基于PPP模式實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)舊廠房改造為文化創(chuàng)意園區(qū)研究

沈 蕾 ，孫春曉 ，陳 戎 ，李明陽

（1.浙江工業(yè)大學(xué) 之江學(xué)院，浙江 杭州310024；2.杭州市第七人民醫(yī)院，浙江 杭州310013；3.北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司，北京 100037）

隨著我國城市化進(jìn)程不斷深入，土地集約化利用已成為各省市發(fā)展規(guī)劃中的重點(diǎn)問題。2017年國務(wù)院印發(fā)了全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年），該綱要明確指出：近年來我國城鎮(zhèn)化粗放擴(kuò)張，產(chǎn)業(yè)支撐不足，同質(zhì)化發(fā)展嚴(yán)重。2000—2015年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長了約113%，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口59%的增幅。因此后續(xù)發(fā)展要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先與高效利用相統(tǒng)一的基本原則，健全土地、水、能源節(jié)約集約使用制度，大幅降低資源消耗強(qiáng)度，提高資源能源的利用效率和效益[1]。

目前城鎮(zhèn)空間發(fā)展幾近飽和，國家對(duì)城鎮(zhèn)空間的預(yù)期性指標(biāo)為：2020年達(dá)到10.21萬平方千米，2030年達(dá)到11.67萬平方千米。在此背景下，大范圍提升城市及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)廢棄舊廠房改造效率已迫在眉睫。一、二線城市舊廠房改造項(xiàng)目已接近飽和，出現(xiàn)了許多成功范例；而三線城市及村鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的廢舊廠房還缺乏有效的規(guī)劃及開發(fā)利用。以往許多小鎮(zhèn)集中分布著生產(chǎn)打火機(jī)、剃須刀、皮鞋等小廠區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)的變革，已經(jīng)被淘汰閑置。但是鎮(zhèn)政府集中改造開發(fā)這些廢舊廠區(qū)，又陷入資金不足、經(jīng)驗(yàn)缺乏等困境。對(duì)于此類廢棄廠房所有權(quán)屬于國家所有或者村鎮(zhèn)集體所有的項(xiàng)目，引入PPP項(xiàng)目可以有效解決上述問題，為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尋找新的創(chuàng)新點(diǎn)。

一、城鎮(zhèn)舊廠房改造為文化創(chuàng)意園區(qū)的現(xiàn)狀概述

在我國大型城市舊廠房改造為文化創(chuàng)意園區(qū)已經(jīng)有十幾年的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，其中也不乏大量的成功案例，對(duì)于城市創(chuàng)意創(chuàng)新影響力的提升都起到了積極的作用。近年來一、二線城市舊廠房改造已陸續(xù)完成，改造后的項(xiàng)目也在各自的城市中發(fā)揮著積極的作用。但是三線城市及村鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的舊廠房改造還擁有巨大的潛力。目前浙江省部分縣鎮(zhèn)借助“三改一拆”的東風(fēng)[2]，在淘汰拆除低小散企業(yè)的基礎(chǔ)上對(duì)老廠區(qū)進(jìn)行全面改造，吸引文化創(chuàng)新旅游企業(yè)入駐，進(jìn)而全面提升本縣鎮(zhèn)的影響力與創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能力。

但是與大型城市舊廠區(qū)改造相比，縣鎮(zhèn)政府在進(jìn)行舊廠房改造為創(chuàng)意園區(qū)的過程中存在以下三方面的困境：第一，改造資金不充足。文化創(chuàng)意園區(qū)改造項(xiàng)目規(guī)模較大，項(xiàng)目總額動(dòng)輒過億，單獨(dú)依靠縣鎮(zhèn)政府的能力不足以完成項(xiàng)目的籌建。第二，改造項(xiàng)目設(shè)計(jì)建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)有限。建筑風(fēng)格與建筑設(shè)計(jì)創(chuàng)意對(duì)于文化創(chuàng)意園區(qū)建設(shè)具有至關(guān)重要的作用，只有引入優(yōu)秀的設(shè)計(jì)運(yùn)營團(tuán)隊(duì)才能提高項(xiàng)目的成功率。第三，文化創(chuàng)意園區(qū)管理運(yùn)營人才缺失。人才是所有產(chǎn)業(yè)得以蓬勃發(fā)展的根源[3]，文化創(chuàng)意園區(qū)的管理運(yùn)營與其他類型園區(qū)有明顯區(qū)分，更加需要經(jīng)驗(yàn)豐富的人才進(jìn)行專業(yè)化管理運(yùn)營。目前我國文化創(chuàng)意管理運(yùn)營專項(xiàng)人才極為有限，愿意選擇到縣鎮(zhèn)發(fā)展的人才則更加稀少。

對(duì)于規(guī)模較大且產(chǎn)權(quán)屬于國家或者集體的舊廠房改造項(xiàng)目可以采用PPP模式，因?yàn)镻PP模式的優(yōu)點(diǎn)恰好可以對(duì)以上困境進(jìn)行有效補(bǔ)充。且近年來，我國PPP模式的應(yīng)用與研究日益成熟，項(xiàng)目數(shù)量和項(xiàng)目投資額也在穩(wěn)步提升，民間資本的投資范圍也逐漸擴(kuò)大，項(xiàng)目落地周期也較以往出現(xiàn)了顯著的縮短。一些公共事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)中也已經(jīng)逐漸引入民間資本，PPP模式在我國已經(jīng)向更加規(guī)范的方向發(fā)展。

二、PPP模式的內(nèi)涵及優(yōu)勢(shì)

（一）PPP模式的內(nèi)涵

PPP（Public-Private Partnership）是政府和社會(huì)資本合作的一種項(xiàng)目模式。PPP模式意味著政府在公共服務(wù)部門采用競爭性的方法來選擇具有較強(qiáng)的經(jīng)營和管理能力的民營企業(yè)。雙方本著平等互利的原則締結(jié)合同。在這種模式下，PPP項(xiàng)目的公共服務(wù)由私人公司提供，政府根據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)的結(jié)果向私營企業(yè)提供資金。PPP模式旨在鼓勵(lì)民間私營企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

從廣義的范疇來看，PPP是指政府公共部門與私營部門合作，參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目，希望實(shí)現(xiàn)比傳統(tǒng)方式更好的實(shí)施結(jié)果。與BOT模式項(xiàng)目相比，PPP模式項(xiàng)目的特殊性在于政府在項(xiàng)目后期階段的建設(shè)和管理操作中具有較高的參與度，私營企業(yè)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的初步調(diào)查和項(xiàng)目的建立[4]。政府和企業(yè)都參與了項(xiàng)目建設(shè)過程，使得雙方的合作時(shí)間更長，項(xiàng)目信息更加對(duì)稱。

（二）PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)

PPP模式不僅提高了工程效率，降低了工程成本，而且降低了工程的竣工風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過大量的研究和實(shí)踐表明，PPP模式工程在保證工期的基礎(chǔ)上，可以將政府部門的成本降低17%。PPP模式在降低政府財(cái)政壓力的同時(shí)，改變了政府的職能。在PPP模式的基礎(chǔ)公共設(shè)施項(xiàng)目中，政府從一個(gè)提供者演變?yōu)橐粋€(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，增加了投資主體多元化使政府與私營部門相互補(bǔ)充，充分發(fā)揮了政府部門和民營企業(yè)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)了各自的不足。PPP項(xiàng)目的所有參與者都形成了一個(gè)整體，這使得不同參與者更容易協(xié)調(diào)他們的利益。

三、基于社會(huì)資本獨(dú)資PPP模式的舊廠房改造為創(chuàng)意園區(qū)運(yùn)營模式的構(gòu)建

采用社會(huì)資本獨(dú)資PPP模式的舊廠房改造項(xiàng)目的主要運(yùn)營步驟如下：第一步，政府通過招標(biāo)引入社會(huì)資本(或合資)，與之簽訂《特許加盟協(xié)議》；第二步，成立社會(huì)資本獨(dú)資的特許項(xiàng)目公司；第三步，特許經(jīng)營期限內(nèi)的項(xiàng)目融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營由特許經(jīng)營項(xiàng)目公司完成[5]；第四步，特許項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)創(chuàng)新創(chuàng)意園區(qū)的日常管理和運(yùn)營，以及授權(quán)范圍內(nèi)各項(xiàng)資產(chǎn)的更新改造等事宜；第五步，在特許經(jīng)營期限結(jié)束時(shí)，項(xiàng)目公司將所有設(shè)施無償轉(zhuǎn)讓給政府（或指定部門）。

具體的模式實(shí)現(xiàn)路徑如圖1所示。

圖1 舊廠房改造項(xiàng)目社會(huì)資本獨(dú)資PPP模式路徑圖

四、基于社會(huì)資本控股PPP模式的舊廠房改造為創(chuàng)意園區(qū)運(yùn)營模式的構(gòu)建

舊廠房改造項(xiàng)目采用社會(huì)資本與政府授權(quán)單位共同開發(fā)的模式，可采用社會(huì)資本與原產(chǎn)權(quán)單位共同出資組建特許項(xiàng)目公司，由特許項(xiàng)目公司承擔(dān)改造后的創(chuàng)意園區(qū)的運(yùn)營管理工作。具體運(yùn)作步驟為：首先，政府通過招標(biāo)引入社會(huì)資本；其次，由中標(biāo)社會(huì)資本和政府下屬的授權(quán)單位合資組建特許項(xiàng)目公司；再次，政府與特許經(jīng)營項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議；然后，特許項(xiàng)目公司應(yīng)在特許經(jīng)營期內(nèi)完成項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營；最后，在特許經(jīng)營期限結(jié)束時(shí)，項(xiàng)目公司將所有設(shè)施無償轉(zhuǎn)讓給政府（或指定部門）。

具體的模式實(shí)現(xiàn)路徑如圖2所示。

五、結(jié)論

文章通過將PPP模式應(yīng)用于城鎮(zhèn)舊廠區(qū)改造為文化創(chuàng)意園區(qū)項(xiàng)目，不僅能夠?yàn)槌擎?zhèn)舊廠區(qū)改造提供資金經(jīng)驗(yàn)支持，而且能夠提供可行性技術(shù)解決方案。利用PPP模式促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)與各參與方之間的信息共享，在節(jié)約政府財(cái)政投入的同時(shí)，利用社會(huì)資本的豐富設(shè)計(jì)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念[6]。

圖2 舊廠房改造項(xiàng)目社會(huì)資本控股PPP模式路徑圖