行政決策法制化存在的問(wèn)題與對(duì)策芻議

郭斌

摘 要：行政決策法制化是我國(guó)行政決策改革和發(fā)展的目標(biāo)選擇，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)行政決策科學(xué)化、民主化的前提和保障。當(dāng)前，我國(guó)在行政工作方面也制定了很多相關(guān)性法律法規(guī)，例如，行政許可法、行政訴訟法、行政程序法等，在行政決策法制化方面已經(jīng)取得一定的成效。然而，我國(guó)的行政決策法制化還存在一定的規(guī)范性問(wèn)題，據(jù)此，需要根據(jù)行政決策法制化概念入手，具體分析我國(guó)行政決策法制化現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上，提出有針對(duì)性的解決對(duì)策，進(jìn)一步完善我國(guó)行政決策法制化。

關(guān)鍵詞：行政決策法制化;現(xiàn)狀;對(duì)策

行政管理的核心是行政決策，而行政決策法制化又是依法行政的重要內(nèi)容。一方面，結(jié)合新時(shí)代的特點(diǎn)，行政決策在政府治理工作中的地位越來(lái)越重要，并且，行政管理的過(guò)程中，尤其注重依法決策來(lái)保障行政決策的民主化和科學(xué)化。另一方面，行政決策法制化的完善程度，在一定層面上決定了我國(guó)法制建設(shè)的進(jìn)程。因此，行政決策是否符合法律規(guī)范，相關(guān)制度法規(guī)是否健全不僅僅是行政管理工作的職責(zé)，也是要從整個(gè)國(guó)家法制化建設(shè)的宏觀角度去履行的職責(zé)。這就要求大家對(duì)行政決策法制化相關(guān)概念有一個(gè)明朗的認(rèn)知，并對(duì)其重要性要一定的意識(shí)，在此基礎(chǔ)上，要根據(jù)行政決策法制化當(dāng)前存在的實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行深入地剖析，旨在有效地將存在的難題逐個(gè)解決。

一、我國(guó)行政決策法制化提出的背景

1982年憲法在確立了代表制民主的同時(shí)，第一次在中國(guó)憲法中明確確立了參與制民主，公眾參與和人民代表大會(huì)制度構(gòu)成我國(guó)現(xiàn)代民主的基本模式。1996年，江澤民同志在中共中央舉辦的法制講座上指出，“干部依法決策、依法行政是依法治國(guó)的重要基礎(chǔ)”。這是第一次將依法行政、依法決策提高到國(guó)家戰(zhàn)略高度。1997年，黨的十五大提出“要逐步建立深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，提高決策水平和決策效率”。2011年，胡錦濤總書(shū)記在中共中央政治局第二十七次集體學(xué)習(xí)會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)行政法制建設(shè)，要完善行政管理決策機(jī)制，堅(jiān)持實(shí)行民主集中制，健全對(duì)與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)決策的公示、聽(tīng)證制度，推進(jìn)行政管理決策科學(xué)化、民主化。做到依法決策、依法行政、依法管理，不斷提高工作效率和為人民服務(wù)的水平。這就進(jìn)一步把行政決策法制化作為我國(guó)行政體制改革的重要內(nèi)容，充分表明了黨和政府對(duì)依法決策的高度重視。黨的十九大報(bào)告深刻把握黨和國(guó)家事業(yè)歷史性變革及其對(duì)組織結(jié)構(gòu)和管理體制的新要求，就深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革作出重要決策部署，這是我們要深刻領(lǐng)會(huì)的習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的思想。結(jié)合中國(guó)的行政法制化提出背景可知，行政決策法制化在改革和發(fā)展中的重要位置，我們必須嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)行政決策的法制化。

二、行政決策法制化相關(guān)概念界定

1.行政決策的含義。政府決策又叫行政決策，是決策領(lǐng)域的分支。我國(guó)對(duì)行政決策的解釋有很多種，鄒鈞認(rèn)為：“行政決策是行政官員處理行政事務(wù)時(shí)，為了達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，根據(jù)一定的條件，作出多種可供選擇的方案，經(jīng)過(guò)比較，從中選擇一種最佳方案去付諸實(shí)施，并在執(zhí)行中進(jìn)行反饋，使決策符合實(shí)際?！币灿械膶W(xué)者對(duì)行政決策作了較全面的論述，認(rèn)為行政決策是一種特殊性質(zhì)的管理決策，主要是指國(guó)家機(jī)關(guān)為了貫徹執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，在行政職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序就國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理事務(wù)的方方面面，所作的調(diào)研、評(píng)估和決定的活動(dòng)和過(guò)程。由此可知，行政決策是一種政府行為，是在國(guó)家憲法和法律允許的范圍內(nèi)實(shí)施的行為，這種行為是建立在公民賦予公共權(quán)力的基礎(chǔ)上，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)廣大人民的公共利益，決策者依照法定程序管理公共事務(wù)而做出的行動(dòng)方案。

2.行政決策法制化的含義。行政決策法制化的含義可以從兩個(gè)角度來(lái)闡述，從廣義上而言，行政決策底是一種“行為”，而“法制”是對(duì)行為進(jìn)行“規(guī)范”的一種方式，或者也可以說(shuō)是“最高形式的規(guī)范”;“化”是一種“行為過(guò)程”，或“最終要達(dá)到的結(jié)果”，分析到此，“行政決策法制化”的廣義就很明白了——“對(duì)行政決策行為進(jìn)行法律規(guī)范的過(guò)程和結(jié)果”。從狹義上而言，“行政決策法制化”是指決策者的行為和決策過(guò)程必須受到憲法和法律的制約，通過(guò)法律來(lái)保障廣大人民群眾參與公共決策的民主權(quán)利，同時(shí)也使領(lǐng)導(dǎo)者的決策權(quán)力受到法律和人民群眾的監(jiān)督。概而述之，行政決策法制化一方面是對(duì)政府的要求，即政府在行政決策的過(guò)程中，要以國(guó)家憲法和法律為依據(jù);另一方面，是對(duì)于決策者而言，即決策者的行為和權(quán)力要受到法律的制約及廣大人民群眾的有效監(jiān)督，明確決策者的法律職責(zé)。

3.行政決策法制化的重要性。行政決策法制化是政府、領(lǐng)導(dǎo)者，或者說(shuō)行政單位為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，在法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，選擇的最佳行動(dòng)方案的過(guò)程。它實(shí)施的完善程度能夠維護(hù)公共利益和社會(huì)公平。行政決策法制化實(shí)施的程度是實(shí)現(xiàn)行政改革最重要的途徑，為此，要在深入了解行政決策法制化的前提下，結(jié)合我國(guó)的時(shí)代背景，充分了解當(dāng)前行政決策法制化存在的問(wèn)題，尋找有效的解決途徑。另外，行政決策法制化又是依法治國(guó)基本方略的基本要求，因此有必要加快推進(jìn)行政決策法治化的完善，當(dāng)然，也要不斷完善各種行政法律法規(guī)，為更好地實(shí)現(xiàn)行政決策法制化提供法律保障，這樣才能充分保證我國(guó)行政決策得到有效實(shí)施。

三、我國(guó)行政決策法制化現(xiàn)狀分析

1.行政決策事項(xiàng)法制化不足。行政決策事項(xiàng)缺乏合法性是行政決策法制化不足的一個(gè)重要體現(xiàn)。行政決策事項(xiàng)是行政決策內(nèi)容的具體方面，決策的內(nèi)容包括決策目標(biāo)和決策方案。一方面，決策目標(biāo)合法是決策合法的前提，這就要求決策目標(biāo)不與相關(guān)的法律條文沖突，不違背法律精神。另一方面，根據(jù)決策內(nèi)容的合法性，決定了決策方案的合法性，例如，決策的內(nèi)容必須不能是法律禁止的事項(xiàng)，法律鼓勵(lì)的事項(xiàng)應(yīng)該做出合理的決策。但是，由于國(guó)家、政府和領(lǐng)導(dǎo)者的決策事項(xiàng)涉及范圍很廣、內(nèi)容繁雜，又受現(xiàn)代快速發(fā)展的信息技術(shù)的影響，而當(dāng)前我國(guó)的法制建設(shè)還有待進(jìn)一步完善當(dāng)中，導(dǎo)致眾多決策事項(xiàng)沒(méi)有形成法制化。當(dāng)然，有些偏遠(yuǎn)的地方政府由于法制化意識(shí)還不強(qiáng)，在行政決策中往往受到經(jīng)驗(yàn)決策的判斷影響，由此出現(xiàn)錯(cuò)誤決策行為，給人民群眾的利益造成一定損害，這些都是決策事項(xiàng)法制化不足的體現(xiàn)。

2.行政決策權(quán)限制度不完善。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)有的行政法律法規(guī)中，有關(guān)行政決策權(quán)限的法律規(guī)定比較籠統(tǒng)。主要體現(xiàn)在決策方的職責(zé)、權(quán)力和范圍劃分不明確，導(dǎo)致黨政不分、政企不分，在這種情況下，決策者難免做出越權(quán)的決策，或者所做的決策違背科學(xué)規(guī)律。當(dāng)前我國(guó)在努力實(shí)現(xiàn)法制化國(guó)家，這就要求行政決策權(quán)力受法律的約束，行政決策權(quán)力需要法律而獲得廣泛的承認(rèn)和普遍的效力，也需要通過(guò)法律來(lái)規(guī)范自己的運(yùn)行范圍，以防止行政決策權(quán)力的負(fù)面作用。從我國(guó)目前的行政決策環(huán)境來(lái)看，因?yàn)橐恍┬姓Q策機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)者的自律性還不夠強(qiáng)，直接導(dǎo)致法律對(duì)行政決策權(quán)力制約的失效。

3.行政決策程序法制化程度底。我國(guó)行政決策程序法制化的實(shí)現(xiàn)還需要很長(zhǎng)一段時(shí)間，因?yàn)楫?dāng)前的決策程序還只是停留在理論研究階段，盡管黨和國(guó)家對(duì)決策程序非常重視，也多次提出建立科學(xué)的決策制度和程序，但是到底要如何實(shí)施，并沒(méi)有明確規(guī)定。況且，到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有頒布相關(guān)的行政程序法，許多決策程序無(wú)法用相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，加上各種主客觀因素的影響，決策者在做出重大決策的過(guò)程中，難免忽視法律法規(guī)，決策程序走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。再者說(shuō)，盡管決策者在決策過(guò)程中有遵循一定的步驟和程序，如先確定決策目標(biāo)、擬定和選擇決策方案、完善決策方案等步驟，但其中很多比較繁瑣的程序并沒(méi)有用法律的形式規(guī)范下來(lái)，比如方案設(shè)計(jì)程序和可行性論證程序等，由此看來(lái)，距離行政決策法制化的道路還很遠(yuǎn)。

4.行政決策責(zé)任追究制度不完善。行政決策責(zé)任追究制度能夠促進(jìn)行政決策法治化由形式走向?qū)嵸|(zhì)，但目前我國(guó)的行政決策責(zé)任追究還存在三方面比較突出的問(wèn)題：1.責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的缺失。目前行政決策法律責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)不明確，如同虛設(shè)，一方面是因?yàn)榧词箾Q策者被追責(zé)也難產(chǎn)生良好的社會(huì)效果;另一方面，行政決策法律責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)比較復(fù)雜，難以準(zhǔn)確判斷，經(jīng)常出于“大事化小、小事化了”的思想而停止追究責(zé)任。2.責(zé)任體系不健全。行政決策法律責(zé)任，要求決策者之間形成主次分明、協(xié)調(diào)配合的責(zé)任體系，但按照目前的情況，經(jīng)常出現(xiàn)以黨紀(jì)處分代替法律責(zé)任，這樣無(wú)法形成明確的責(zé)任懲罰體系。3.集體決策逃避責(zé)任。許多決策方案或具體步驟都是由個(gè)人做出，但往往冠上集體的名號(hào)，因此出現(xiàn)決策失誤時(shí)，自然就以集體決策為由逃避應(yīng)負(fù)法律責(zé)任。

5.行政決策法律制度的構(gòu)建形式滯后。首先，行政決策制度多以規(guī)范性文件的方式呈現(xiàn)。目前，我國(guó)規(guī)范行政決策的文件主要為：國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件、 地方政府規(guī)章、地方政府規(guī)范性文件等。其中，接觸和使用最多的是地方政府規(guī)范性文件，這樣多少會(huì)影響決策制度的權(quán)威性、與決策方案相關(guān)的審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、討論決定等行政決策程序都得不到這些規(guī)范性文件的法律約束。其次，許多行政單位仍然缺乏系統(tǒng)全面的法律規(guī)定，這也與當(dāng)前我國(guó)還缺乏相關(guān)的行政決策法律文件有直接關(guān)系。并且，一些行政決策程序的規(guī)定分散于眾多的法律類型，或者單行的法律法規(guī)之中，查找運(yùn)用自然存在一定難度，如行政復(fù)議法、行政許可法、政府信息公開(kāi)條例等，還有相關(guān)的告知制度、聽(tīng)證制度、復(fù)議制度、司法審查制度、信息公開(kāi)制度等程序制度也比較分散和凌亂。同時(shí)，各地方政府出臺(tái)的規(guī)章制度中，具體的行政決策的內(nèi)容也不太一樣，由此必然導(dǎo)致行政決策法律制度的差異性，更嚴(yán)重的是，有些地方還一直沿用多年前的行政決策法律制度，嚴(yán)重地與當(dāng)前的新時(shí)代脫節(jié)，由此更加不符合行政決策的科學(xué)化。

四、行政決策法制化的對(duì)策探究

1.明確行政決策事項(xiàng)歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和條件。行政決策事項(xiàng)誰(shuí)負(fù)責(zé)，出了問(wèn)題如何處理？這是行政決策事項(xiàng)法制化最直接的關(guān)注焦點(diǎn)，因此需要明確事項(xiàng)的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和條件。在相關(guān)的法律法規(guī)中，可參照刑法中關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)的做法，對(duì)“嚴(yán)重失誤”、“重大損失”、“惡劣影響” 進(jìn)行量化，逐漸明確歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，避免責(zé)任追究的主觀化和無(wú)標(biāo)準(zhǔn)化。同時(shí)，立法中應(yīng)規(guī)范責(zé)任追究條件，既要明確追責(zé)的主客觀因素，也要明確減輕或免除責(zé)任的條件。此外，根據(jù)刑事責(zé)任和行政責(zé)任的處理方式不一樣，為避免追責(zé)主體的逃避責(zé)任，應(yīng)該將責(zé)任方式進(jìn)行細(xì)化，既要有分門(mén)別類的詳細(xì)清晰的歸責(zé)條例，也有適合各類責(zé)任的綜合統(tǒng)一規(guī)定。

2.完善行政決策權(quán)限制度。行政決策權(quán)限是否明確決定了決策責(zé)任是否清晰，也決定了行政效率的高低，因此有必要完善決策者的行政權(quán)限。首先，完善《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方政府組織法》等行政組織法，做到讓行政決策有法可循，有法可依，通過(guò)法律的強(qiáng)有力手段保證行政決策的有效開(kāi)展。其次，確定各級(jí)行政機(jī)關(guān)的決策權(quán)限。對(duì)中央行政機(jī)關(guān)、政府行政機(jī)關(guān)和各級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系作出確切的規(guī)定，一定要具體細(xì)化每一級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)利范圍和決策范圍，這其中就要解決好行政組織與外部機(jī)關(guān)之間權(quán)限沖突的問(wèn)題，這就需要完善全國(guó)人大組織法，地方各級(jí)人大組織法等，明確黨委、人大及其常委會(huì)有關(guān)行政事項(xiàng)的決策權(quán)限，盡量減少出現(xiàn)決策權(quán)交叉的現(xiàn)象。

3.加快健全行政決策程序制度。健全行政決策程序制度需注意幾個(gè)問(wèn)題：1. 程序的完整性。行政決策主要包含決策問(wèn)題的提出、決策草案的擬定、決策方案的決定和決策方案的公布。這四個(gè)環(huán)節(jié)緊密相連，缺一不可，因此在構(gòu)建行政決策程序制度的法制化時(shí)，每一個(gè)決策環(huán)節(jié)中會(huì)出現(xiàn)什么問(wèn)題都要考慮在內(nèi)。2.規(guī)范重大決策的法定環(huán)節(jié)。在立法中明確把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論確定為重大行政決策的必經(jīng)程序。3.規(guī)范行政決策的相關(guān)制度。為保證行政決策程序正常運(yùn)作，還需要健全相應(yīng)的制度。比如，決策過(guò)程公開(kāi)制度和決策反饋制度等。因此，決策者要滿足廣大人民群眾的知情權(quán)，公開(kāi)除國(guó)家機(jī)密以外的決策信息，這樣一來(lái)，也調(diào)動(dòng)了人民群眾對(duì)行政決策的參與和監(jiān)督的積極性。

4.落實(shí)行政決策責(zé)任追究制度。行政決策的責(zé)任追究是建設(shè)法制化國(guó)家的重要途徑之一。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的情況，落實(shí)行政決策的責(zé)任追究制度需要從以下幾方面進(jìn)行努力：1.明確行政領(lǐng)導(dǎo)的首要責(zé)任。我國(guó)憲法明確規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。既然已經(jīng)有這樣的法律明文規(guī)定，就要加強(qiáng)落實(shí)，以此督促行政領(lǐng)導(dǎo)的行政決策工作。2.設(shè)立行政決策責(zé)任追究程序。決策失誤責(zé)任主要包括政治責(zé)任、憲法責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任等。追責(zé)程序隨著追責(zé)主體不同而不同，為此有必要按照不同的追責(zé)主體制定具體的追責(zé)程序，并對(duì)變更的追責(zé)主體負(fù)責(zé)同一決策、不同程序的歸責(zé)進(jìn)行細(xì)化，對(duì)每一部分的決策內(nèi)容所負(fù)的責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定。

5.依實(shí)際選擇行政決策立法方式。行政決策法律制度的構(gòu)建要與時(shí)俱進(jìn)才能有效促進(jìn)行政工作的開(kāi)展，而規(guī)范行政決策的關(guān)鍵在于程序控制，因此，各地在行政決策立法中應(yīng)優(yōu)先制定涉及重要決策環(huán)節(jié)的程序法，比如，關(guān)于行政決策公眾參與程序、合法性審查程序、專家論證程序等法規(guī)。其次，逐步推進(jìn)行政決策立法。我國(guó)當(dāng)前對(duì)于行政決策法制化還處于摸索階段，因此想要盡快用立法的方式完善行政決策還要付出很多努力，但是目前可以先以地方立法的方式，制定地方政府規(guī)章規(guī)范行政決策的事項(xiàng)。再次，推進(jìn)重大行政決策立法。因?yàn)橹卮笮姓Q策立法解決的問(wèn)題包括重大行政決策的事項(xiàng)范圍和程序，因此對(duì)其進(jìn)行明確界定是立法過(guò)程中首要關(guān)注的重點(diǎn)。此外，在立法的過(guò)程中，要盡可能對(duì)重大行政決策程序做出可實(shí)施性的規(guī)定。

五、結(jié)語(yǔ)

行政決策法制化是我國(guó)實(shí)現(xiàn)行政決策科學(xué)化、民主化的前提和保障，行政決策法制化的完善程度，在一定層面上也決定了我國(guó)法制建設(shè)的進(jìn)程，從我國(guó)當(dāng)前的行政決策環(huán)境而言，仍然存在著行政決策事項(xiàng)法制化不足、行政決策權(quán)限制度不完善、行政決策程序法制化程度底、行政決策責(zé)任追究制度不完善，行政決策法律制度的構(gòu)建形式滯后等主要問(wèn)題，距離行政決策法制化的道路還有一段距離，針對(duì)這些問(wèn)題落實(shí)好具體的解決措施才是當(dāng)務(wù)之急，尤其是要加快力度明確行政決策事項(xiàng)歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和條件，落實(shí)行政決策責(zé)任追究制度。只有行政決策法制化體系完善起來(lái)，國(guó)家和社會(huì)的行政工作效率才有效提高，在推進(jìn)法治化國(guó)家的同時(shí)，讓廣大人民群眾直接受益。

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