體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)：公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制創(chuàng)新*

鄒勝男，陳世香

0 引言

公共文化服務(wù)設(shè)施是建立現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的基礎(chǔ)。當(dāng)下公共文化服務(wù)設(shè)施“重建設(shè)、輕治理”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重[1]，主導(dǎo)的治理模式仍為傳統(tǒng)官僚體制下形成的層級(jí)管理模式，即按照行政分級(jí)，各級(jí)政府負(fù)責(zé)本級(jí)公共文化服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和管理[2]。這種“各自為政”的治理機(jī)制使公共文化服務(wù)設(shè)施面臨低效管理，難以實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)資源的共建共享[3]。面對(duì)這種困境，在公共服務(wù)市場(chǎng)化改革浪潮以及政府購(gòu)買公共服務(wù)政策推動(dòng)下，各級(jí)政府和文化主管部門積極探索公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制的創(chuàng)新，比如通過(guò)政府購(gòu)買、委托、租賃、特許經(jīng)營(yíng)等方式將公共文化服務(wù)設(shè)施交由企業(yè)、志愿者團(tuán)體或社會(huì)組織等運(yùn)營(yíng)[4]。我國(guó)公共圖書館更是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)縣級(jí)公共圖書館總分館建設(shè)[5]。這些治理機(jī)制的創(chuàng)新對(duì)優(yōu)化公共文化服務(wù)資源配置，提高公共文化服務(wù)設(shè)施效能有很大的促進(jìn)作用。但是，現(xiàn)有公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制的創(chuàng)新仍存在多方面的問(wèn)題，如公共服務(wù)和公共產(chǎn)品并沒有成熟的競(jìng)爭(zhēng)性供給市場(chǎng)[6]，委托合同不完全、合作信息不對(duì)稱[7]，服務(wù)能力不足[8]，防止市場(chǎng)機(jī)制失靈的配套性制度建設(shè)缺乏[9]，治理碎片化[10]，等等。

筆者在實(shí)地調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)武漢市湯湖圖書館通過(guò)“體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)”的治理機(jī)制創(chuàng)新，較好地解決了現(xiàn)有治理機(jī)制存在的問(wèn)題。鑒于此，本文以武漢市湯湖圖書館為例，在理論分析框架建構(gòu)基礎(chǔ)上，基于實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，對(duì)“體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)”的實(shí)施機(jī)制、有效性的內(nèi)在邏輯、制約因素等進(jìn)行探討，為創(chuàng)新公共文化服務(wù)設(shè)施治理提供參考。

1 公共文化服務(wù)設(shè)施“體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)”的理論分析框架

“委托經(jīng)營(yíng)”是指產(chǎn)權(quán)所有者將經(jīng)營(yíng)管理權(quán)通過(guò)簽訂委托合同的形式交由代理方進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的行為[11]。在委托經(jīng)營(yíng)定義的基礎(chǔ)上，本文將在黨政群組織以及公共事業(yè)單位主體范圍內(nèi)產(chǎn)生的委托經(jīng)營(yíng)行為稱作“體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)”，其中委托方和代理方均屬于黨政群組織或者公共事業(yè)單位。武漢市湯湖圖書館的產(chǎn)權(quán)管理者武漢市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“武漢經(jīng)開區(qū)”)工會(huì)就是通過(guò)簽訂委托合同的方式將湯湖圖書館委托給武漢圖書館運(yùn)營(yíng)管理。其中，委托方武漢經(jīng)開區(qū)工會(huì)為政府機(jī)構(gòu)，代理方武漢圖書館為公共事業(yè)單位。而“體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)”作為我國(guó)公共文化服務(wù)設(shè)施創(chuàng)新治理的一種新機(jī)制，雖然面臨一定的挑戰(zhàn)，但是相比現(xiàn)有治理機(jī)制，其具體實(shí)踐呈現(xiàn)出更多的有效性。應(yīng)該怎樣對(duì)這種創(chuàng)新機(jī)制進(jìn)行分析，以挖掘其背后的有效性邏輯以及出現(xiàn)挑戰(zhàn)的原因呢？回顧已有研究，雖然學(xué)術(shù)界對(duì)公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制的問(wèn)題和改革理念等進(jìn)行了諸多研究，但尚缺乏對(duì)公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)的理論框架。由此，本文試圖在已有公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制研究成果的基礎(chǔ)上，借鑒“委托代理”“資源優(yōu)化配置”“整體性治理”等理論，從委托方、代理方、合作關(guān)系、資源整合、投入效益以及制度支持六方面為公共文化服務(wù)設(shè)施“體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)”建構(gòu)一個(gè)較為科學(xué)的分析框架(見圖1)。盡管有學(xué)者認(rèn)為建構(gòu)一個(gè)萬(wàn)能的理論框架是危險(xiǎn)的，因?yàn)橐催^(guò)于簡(jiǎn)單，要么過(guò)于具體[12]，但本文并非構(gòu)建一個(gè)萬(wàn)能的分析框架，而旨在構(gòu)建一個(gè)評(píng)價(jià)公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制的中觀理論。

圖1 “體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)”的理論分析框架

委托方的合同管理能力主要包括合同制定、合同招標(biāo)、合同監(jiān)管、合同評(píng)估以及應(yīng)對(duì)合同關(guān)系存續(xù)可能帶來(lái)腐敗問(wèn)題等方面的能力；代理方的服務(wù)供給能力是指代理方是否具備良好的服務(wù)供給能力；合作關(guān)系中的信息對(duì)稱是指參與交易的各方具有平等共享信息的機(jī)會(huì)，通常交易信息包括產(chǎn)品、監(jiān)管等信息；公共文化服務(wù)資源整合是指治理機(jī)制通過(guò)職能部門以及內(nèi)部機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和整合，以及服務(wù)理念、服務(wù)流程、服務(wù)方式、服務(wù)技術(shù)等的革新實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的合理流動(dòng)與整合[13]；公共財(cái)政投入的效益是指公共文化服務(wù)設(shè)施發(fā)揮最大的社會(huì)效益(回應(yīng)性、有效性、均等性)和經(jīng)濟(jì)效益；完善的制度支持是指機(jī)制創(chuàng)新有相應(yīng)的法律法規(guī)、部門規(guī)章等制度進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，其通常包括明確的實(shí)施流程、權(quán)責(zé)安排和激勵(lì)機(jī)制等。

2 武漢市湯湖圖書館“體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)”實(shí)踐

2.1 背景與概況

武漢市湯湖圖書館為武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)職工文化中心的組成部分，建筑面積4375平方米，2014年建成。湯湖圖書館建成之初，在“專業(yè)人辦專業(yè)事”理念的指導(dǎo)下，產(chǎn)權(quán)管理者武漢經(jīng)開區(qū)工會(huì)通過(guò)政府采購(gòu)，最終以委托經(jīng)營(yíng)的方式將湯湖圖書館委托給武漢圖書館運(yùn)營(yíng)管理。其中，武漢經(jīng)開區(qū)職工文化中心管理辦公室扮演規(guī)劃者和監(jiān)督者角色，即負(fù)責(zé)合同制定、資金撥付、監(jiān)督管理，以及職工文化中心物業(yè)與后勤統(tǒng)一管理等工作，而具體的公共文化服務(wù)供給由扮演生產(chǎn)者角色的武漢圖書館承擔(dān)。由此，同屬于黨政群組織和公共事業(yè)單位的武漢經(jīng)開區(qū)工會(huì)和武漢圖書館開始了體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)合作。在正式簽訂委托合同后，武漢圖書館組建了一支由10名專業(yè)管理和專業(yè)技術(shù)人員組成的運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，并于2014年底對(duì)湯湖圖書館開始正式運(yùn)營(yíng)。目前武漢圖書館已與武漢經(jīng)開區(qū)成功合作3年，年均運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)約370萬(wàn)元(其中100萬(wàn)元為購(gòu)書經(jīng)費(fèi))，并繼續(xù)簽訂委托合同，負(fù)責(zé)湯湖圖書館2018年的運(yùn)營(yíng)管理工作。

2.2 實(shí)施機(jī)制

2.2.1 委托方實(shí)施機(jī)制

委托方武漢經(jīng)開區(qū)工會(huì)下設(shè)職工文化中心管理辦公室，主要負(fù)責(zé)委托經(jīng)營(yíng)的合同管理工作。第一，制定完善的合同。職工文化中心管理辦公室按照相關(guān)法律法規(guī)制定了完善的委托合同。委托合同不僅就合作中的具體事項(xiàng)以及雙方的權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行詳細(xì)的闡述，而且對(duì)合同目標(biāo)、績(jī)效考核以及績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行了明確的規(guī)定。第二，采用科學(xué)的招標(biāo)方式。職工文化中心管理辦公室按照國(guó)家采購(gòu)和招投標(biāo)規(guī)定，通過(guò)武漢經(jīng)開區(qū)統(tǒng)一招標(biāo)平臺(tái)確定委托經(jīng)營(yíng)的承接主體。在招標(biāo)中，委托方為了確保湯湖圖書館的服務(wù)水平，明確規(guī)定承接主體必須有100TB以上的數(shù)字儲(chǔ)存資源，而這一嚴(yán)格的要求導(dǎo)致符合條件的投標(biāo)公司甚少。最終，委托方武漢經(jīng)開區(qū)工會(huì)考慮購(gòu)買服務(wù)的特殊性和必需性，采取單一來(lái)源的政府采購(gòu)方式，確定武漢圖書館為購(gòu)買服務(wù)的承接主體。第三，嚴(yán)格的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)管理。合同規(guī)定的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)納入委托方武漢經(jīng)開區(qū)工會(huì)的年度預(yù)算，實(shí)行專款專用，并由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一監(jiān)管和審計(jì)。第四，明確合同監(jiān)管內(nèi)容和方式。合同規(guī)定監(jiān)管方式主要為日常監(jiān)管和年終審查相結(jié)合。保安和物業(yè)管理人員負(fù)責(zé)日常安全監(jiān)管和相關(guān)服務(wù)數(shù)據(jù)的收集工作，同時(shí)，管理辦公室定期對(duì)圖書館的固定資產(chǎn)、讀者意見簿、季度匯報(bào)等進(jìn)行檢查。另外，每年年底進(jìn)行一次年終審查，要求委托方、代理方及運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)三方領(lǐng)導(dǎo)或負(fù)責(zé)人到場(chǎng)，對(duì)年度服務(wù)數(shù)據(jù)、季度匯報(bào)等進(jìn)行整體的審查，審查結(jié)果將直接影響績(jī)效考核成績(jī)。第五，定量、定性考核相結(jié)合。績(jī)效考核方式是定量和定性考核相結(jié)合，比如量化指標(biāo)有讀者投訴次數(shù)、采購(gòu)書籍量、年服務(wù)人次、舉辦活動(dòng)次數(shù)、企業(yè)、學(xué)校和社區(qū)服務(wù)次數(shù)等；定性考核方面則主要根據(jù)讀者意見簿的評(píng)價(jià)、相關(guān)工作人員的訪談、讀者調(diào)查等進(jìn)行。第六，合理的績(jī)效評(píng)估。職工文化中心管理辦公室根據(jù)日常監(jiān)管情況、審查后的各項(xiàng)服務(wù)數(shù)據(jù)以及績(jī)效考核的成績(jī)對(duì)代理方合同完成的情況及質(zhì)量進(jìn)行最終的評(píng)估，再根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定是否續(xù)約，并提出需要進(jìn)一步完善和改進(jìn)的地方。

2.2.2 代理方實(shí)施機(jī)制

(1)做好完善且專業(yè)的前期準(zhǔn)備工作。2014年底武漢圖書館運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)入駐湯湖圖書館后，全面參與湯湖圖書館的館內(nèi)設(shè)計(jì)以及配置一系列設(shè)備、書籍等前期準(zhǔn)備工作。首先，在專業(yè)調(diào)查基礎(chǔ)上合理確定功能分區(qū)。運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)通過(guò)專業(yè)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，圖書館主要服務(wù)對(duì)象為開發(fā)區(qū)廣大工廠職工，他們對(duì)少兒閱覽區(qū)，以及以產(chǎn)業(yè)文獻(xiàn)和藝術(shù)類書籍為主的特藏閱覽區(qū)的需求比較大。另外，運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)圖書館除了需要給周邊居民和產(chǎn)業(yè)職工提供高質(zhì)量公共文化服務(wù)外，還應(yīng)該為開發(fā)區(qū)企業(yè)服務(wù)，即充分發(fā)揮圖書館作為信息和知識(shí)樞紐的功能。因此，運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)緊扣讀者需求，在圖書館增設(shè)溫馨的少兒閱覽區(qū)、特藏閱覽區(qū)，以及創(chuàng)客服務(wù)區(qū)。其次，建設(shè)信息資源共享工程和武漢市通借通還工程。通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)的鋪設(shè)，以及數(shù)字網(wǎng)通、數(shù)字信息設(shè)備的開通和安裝，湯湖圖書館和武漢圖書館實(shí)現(xiàn)了150TB數(shù)字資源的共享，讀者可以在公共電子閱覽室或文化信息資源共享工程專區(qū)方便、快捷的使用超星、中文在線以及數(shù)字閱讀機(jī)等獲取電子圖書、期刊、報(bào)紙以及音樂(lè)視頻等資源。另外，湯湖圖書館還與武漢地區(qū)14個(gè)市區(qū)級(jí)公共圖書館實(shí)現(xiàn)文獻(xiàn)資源的通借通還。最后，實(shí)行圖書聯(lián)合編目。在武漢圖書館聯(lián)合編目的支持下，湯湖圖書館使用武漢圖書館先進(jìn)的采編系統(tǒng)和技術(shù)對(duì)通過(guò)政府采購(gòu)購(gòu)買的9萬(wàn)余冊(cè)書籍以及340余種中外期刊報(bào)紙進(jìn)行統(tǒng)一編目。

(2)豐富公共文化服務(wù)內(nèi)容。運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)開發(fā)了一系列公共教育活動(dòng)，力圖通過(guò)湯湖圖書館豐富廣大居民的文化生活，如雙休日開展手工課堂、軟件課堂、繪本課堂、國(guó)學(xué)課堂、創(chuàng)客活動(dòng)。運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)為了推廣全民閱讀，促進(jìn)知識(shí)的創(chuàng)新與傳播，還開發(fā)了“名家論壇”“i品書香”“湯湖讀書會(huì)”“春天詩(shī)會(huì)”“節(jié)日民俗展”等一系列品牌活動(dòng)。自2015年2月湯湖圖書館對(duì)外開放，到2016年12月底，在不到兩年里，共舉辦讀者活動(dòng)500余場(chǎng)，參與讀者活動(dòng)達(dá)15萬(wàn)人次。

(3)線上線下服務(wù)相結(jié)合，與讀者緊密互動(dòng)?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展使多注重線下服務(wù)的傳統(tǒng)圖書館面臨管理創(chuàng)新和技術(shù)改革的壓力和挑戰(zhàn)。湯湖圖書館運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)自開館之初，就非常重視運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及新媒體宣傳等方式為讀者提供線下和線上相結(jié)合的公共文化服務(wù)。比如，讀者可以通過(guò)圖書館主頁(yè)和微信公眾號(hào)了解圖書館的所有服務(wù)信息，還可以提前了解每個(gè)季度的活動(dòng)安排，在微信公眾號(hào)上提前預(yù)約，讀者還可以在線上借閱書籍、獲取數(shù)字資源；運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)在湯湖職工文化中心各主要入口以及居民和產(chǎn)業(yè)工人聚集區(qū)，以宣傳欄或宣傳廣告牌的方式定期公開圖書館的相關(guān)活動(dòng)信息，并以流動(dòng)圖書車等方式定期送服務(wù)下鄉(xiāng)。

(4)納入武漢圖書館整體發(fā)展規(guī)劃。湯湖圖書館雖然為基層圖書館，但通過(guò)體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)，整體發(fā)展納入武漢圖書館的整體發(fā)展規(guī)劃，包括人才引進(jìn)、圖書編目、業(yè)務(wù)開發(fā)、閱讀推廣、信息共享、通借通還等。在武漢圖書館的整體規(guī)劃下，湯湖圖書館各項(xiàng)業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，2016年以較高質(zhì)量和效率的公共文化服務(wù)榮獲全國(guó)“職工書屋”示范點(diǎn)以及中國(guó)“最美基層圖書館”稱號(hào)，并被市民評(píng)為“武漢市最美圖書館”。

3 公共文化服務(wù)設(shè)施“體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)”的創(chuàng)新治理分析

體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)作為一種創(chuàng)新公共文化服務(wù)設(shè)施治理的新機(jī)制，其有效性運(yùn)行的內(nèi)在邏輯，即機(jī)制創(chuàng)新有效的原因是什么？可能面臨哪些主要問(wèn)題與挑戰(zhàn)？這是深度理解這一機(jī)制創(chuàng)新以及深度挖掘公共文化服務(wù)設(shè)施創(chuàng)新治理經(jīng)驗(yàn)的核心所在。本文基于前文所構(gòu)建的分析框架，對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行深入分析。

3.1 有效性分析

3.1.1 委托代理合同的有效管理

隨著公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化改革的興起，公共部門的治理模式已從權(quán)威治理轉(zhuǎn)向合同制治理[14]。武漢經(jīng)開區(qū)工會(huì)與武漢圖書館的委托經(jīng)營(yíng)合作中，委托方實(shí)現(xiàn)了委托合同的有效管理。首先，武漢經(jīng)開區(qū)作為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，有完整的政府采購(gòu)程序和統(tǒng)一的政府采購(gòu)平臺(tái)，在合同制定、合同招標(biāo)、合同評(píng)估等方面都有系統(tǒng)的規(guī)定和指導(dǎo)。其次，委托方武漢經(jīng)開區(qū)工會(huì)在職工文化中心單獨(dú)設(shè)置管理辦公室，全程監(jiān)管湯湖圖書館的運(yùn)營(yíng)管理。2017年11月16日，在訪談湯湖管理辦公室某工作人員時(shí)，她這樣說(shuō)道：“物業(yè)是我們統(tǒng)一管理，日常數(shù)據(jù)他們每天都會(huì)采集，我們?cè)僖黄鸾y(tǒng)計(jì)。再說(shuō)，他們搞得好不好，我們一看就知道，因?yàn)樗麄兙驮谖覀冝k公室旁邊，我們?cè)谧霰O(jiān)管和評(píng)估的時(shí)候很方便?！弊詈螅煌隗w制外委托經(jīng)營(yíng)，體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)由武漢經(jīng)開區(qū)財(cái)政局統(tǒng)一管理，納入委托方年度預(yù)算，實(shí)行?？顚Ｓ?，由區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)監(jiān)管和審計(jì)。在運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門統(tǒng)一管理下，委托方解決了合同監(jiān)管中核心的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題，避免了委托代理合作中尋租、串標(biāo)、圍標(biāo)等腐敗行為的出現(xiàn)，為委托代理合同的有效監(jiān)管奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.1.2 代理方服務(wù)能力強(qiáng)且有良好的服務(wù)持續(xù)供給能力

目前國(guó)公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制普遍存在服務(wù)能力差且服務(wù)持續(xù)供給能力不足的問(wèn)題。湯湖圖書館通過(guò)體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)，較好地解決了公共文化服務(wù)供給主體服務(wù)能力低且服務(wù)持續(xù)供給能力不足的問(wèn)題。因?yàn)榇矸轿錆h圖書館作為國(guó)家一級(jí)圖書館，不僅有較高素質(zhì)的專業(yè)人才隊(duì)伍、豐富的管理經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)的信息技術(shù)和一流的數(shù)字服務(wù)水平，而且作為武漢市公益一類事業(yè)單位，有武漢市財(cái)政的持續(xù)支持。另外，武漢圖書館地處省會(huì)武漢市，相比基層圖書館，有極具競(jìng)爭(zhēng)力的人才吸引力。目前湯湖圖書館運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)就是武漢圖書館通過(guò)全國(guó)公開招聘組建而成，10名工作人員均具有本科學(xué)歷，且平均年齡低于30歲。在武漢圖書館經(jīng)營(yíng)管理下，武漢市湯湖圖書館作為基層圖書館，服務(wù)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)縣級(jí)公共圖書館平均水平(詳見表1)。

表1 2015年武漢市湯湖圖書館與全國(guó)縣級(jí)公共圖書館公共文化服務(wù)基本情況對(duì)比

3.1.3 委托代理關(guān)系中信息對(duì)稱

在體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)中，首先，委托方和代理方同屬于體制內(nèi)黨政群組織和公共事業(yè)單位，因此，委托方有更便捷和更權(quán)威的渠道了解代理方的管理能力和業(yè)務(wù)水平，能避免決策信息不對(duì)稱和組織有限性等問(wèn)題的出現(xiàn)。其次，委托方和代理方都是體制內(nèi)同組織性質(zhì)，以追求公共利益最大化為目標(biāo)的公共部門。因此代理方武漢經(jīng)開區(qū)工會(huì)代表的利益也是委托方武漢圖書館所追求的利益，在這種情況下，代理方采取逆向選擇行為的主觀意愿低，委托方也能更順利的獲取合作中所需的監(jiān)管信息。另外，即使出現(xiàn)信息不對(duì)稱情況，代理方也很難采取機(jī)會(huì)主義行為損害委托方的利益，因?yàn)橥瑸轶w制內(nèi)組織，委托方比較熟悉代理方的管理流程，能有效識(shí)別違約行為。2017年11月17日，筆者以“委托方和代理方之間有沒有出現(xiàn)過(guò)信任問(wèn)題”為題訪談運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)時(shí)，一工作人員這樣說(shuō)道：“沒有，這個(gè)他們很放心，因?yàn)樗麄儗?duì)我們很熟，武漢經(jīng)開區(qū)以前的領(lǐng)導(dǎo)就是武漢市文化宣傳系統(tǒng)調(diào)過(guò)去的。而且，我們同意托管湯湖圖書館，是出于責(zé)任，即想帶領(lǐng)整個(gè)武漢地區(qū)公共圖書館均衡發(fā)展。我們通過(guò)委托代理的形式將良好的公共文化服務(wù)延伸，這對(duì)我們的事業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)也是一個(gè)好事。所以，我們?cè)诤贤?guī)定下，全心全意做服務(wù)，而且提供的服務(wù)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于運(yùn)營(yíng)投入。”

3.1.4 與武漢圖書館實(shí)現(xiàn)資源共建共享

現(xiàn)有公共文化服務(wù)設(shè)施創(chuàng)新治理機(jī)制的最大問(wèn)題是沒有打破公共文化服務(wù)設(shè)施層級(jí)治理的碎片化，這種層級(jí)管理體制導(dǎo)致嚴(yán)重的資源重復(fù)建設(shè)，不僅使財(cái)政投入效率低下，而且使經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差的地級(jí)市、縣區(qū)級(jí)公共文化服務(wù)設(shè)施不得不面臨運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)不足下管理水平和服務(wù)水平低下的困境。湯湖圖書館通過(guò)體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)與武漢圖書館實(shí)現(xiàn)了資源的共建共享，以不到300萬(wàn)的年運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)就共享了高達(dá)150TB的數(shù)字資源、先進(jìn)的圖書編目系統(tǒng)和技術(shù)、豐富的管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)的業(yè)務(wù)開發(fā)水平以及高素質(zhì)的人才隊(duì)伍，而且在后續(xù)的資源建設(shè)中也通過(guò)整體規(guī)劃的統(tǒng)一制定實(shí)現(xiàn)共建共享。總之，體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)不僅極大地降低了湯湖圖書館的運(yùn)營(yíng)成本，減輕了當(dāng)?shù)卣呢?cái)政負(fù)擔(dān)，而且使湯湖圖書館在資源共建共享的支撐下快速且高質(zhì)地發(fā)展。2016年6月18日，針對(duì)“體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)相比其他治理機(jī)制，有哪些優(yōu)勢(shì)”為題訪談武漢圖書館負(fù)責(zé)人時(shí)，她這樣說(shuō)道：“公共文化服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)是資源密集型的工作，就像圖書館來(lái)說(shuō)，圖書儲(chǔ)藏量、數(shù)字資源、信息技術(shù)、人才培養(yǎng)等都要花費(fèi)巨大的投入，不管是基層圖書館，還是企業(yè)等社會(huì)組織都是難以承擔(dān)的。而體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)就可以與實(shí)力雄厚的市館、省館實(shí)現(xiàn)資源的共建共享，從而避免其他治理機(jī)制所出現(xiàn)的資源重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題。”

3.1.5 公共財(cái)政投入效益的最大發(fā)揮

新時(shí)期公共財(cái)政投入效益需要對(duì)效率和效果標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合考量。湯湖圖書館通過(guò)體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了公共財(cái)政投入效益的最大發(fā)揮。在2017年11月16日的訪談中，一位工作人員的回答可見一斑：“湯湖圖書館體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)的治理機(jī)制創(chuàng)新受到各界好評(píng)。一位從事文化工作多年的老同事跟我講‘湯湖圖書館以不到300萬(wàn)的年運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)獲得了價(jià)值超過(guò)千萬(wàn)的服務(wù)’”。另外，在武漢圖書館的運(yùn)營(yíng)管理下，湯湖圖書館不僅館藏資源豐富，設(shè)有各類緊扣讀者需求的功能區(qū)，而且秉承“公益性、基礎(chǔ)性、均等性、便利性”原則，以豐富的公共文化服務(wù)活動(dòng)，為武漢經(jīng)開區(qū)市民打造了廣受歡迎的文化休閑空間、公共教育平臺(tái)、終身學(xué)習(xí)場(chǎng)所和知識(shí)信息樞紐，最大發(fā)揮了公共文化服務(wù)的社會(huì)效益。概言之，湯湖圖書館通過(guò)體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)不僅充分實(shí)現(xiàn)了財(cái)政投入的高效利用，以最低的經(jīng)營(yíng)成本獲得了高效的產(chǎn)出，而且為廣大市民提供了均等、便捷、高質(zhì)的公共文化服務(wù)。

3.2 公共文化服務(wù)設(shè)施“體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)”面臨的挑戰(zhàn)

3.2.1 頂層設(shè)計(jì)缺失下的制度失范

體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)是武漢經(jīng)開區(qū)自主探索公共文化服務(wù)設(shè)施治理的創(chuàng)新機(jī)制。雖然相比現(xiàn)有公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制，體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)科學(xué)有效，但并沒有引起相關(guān)公共部門的廣泛關(guān)注，更沒有完善的制度支持，主要以地方政府行政性的推動(dòng)為主。這是公共文化服務(wù)設(shè)施體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)的最大問(wèn)題，因?yàn)闆]有相應(yīng)的規(guī)章制度對(duì)體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)的各層面、各方面以及各要素進(jìn)行明確的規(guī)范，體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)很容易面臨制度失范的風(fēng)險(xiǎn)，致使機(jī)制創(chuàng)新的有效性損失。同時(shí)，沒有統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)，體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)的推廣也缺乏完善制度體系的規(guī)范和支持。2016年6月18日，在訪談中一位武漢圖書館工作人員說(shuō)道：“‘體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)’好是好，但國(guó)家沒有統(tǒng)一的政策，具體的流程也沒有統(tǒng)一的規(guī)范，很難維持。就像公共圖書館總分館制在各地推行了這么多年，還是沒有形成氣候，也是缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范一樣?！?/p>

3.2.2 激勵(lì)機(jī)制缺失下的推廣阻滯

公共部門激勵(lì)機(jī)制的缺乏一直是影響公職人員潛能和積極性發(fā)揮的主要原因。通常為了激發(fā)公職人員的工作潛能和工作積極性，公共部門激勵(lì)機(jī)制需要?jiǎng)恿蛪毫Φ碾p重推動(dòng)，而且強(qiáng)調(diào)激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定合理、激勵(lì)手段選擇恰當(dāng)、激勵(lì)程序安排科學(xué)[15]。同樣，體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)作為公共文化服務(wù)設(shè)施創(chuàng)新治理的新機(jī)制，也需要制度化的激勵(lì)機(jī)制，以激發(fā)公職人員的積極性，推廣新機(jī)制在公共文化服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域的運(yùn)用。然而，武漢市湯湖圖書館探索體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐主要是依靠武漢經(jīng)開區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的支持以及圖書館人對(duì)圖書館事業(yè)的奉獻(xiàn)。2016年6月18日，筆者以“武漢圖書館還會(huì)繼續(xù)托管其他公共圖書館嗎？”為題訪談一位武漢圖書館的工作人員時(shí)，他斷然拒絕：“湯湖圖書館已經(jīng)接手了，那就算了。原本我們還想著運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的盈余能不能貼補(bǔ)下武漢圖書館的運(yùn)營(yíng)，結(jié)果運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)都由區(qū)財(cái)政管，?？顚Ｓ茫覀儧]一點(diǎn)關(guān)系。我們館里工作人員都要提供很多無(wú)償服務(wù)，比如從市里老遠(yuǎn)過(guò)來(lái)督查工作，還得自己貼車費(fèi)餐費(fèi)。這樣沒有一點(diǎn)激勵(lì)機(jī)制，怎么能行，真的很難推廣?！?/p>

4 研究結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)是黨政群組織和公共事業(yè)單位主體范圍內(nèi)產(chǎn)生的委托經(jīng)營(yíng)行為，委托方和代理方均為黨政群組織和公共事業(yè)單位。首先，本文基于現(xiàn)有公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制存在的問(wèn)題以及與學(xué)習(xí)“委托代理”“資源優(yōu)化配置”“整體治理”等理論相結(jié)合，建構(gòu)了一個(gè)涵蓋委托方合同管理能力、代理方服務(wù)能力、合作關(guān)系信息對(duì)稱、公共文化服務(wù)資源整合等六維度的評(píng)價(jià)公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制的理論分析框架。其次，運(yùn)用前文架構(gòu)的理論分析框架，對(duì)武漢市湯湖圖書館體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)的創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)有利于委托合同的有效管理，能夠引入服務(wù)能力強(qiáng)且具有持續(xù)服務(wù)能力的代理方，較好地保證委托代理關(guān)系中信息對(duì)稱，能實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)資源的跨層級(jí)整合，也能夠最大程度上發(fā)揮財(cái)政投入的效益?？傊?，相比傳統(tǒng)層級(jí)管理模式以及在層級(jí)管理基礎(chǔ)上進(jìn)行改革的市場(chǎng)化和社會(huì)化管理模式，體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)體現(xiàn)了更多的有效性(詳見圖2)，是我國(guó)公共文化服務(wù)設(shè)施創(chuàng)新治理的新方向。最后，武漢市湯湖圖書館體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)的創(chuàng)新實(shí)踐不僅豐富了圖書館運(yùn)營(yíng)模式，而且對(duì)其創(chuàng)新實(shí)踐的深入分析為我國(guó)推進(jìn)圖書館總分制建設(shè)提供較好的一手經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)。然而，在具體實(shí)踐分析中發(fā)現(xiàn)體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)存在頂層設(shè)計(jì)缺乏下制度失范以及激勵(lì)機(jī)制缺失下推廣阻滯等問(wèn)題。這些問(wèn)題使機(jī)制創(chuàng)新的有效性損失，也使這一治理機(jī)制難以推廣。因此，為了提高公共文化服務(wù)設(shè)施效能，推進(jìn)現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系建設(shè)，地方公共文化管理部門應(yīng)積極探索體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)的制度設(shè)計(jì)，使其既能獲得國(guó)家政策的明確支持，也有完善的規(guī)范制度和激勵(lì)制度推進(jìn)機(jī)制的推廣。

圖2 公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制對(duì)比圖

4.2 建議

本文通過(guò)個(gè)案分析發(fā)現(xiàn)體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)是一個(gè)成功的創(chuàng)新機(jī)制，必將是公共文化服務(wù)設(shè)施治理的新方向。因此，業(yè)界應(yīng)積極推廣體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)，以豐富公共文化服務(wù)設(shè)施治理模式，推動(dòng)社會(huì)主義文化事業(yè)發(fā)展。而對(duì)于治理機(jī)制的借鑒或推廣，筆者結(jié)合個(gè)案對(duì)實(shí)踐的探索和分析，提出以下建議：(1)地方政府可以以市為單位，集中力量培育幾家有實(shí)力的公共文化服務(wù)設(shè)施，再通過(guò)體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)將一些經(jīng)營(yíng)不善或者管理能力較低的公共文化服務(wù)設(shè)施，或者是某一部分業(yè)務(wù)委托給他們運(yùn)營(yíng)管理。因?yàn)檫@不僅打破了層級(jí)管理體制下的資源重復(fù)建設(shè)，使公共文化服務(wù)資源效率得到極大的提高，而且還可以通過(guò)合作關(guān)系促進(jìn)各層級(jí)服務(wù)設(shè)施管理團(tuán)隊(duì)之間的學(xué)習(xí)和交流。(2)地方政府應(yīng)積極重視地方治理創(chuàng)新，并打破條塊分離的行政體系限制，協(xié)調(diào)各部門對(duì)治理創(chuàng)新進(jìn)行完善且全面的制度建設(shè)。因?yàn)椋环矫?，具有?quán)威性的制度支持是體制內(nèi)委托經(jīng)營(yíng)等地方治理創(chuàng)新的發(fā)展前提；另一方面，在復(fù)雜府際關(guān)系下，僅依靠主管部門很難協(xié)調(diào)各部門支持進(jìn)行制度建設(shè)。這也是我國(guó)地方治理創(chuàng)新往往很難持續(xù)的主要原因。(3)委托方一定要制定完善且科學(xué)的委托合同，尤其是合同招投標(biāo)應(yīng)通過(guò)政府統(tǒng)一平臺(tái)。另外，運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)管理也應(yīng)直接由同級(jí)財(cái)政部門管理，因?yàn)檫@能較好地避免尋租問(wèn)題的出現(xiàn)，也能很大程度上降低委托方的合同監(jiān)管難度。(4)地方文化管理部門在統(tǒng)籌制度建設(shè)時(shí)，應(yīng)重視激勵(lì)制度的建設(shè)，即保證代理方工作人員因工作任務(wù)的加大，而有適當(dāng)?shù)墓ぷ餮a(bǔ)貼，以及運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)有合理的薪酬和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)等。因?yàn)檫@能激發(fā)工作人員的潛能和工作積極性，而且創(chuàng)新機(jī)制有效性的發(fā)揮也依賴工作人員的認(rèn)可和支持。