共活動(dòng)空間的外圍道路入口和主要集散地進(jìn)行流量監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)游憩人流瞬時(shí)劇增，可通過現(xiàn)代新媒體和各種信息媒介傳播強(qiáng)度超載信息，勸導(dǎo)和禁止人流再次進(jìn)入，并在外部進(jìn)行引導(dǎo)、分流和截流；對經(jīng)過城市核心公共活動(dòng)空間的公共汽車、地鐵、城軌等交通工具進(jìn)行管控，控制游憩人流的增量。其次，在城市公共活動(dòng)空間范圍內(nèi)，一旦游憩人流超載，應(yīng)當(dāng)開辟單行通道，開放所有安全門和臨時(shí)出口，重點(diǎn)加強(qiáng)臺(tái)階、欄桿、扶梯、連接通道等特殊區(qū)域游憩人流的流動(dòng)管理，做好整體游覽秩序的維護(hù)，并及時(shí)向外部空間進(jìn)行疏導(dǎo)分流。