東莞市高埗鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃調整完善工作思考

黎燦輝 周偉文

摘 要 土地利用總體規(guī)劃調整完善是新形勢、新要求下對現(xiàn)行規(guī)劃的局部調整和完善。對于可持續(xù)發(fā)展來說，不單單維持生態(tài)平衡，更是對資源的充分使用。然而，在調整完善工作實踐中，土地利用總體規(guī)劃逐漸暴露出一些需要解決的問題。基于此，以東莞市高埗鎮(zhèn)為例，闡述了土地利用總體規(guī)劃調整完善工作存在的問題，并提出了有效的對策，為修編新一輪的土地利用總體規(guī)劃提供參考。

關鍵詞 土地利用;總體規(guī)劃;高埗鎮(zhèn)

中圖分類號：F301.2;F299.21 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.14.048

隨著經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)階段，黨十八大以來對于我國的新政策要求等陸續(xù)出臺?！稏|莞市高埗鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）》自批復到實施，現(xiàn)在已經(jīng)處于規(guī)劃末期階段。高埗鎮(zhèn)隨著我國國民經(jīng)濟發(fā)展進入高速時期，其工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程也在不斷加快，對于總體的土地利用規(guī)劃提出了新要求。為了規(guī)劃能夠適應整體發(fā)展的要求，本次主要與總體土地利用規(guī)劃及其客觀要求相結合，完善調整工作實施中發(fā)現(xiàn)的問題，如基礎數(shù)據(jù)準確度較差、現(xiàn)勢性低等問題，分析總體土地利用規(guī)劃完善調整中存在的工作問題，并提出相應的解決措施，旨在為修編土地規(guī)劃提供參考。

1 東莞市高埗鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）

1.1 規(guī)劃目的

東莞市高埗鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃以“有效保護和合理利用土地資源，嚴格保護耕地”為重點，以“保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)環(huán)境友好型的土地利用方式”為目標，加強土地利用管理，轉變土地利用方式，科學、高效利用土地資源，保障高埗鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，加強土地生態(tài)環(huán)境保護和建設，促進土地資源的可持續(xù)利用。

1.2 規(guī)劃任務

根據(jù)《東莞規(guī)劃》的要求和高埗鎮(zhèn)的自然社會經(jīng)濟條件，研究分析高埗鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀特點和存在問題，綜合研究和確定規(guī)劃期間土地利用的目標、發(fā)展方向;統(tǒng)籌安排各類用地，協(xié)調各業(yè)用地矛盾，重點安排村鎮(zhèn)建設用地、生態(tài)建設和環(huán)境保護用地及其他基礎設施用地;劃定土地用途區(qū)，明確土地用途管制細則;落實村土地利用控制，安排近期用地，制定實施規(guī)劃的保障措施。

1.3 規(guī)劃范圍

規(guī)劃范圍覆蓋高埗鎮(zhèn)整個行政區(qū)域土地，包括寶蓮村委會、保安圍村委會、草墩村委會、低涌村委會、高埗村委會、橫滘頭委會、護安圍村委會、凌屋村委會、盧溪村委會、蘆村村委會、歐鄧村委會、三聯(lián)村委會、上江城村委會、塘廈村委會、下江城委會、冼沙村委會、新聯(lián)村委會、朱磡村委會，土地總面積為3 462.4 hm2。

2 土地總體規(guī)劃調整完善中存在的問題

2.1 調查的基礎數(shù)據(jù)失實

總體土地利用規(guī)劃完善調整主要是以2014年土地變更所調查的數(shù)據(jù)為基礎開展工作，但是2014年其土地調查數(shù)據(jù)又是以第二次全國土地調查（以下簡稱二調）結果所得。由于高埗鎮(zhèn)建設用地結構不合理，缺乏合理的功能分區(qū)，建設用地布局比較散亂，加之“二調”時任務重、時間緊、很多不能到現(xiàn)場核實所有數(shù)據(jù)，導致存在數(shù)量眾多的錯調、漏調問題，為土地調查變更埋下了相應隱患，致使以其數(shù)據(jù)為基礎的總體土地利用規(guī)劃存在基礎數(shù)據(jù)問題，使得規(guī)劃中不可避免地出現(xiàn)與實際情況不同的部分[1]。

2.2 耕地保護任務面臨壓力大

根據(jù)2014年變更調查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，高埗鎮(zhèn)2014年耕地面積為801.50 hm2（其中耕地583.69 hm2，可調整地類217.81 hm2），占全鎮(zhèn)土地面積的23.15%?，F(xiàn)行規(guī)劃東莞市下達給高埗鎮(zhèn)到2020年耕地保有量面積為727.40 hm2，而高埗鎮(zhèn)現(xiàn)狀耕地面積超2020年耕地保有量74.1 hm2。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，由于受經(jīng)濟利益的推動，在農業(yè)結構調整中，部分耕地有效轉化為經(jīng)濟效益高的園林地（即可調整地類），間接導致耕地總體數(shù)量和質量降低。目前，高埗鎮(zhèn)國民經(jīng)濟處于快速發(fā)展階段，發(fā)展中避免不了占用耕地，導致耕地數(shù)量不斷減少。高埗鎮(zhèn)現(xiàn)耕地面積超2020年耕地保有量74.1 hm2，進一步加大了高埗鎮(zhèn)耕地保護面臨的壓力[2]。

2.3 耕地后備資源缺乏

高埗鎮(zhèn)地處水鄉(xiāng)片區(qū)，具備開發(fā)為耕地潛力的其他荒草地、灘涂等自然保留地很少。根據(jù)2014年土地調查變更數(shù)統(tǒng)計，全鎮(zhèn)其他土地面積為332.44 hm2，在全鎮(zhèn)總土地面積中占據(jù)9.6%，而其他土地、水域面積是182.61 hm2，占其他土地面積的54.93%，自然保留地占其他土地面積的45.07%。自然保留地中有一大部分為灘涂用地，地處低洼，不宜做耕地后備資源。同時，高埗鎮(zhèn)具備開發(fā)為耕地潛力的園地山坡地面積很少，耕地后備資源匱乏，無法實施區(qū)域內耕地“占補”。

2.4 土地規(guī)劃與相關規(guī)劃不協(xié)調

隨著經(jīng)濟技術的發(fā)展，中國土地利用總體規(guī)劃自20世紀80年代以來，已經(jīng)經(jīng)過了三次大的調整，這三次全國性的土地編制工作，從上至下，每一層級都進行了調整?；诟邎舵?zhèn)所有土地，需要對開發(fā)、整治以及利用等進行整體安排，涉及面積廣泛。高涉鎮(zhèn)規(guī)劃土地利用與其他時期編制規(guī)劃存在差異性，導致土地規(guī)劃與其他項目存在不協(xié)調性。根據(jù)“二調”成果數(shù)據(jù)統(tǒng)計，高埗鎮(zhèn)耕地面積占土地總面積的一半以上（54.0%），是全市耕地占比最大的鎮(zhèn);高埗鎮(zhèn)地處東莞水鄉(xiāng)平原區(qū)，沒有山地丘陵，只有村前屋后的風水林地，面積僅占土地總面積的2.0%，是全市林地占比最小的鎮(zhèn)之一。

3 土地利用總體規(guī)劃調整完善對策研究

3.1 做好土地調查工作

總體規(guī)劃土地利用的完善調整工作，是以現(xiàn)行總體規(guī)劃土地利用為基礎編制而成的。我國現(xiàn)行規(guī)劃數(shù)據(jù)來自全國土地“二調”工作，但是“二調”工作中具有漏調、錯調等問題，導致整體規(guī)劃土地利用數(shù)據(jù)不準確，影響總體規(guī)劃土地工作[3]。所以，無論是修編總體規(guī)劃，還是對其進行完善，都需要將其編制成果以客觀數(shù)據(jù)反映出來，需要相關工作人員完成基礎數(shù)據(jù)調查，從而完善土地規(guī)劃。

3.2 土地利用規(guī)劃目標調整

既能促進高埗鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展又能落實上級下達的耕地保護目標，需對土地利用規(guī)劃目標進行調整，主要負責對建設用地規(guī)模、基本農田以及耕地調整等進行調查。1）耕地保有量。以目前規(guī)劃727.40 hm2調整為647.40 hm2，耕地保有量減少80.00 hm2。調整后，高埗鎮(zhèn)耕地保有量更貼切高埗鎮(zhèn)的實際情況，嚴格落實上級規(guī)劃下達的任務。2）基本農田保護。以目前規(guī)劃654.53 hm2調整為509.93 hm2，與以往相比，基本農田保護面積降低144.60 hm2。調整后，高埗鎮(zhèn)基本農田保護目標更貼切高埗鎮(zhèn)的實際情況，通過高埗鎮(zhèn)永久基本農田劃定，質量有所提高，達到上級下達的保護要求。3）建設用地指標調整。現(xiàn)行規(guī)劃中，到2020年，高埗鎮(zhèn)建設用地總規(guī)?？刂圃? 795.5 hm2以內，其中城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模控制在1 566.4 hm2以內，城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)?？刂? 137.9 hm2以內。根據(jù)東莞市本次指標分配方案，本次調整完善高埗鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模調整后指標為1 816.80 hm2，較調整前增加21.33 hm2，城鄉(xiāng)建設用地增加21.33 hm2，有效保障了高埗鎮(zhèn)的發(fā)展用地。

3.3 土地利用布局進行調整優(yōu)化

為保障規(guī)劃期內高埗鎮(zhèn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的用地需求，促進土地資源的優(yōu)化配置和集約節(jié)約利用，提高土地利用效率，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，必須加強土地利用的統(tǒng)籌規(guī)劃，合理調整土地利用結構，優(yōu)化土地利用空間布局，實現(xiàn)土地資源的集約高效利用，促進經(jīng)濟結構優(yōu)化和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。1）調整優(yōu)化耕地用地。高涉鎮(zhèn)現(xiàn)有的耕地面積情況處于穩(wěn)定狀態(tài)，遵循“耕地并重”理念，需要對其應保盡保，優(yōu)先保護。與2014年“二調”數(shù)據(jù)調查相結合，整體優(yōu)化耕地面積的布局，調整后耕地保有量面積為647.40 hm2，調整后耕地質量提高，耕地更集中。2）基本農田保護應當在保護任務及現(xiàn)有基本農田的整體布局穩(wěn)定性基礎下貫徹落實，與本次國家、省關于永久基本農田規(guī)劃要求相結合，以調差土地變更的成果及評定耕地質量等級的成果為依據(jù)，適當調整基本農田的空間布局，將現(xiàn)狀基本農田中的可調整林地、可調整地類外的農用地、建設用地及未利用地等不符合劃定要求的調出，提高基本農田質量，優(yōu)化布局。從數(shù)量上從現(xiàn)行規(guī)劃保護任務從654.53 hm2調整為509.93 hm2，數(shù)量上有所減少;質量上，高埗鎮(zhèn)基本農田中平均耕地質量以劃定前4.5等轉變?yōu)閯澏ê蟮?.44等[4]，全面提升整體農田質量。經(jīng)過調整，基本農田結構得到優(yōu)化，布局更加合理。

3.4 加強“多規(guī)合一”工作力度

所謂“多規(guī)合一”是指以土地利用總體規(guī)劃自上而下逐級控制的約束性指標和總體布局為基礎，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃、基礎設施建設規(guī)劃等與土地利用總體規(guī)劃的有效銜接，并將其在統(tǒng)一規(guī)劃空間中嚴格落實。若要切實在高埗鎮(zhèn)真正實現(xiàn)“多規(guī)合一”力度，應當從以下5個方面出發(fā)[5]：1）構建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎，明確相關指標體系，并進行統(tǒng)一處理;2）明確規(guī)劃空間的范圍，建立整體的空間規(guī)劃形態(tài);3）協(xié)調用地的不同分類標準，對用地功能進行統(tǒng)一落實;4）求同存異，重構現(xiàn)有空間管制;5）協(xié)調規(guī)劃時間，對時序規(guī)劃進行統(tǒng)一。

4 結語

總之，對于土地利用總體規(guī)劃調整完善的編制，不僅應具有一定的科學性與宏觀性，還應緊跟時代的步伐，保持其現(xiàn)實勢性。在當前發(fā)展形勢下，土地利用是否科學，可以在某種程度上呈現(xiàn)出經(jīng)濟發(fā)展情況。不同的土地規(guī)劃中，需要強調其融合性與協(xié)調性，保證每一塊區(qū)域總體土地利用規(guī)劃動態(tài)合理，才能為以后的土地規(guī)劃管理工作打下堅實的基礎。

參考文獻：

[1] 林志堅.淺談土地利用總體規(guī)劃調整完善工作存在的問題及對策研究[J].智能城市，2018，4（13）：109-110.

[2] 寧可.玉林市土地利用總體規(guī)劃調整完善工作的研究[J].城市建設理論研究（電子版），2018，265（19）：30-31.

[3] 徐錦柏.屏南縣土地利用總體規(guī)劃調整完善工作中存在的問題及其建議[J]南方農業(yè).2018.12（27）：102-104

[4] 國土資源部辦公廳.國土資源部辦公廳關于印發(fā)土地利用總體規(guī)劃調整完善工作方案的通知[EB/OL].（2014-11-26）[2019-04-15].https：//wenku.baidu.com/view/7ed5d8de10661ed9ac51f3e1.html.

[5] 國土資源部，農業(yè)部.國土資源部農業(yè)部關于全面劃定永久基本農田實行特殊保護的通知[EB/OL].（2016-08-04）[2019-04-15].https：//wenku.baidu.com/view/7ed5d8de10661ed9ac51f3e1.html.

（責任編輯：劉昀）