廣東省扶貧開發(fā)資金使用管理現(xiàn)狀與對策探討

李墉

摘 要 首先概述了目前廣東省扶貧資金投入使用管理情況及脫貧攻堅(jiān)成效，詳述了為落實(shí)廣東省領(lǐng)導(dǎo)在《省委審計(jì)辦關(guān)于汕頭等14個(gè)市2018年精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧跟蹤審計(jì)情況的綜合報(bào)告》上的批示精神，通過對梅州五華縣、雷州市、陽山縣開展扶貧開發(fā)資金使用管理情況專題調(diào)研發(fā)現(xiàn)存在的問題，并針對目前存在的問題提出對策與建議。

關(guān)鍵詞 資金管理;產(chǎn)業(yè)扶貧;對策;建議

中圖分類號：F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.14.056

1 廣東省扶貧資金投入使用管理情況

1.1 扶貧資金投入情況

根據(jù)廣東省委、省政府《關(guān)于新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧三年攻堅(jiān)的實(shí)施意見》（粵發(fā)〔2016〕13號）精神，以2017年12月31日省扶貧辦建檔立卡管理系統(tǒng)有勞動能力貧困人口（扶貧開發(fā)幫扶對象）1 177 636人為基數(shù)計(jì)算，2016—2018年，廣東省、市、縣三級財(cái)政應(yīng)按扶貧開發(fā)幫扶對象人均2萬元的標(biāo)準(zhǔn)安排財(cái)政扶貧資金2 355 272萬元（含有勞動能力貧困人口教育、醫(yī)療保障資金），具體由省、對口幫扶市、貧困人口屬地市按6∶3∶1的比例分擔(dān)。同時(shí)規(guī)定，省級財(cái)政分擔(dān)資金的75%專項(xiàng)用于直接促進(jìn)扶貧開發(fā)幫扶對象發(fā)展生產(chǎn)增收脫貧，即三年省級財(cái)政應(yīng)安排專項(xiàng)用于扶貧開發(fā)幫扶對象發(fā)展生產(chǎn)增收脫貧資金（即新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧補(bǔ)助資金，又稱為扶貧發(fā)展資金、扶貧開發(fā)資金、產(chǎn)業(yè)扶貧資金）1 059 872.4萬元，2016—2018年省財(cái)政已分別安排381 635萬元、379 887萬元、298 350.4萬元，全部下達(dá)到位。

1.2 扶貧資金使用情況

2018年，省、市、縣三級財(cái)政共安排扶貧開發(fā)資金581 277.83萬元，到2018年底決算，執(zhí)行445 065.51萬元，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余136 212.32萬元，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率為23.43%;2017年，三級財(cái)政共安排扶貧開發(fā)資金769 526.39萬元，到2018年底結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余9 003.73萬元，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率為1.17%;2016年資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)957.04萬元。

1.3 扶貧資金管理情況

1）注重做好項(xiàng)層設(shè)計(jì)。近年來，省扶貧辦與省財(cái)政廳共同研究印發(fā)了一整套政策性文件，對資金籌措方式、使用范圍、審批程序、責(zé)任主體、監(jiān)督考核等提出了明確要求，對全省財(cái)政扶貧資金的規(guī)范使用和管理起到了較好的指導(dǎo)作用。2）注重做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。由于廣東省的貧困線與國家的貧困線不同，省扶貧辦一方面堅(jiān)持做好與國務(wù)院扶貧辦諸多政策層面上的溝通銜接，另一方面加強(qiáng)與省有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，從省級層面上統(tǒng)籌做好全省扶貧資金的預(yù)算安排、分配方案、監(jiān)管使用以及中央巡視、審計(jì)監(jiān)督、人大詢問指出問題的整改落實(shí)工作。3）注重做好督促檢查。省扶貧辦將財(cái)政扶貧資金的使用及績效評價(jià)納入督導(dǎo)巡查和地級市黨委、政府扶貧開發(fā)成效考核的重要內(nèi)容，通過督查巡查、成效考核，督促市、縣切實(shí)履行主體責(zé)任，加強(qiáng)扶貧資金的規(guī)范使用和監(jiān)管。4）注重落實(shí)整改。扎實(shí)做好中央巡視反饋問題、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題、人大專題詢問問題的整改落實(shí)工作，研究制定整改方案，成立整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立整改落實(shí)問題清單、責(zé)任清單、工作清單和整改臺賬，逐項(xiàng)抓好整改落實(shí)，逐步建立長效整改機(jī)制。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2018年廣東省實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目33.27萬個(gè)，帶動在家有勞動能力相對貧困戶19萬戶70.4萬人，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益14.8億元;2 277個(gè)貧困村建有農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)4 578個(gè)，成立農(nóng)民合作社5 388家，參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)達(dá)932個(gè)。至2018年底，累計(jì)150萬相對貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困發(fā)生率從4.54%降至0.3%以下，有勞動力貧困戶人均可支配收入提高到9 600多元，貧困群眾“兩不愁、三保障”總體實(shí)現(xiàn)。

2 扶貧資金使用管理專題調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題

為落實(shí)廣東省領(lǐng)導(dǎo)在《省委審計(jì)辦關(guān)于汕頭等14個(gè)市2018年精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧跟蹤審計(jì)情況的綜合報(bào)告》（以下簡稱綜合報(bào)告）上的批示精神，2019年3月5—9日，省扶貧辦按照專題會議部署要求，派出調(diào)研組分別赴五華縣、雷州市、陽山縣開展扶貧開發(fā)資金使用管理情況專題調(diào)研。從調(diào)研情況看，綜合報(bào)告反映的部分問題在三市（縣）確實(shí)存在。主要體現(xiàn)在五個(gè)方面。

2.1 資產(chǎn)收益性扶貧占比過高，不利于“造血”扶貧

截至2019年2月，五華縣、雷州市、陽山縣扶貧資金投入資產(chǎn)收益類項(xiàng)目分別為5.77億元、8.02億元、2.59億元，分別占其扶貧開發(fā)資金總額的50.07%、53.17%、65.08%，大部分為光伏、小水電、商鋪、廠房、房地產(chǎn)等項(xiàng)目，與精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧相關(guān)性不大，此類項(xiàng)目雖收益較穩(wěn)定，但有效帶動有勞力貧困戶就業(yè)不足，不利于“造血”扶貧。

2.2 縣級統(tǒng)籌項(xiàng)目資金比例過高，不利于調(diào)動鎮(zhèn)村兩級和貧困戶的積極性

截至2018年12月，五華縣共投入扶貧開發(fā)資金10.34億元，其中縣級統(tǒng)籌扶貧資金3.25億元，占資金總額31%，其中用于購買商鋪、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房等資產(chǎn)收益類的扶貧資金達(dá)1.98億元。

2.3 產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金投入過低，不利于貧困戶長期穩(wěn)定增收

五華縣、雷州市、陽山縣產(chǎn)業(yè)扶貧資金支出分別為1.42億元、4.03億元、0.56億元，分別占扶貧資金總額的12.35%、26.7%、14%。

2.4 農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體參與率低，不利于扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目長遠(yuǎn)發(fā)展

目前，三市（縣）“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)”尚未成型，缺乏有實(shí)力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體參與，且邊遠(yuǎn)山區(qū)群眾文化素質(zhì)和思想觀念普遍落后，傳統(tǒng)小農(nóng)保守意識較濃厚，處于各自為戰(zhàn)、分散經(jīng)營的狀態(tài)，幫扶發(fā)展輻射帶動貧困戶增收脫貧致富的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目難度大。

2.5 扶貧資金安排缺乏統(tǒng)籌謀劃，不利于后續(xù)幫扶工作開展

如陽山縣新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧三年攻堅(jiān)資金基本使用完，未使用的3 522.1萬元主要是幫扶單位自籌資金。2019—2020年，在省里只有極少數(shù)扶貧專項(xiàng)資金下拔的情況下，該縣在扶貧資金投入上將面臨不少困難。

3 對策與建議

近幾年來，省扶貧辦高度重視扶貧開發(fā)工作，堅(jiān)持以民生工作為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為抓手，以堅(jiān)持壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入為目標(biāo)，以發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)、提高素質(zhì)培訓(xùn)為重點(diǎn)，落實(shí)幫扶舉措，扶貧開發(fā)工作取得了較好的成效。雖然省扶貧辦在扶貧開發(fā)方面做了大量工作，取得了一定成績，但仍遇到一些困難和問題，今后省扶貧辦將在以下方面加強(qiáng)工作。

3.1 研究探索建立健全資產(chǎn)收益項(xiàng)目權(quán)屬及管理機(jī)制

指導(dǎo)和培訓(xùn)各地認(rèn)真學(xué)習(xí)《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，研究探索建立健全資產(chǎn)收益項(xiàng)目權(quán)屬及管理機(jī)制。落實(shí)資產(chǎn)收益項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)管理責(zé)任，項(xiàng)目本金退出后，可用于后續(xù)扶貧項(xiàng)目、解決其他民生問題以及農(nóng)村公益事業(yè)等，同時(shí)做好2020年脫貧攻堅(jiān)期結(jié)束后的收益分配安排，設(shè)置2～3年的脫貧鞏固過渡期，延續(xù)原有扶貧政策，期間的資產(chǎn)收益分配實(shí)行退坡管理，逐漸退出，進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。

3.2 強(qiáng)化扶貧資金使用管理風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

指導(dǎo)和督促地級扶貧辦加強(qiáng)資產(chǎn)收益項(xiàng)目經(jīng)營主體的監(jiān)管和約束，界定資產(chǎn)收益項(xiàng)目資金使用范圍，完善項(xiàng)目入股合作協(xié)議內(nèi)容（如明確要求設(shè)定抵押條款、約定投資期限及到期還本條款、定期公布會計(jì)賬簿），建立動態(tài)評估調(diào)整機(jī)制和項(xiàng)目績效評估機(jī)制，確保扶貧資金安全和增值。

3.3 加強(qiáng)扶貧開發(fā)資金使用管理專項(xiàng)檢查工作

1）針對扶貧開發(fā)資金使用管理中存在的問題，特別是資產(chǎn)收益（含投資分紅）項(xiàng)目，指導(dǎo)和督促地級扶貧辦抓緊開展自查自糾工作，從項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、協(xié)議簽訂、后續(xù)監(jiān)管等環(huán)節(jié)全面排查，限期整改，健全項(xiàng)目資金監(jiān)管制度。2）抓緊組織第三方機(jī)構(gòu)對資產(chǎn)收益類項(xiàng)目從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等進(jìn)行評估，綜合衡量資金投入效果，對可能存在重大風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目及時(shí)收回、撤銷、壓減或調(diào)整。

3.4 鼓勵和引導(dǎo)扶貧資金重點(diǎn)投入產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目

從調(diào)研情況看，資產(chǎn)收益類項(xiàng)目收益雖有保障，資金使用相對安全，但對貧困戶自我發(fā)展的帶動能力不強(qiáng)，不利于激發(fā)脫貧攻堅(jiān)內(nèi)生動力。因此建議各地壓減資產(chǎn)收益類項(xiàng)目投入，積極引導(dǎo)扶貧資金重點(diǎn)投入到產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，發(fā)展一批特色鮮明、帶動力強(qiáng)、貧困戶參與度高的扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，培育內(nèi)生發(fā)展動力。

3.5 加強(qiáng)縣級脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫建設(shè)

指導(dǎo)和督促各地扶貧辦貫徹落實(shí)2018年國務(wù)院扶貧辦印發(fā)的《關(guān)于完善縣級脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫指導(dǎo)意見》，全面部署項(xiàng)目庫建設(shè)工作。1）逐步將解決“兩不愁、三保障”短板問題的項(xiàng)目、圍繞“兩不愁、三保障”的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目納入。同時(shí)，把鞏固脫貧成果的項(xiàng)目納入進(jìn)來，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展、就業(yè)促進(jìn)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升貧困群眾可持續(xù)發(fā)展能力。2）圍繞縣級脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃、年度目標(biāo)任務(wù)，逐村逐戶摸清情況，無論是未脫貧戶還是已脫貧戶都要調(diào)查研究摸清情況，精確選擇扶貧項(xiàng)目。3）加強(qiáng)入庫項(xiàng)目審查。充分發(fā)揮和進(jìn)一步強(qiáng)化行業(yè)部門的作用，健全項(xiàng)目入庫前的論證與審查，對那些不精準(zhǔn)的項(xiàng)目、論證不充分的項(xiàng)目、未建立帶貧減貧機(jī)制的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，一律不得入庫。4）項(xiàng)目庫要與資金安排緊密結(jié)合。項(xiàng)目庫應(yīng)圍繞“兩不愁、三保障”底線目標(biāo)任務(wù)、鞏固脫貧成果需求來謀劃建設(shè)去統(tǒng)籌安排資金。

3.6 加大產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃指導(dǎo)力度，全面推進(jìn)“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)”發(fā)展

指導(dǎo)各地按照廣東省《扎實(shí)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧工作意見》和《廣東省“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)”富民興村三年行動方案》，以大力推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)和全面推進(jìn)“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)”發(fā)展為重要抓手，大力扶持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，實(shí)施貧困地區(qū)“一村一品”特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)推進(jìn)行動，形成各具特色的脫貧特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

3.7 充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體輻射帶動作用

發(fā)揮農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)助推農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的作用，帶動貧困戶加快發(fā)展當(dāng)?shù)赜刑厣姆N養(yǎng)業(yè)。支持和引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在貧困縣發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初級加工，提升加工農(nóng)產(chǎn)品副產(chǎn)物綜合利用水平，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品向精深加工發(fā)展。對吸納貧困戶參股或吸收貧困戶就業(yè)，增收效果顯著的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，除享受扶貧貼息貸款外，安排財(cái)政扶貧資金給予大力支持。

3.8 抓緊探索制定容錯(cuò)減責(zé)機(jī)制

產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，容易受市場價(jià)格、氣候條件、自然災(zāi)害等因素影響，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高。貧困戶對發(fā)展種養(yǎng)項(xiàng)目普遍信心不足，鎮(zhèn)、村和幫扶干部更是擔(dān)心如果項(xiàng)目失敗，會被審計(jì)、紀(jì)檢等部門追責(zé)、問責(zé)，因此工作熱情不高，主動性不強(qiáng)，謀劃產(chǎn)業(yè)有畏難情緒。抓緊探索制定容錯(cuò)減責(zé)機(jī)制，對非人為造成或因先行先試、探索創(chuàng)新而造成扶貧項(xiàng)目損失、失敗的對相關(guān)責(zé)任人給予減責(zé)、免責(zé)，同時(shí)試點(diǎn)建立扶貧工作績效獎勵機(jī)制，對扶貧工作做出顯著成績的給予相應(yīng)的獎勵，提高扶貧干部的工作積極性和主動性。

（責(zé)任編輯：趙中正）