新中國70年扶貧歷程、特色、意義與挑戰(zhàn)

程承坪 鄒迪

[摘 要] 新中國70年來，雖然由于不同歷史時期面對的物質(zhì)基礎(chǔ)、技術(shù)條件、扶貧經(jīng)驗、國際國內(nèi)環(huán)境等不同，因而扶貧采取的政策措施和方式方法呈現(xiàn)出階段性特征，但是黨和政府扶貧的決心是一貫的、堅決的。改革開放前29年，黨和政府領(lǐng)導全國人民進行了艱難的扶貧探索，為改革開放后41年的扶貧奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和豐富的經(jīng)驗基礎(chǔ)。改革開放后扶貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就，基本消除了絕對貧困。新中國70年扶貧成就斐然，既具有鮮明的中國特色，也具有重大的世界意義。新中國70年扶貧具有指導思想上、扶貧理念上和行為方式上的三個鮮明中國特色。具有六個方面的重大世界意義：一是高度重視貧困問題;二是堅持共同富裕的社會主義價值觀和政府主導扶貧;三是提高扶貧精準度;四是激發(fā)貧困人口內(nèi)生脫貧的動力;五是注重教育脫貧;六是創(chuàng)新扶貧理念和方式方法等?；仡櫤涂偨Y(jié)新中國70年扶貧歷程，揭示其中國特色和世界意義，既有利于為世界扶貧事業(yè)貢獻中國智慧和中國方案，也有利于為面對2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、防止返貧和后2020年時代消除相對貧困等帶來的三大挑戰(zhàn)提供理論和經(jīng)驗指導。

[關(guān)鍵詞] 新中國70年扶貧;中國特色扶貧;中國扶貧的世界意義

[中圖分類號] F126 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2019）09-0001-09

一、引 言

新中國成立伊始，中國共產(chǎn)黨就帶領(lǐng)全國人民拉開了與貧困抗爭的帷幕。新中國70年扶貧①，風雨艱程，砥礪前行，成就斐然。

盡管由于不同時期物質(zhì)基礎(chǔ)、技術(shù)條件、扶貧經(jīng)驗等不同，面對的國際國內(nèi)環(huán)境有所差異，因而扶貧采取的政策措施和方式方法呈現(xiàn)出階段性特征，但是新中國成立70年來，黨和政府扶貧的決心是一貫的、堅決的。新中國成立時的1949年，中國貧困人口多、貧困人口受教育程度低，中國的物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱、扶貧經(jīng)驗缺乏、公共設(shè)施落后。在這樣的條件下，黨和政府進行了29年的艱難扶貧探索，為改革開放后大規(guī)模開展扶貧事業(yè)打下了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)、奠定了較為豐富的扶貧經(jīng)驗②。改革開放后，中國扶貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就。從1978年到2014年，中國農(nóng)村貧困人口減少了7億人[1]，是第一個實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標使貧困人口減半的國家，對全球減貧的貢獻率超過70%[2]。全國的農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7億人減少到2018年底的1 660萬人，貧困發(fā)生率從97.5%下降到1.7%。

本文試圖回顧、梳理和總結(jié)新中國70年來扶貧的歷程，提煉出扶貧的中國特色和中國扶貧的世界意義，期望為世界扶貧事業(yè)貢獻中國智慧和中國方案，在此基礎(chǔ)上，提出應對未來扶貧挑戰(zhàn)的政策建議。

二、新中國70年扶貧歷程

新中國成立以來，我國扶貧從理念到實踐經(jīng)歷了發(fā)展演變的歷史過程，打上了時代烙印，取得了顯著成效，基本消除了絕對貧困現(xiàn)象，顯著提升了貧困地區(qū)和貧困人口的自生能力。根據(jù)不同時期的扶貧特色，可將新中國70年扶貧歷程劃分為6個階段。

（一）1949—1978年的以土地制度改革為主多措并舉式扶貧階段

1949年新中國成立之初農(nóng)村處于普遍貧困狀態(tài)。黨和政府認為，廣大農(nóng)民普遍貧困的主要根源在于封建土地的私有制造成的土地分配的兩極分化。當時，占鄉(xiāng)村人口不到10%的地主和富農(nóng)占有約70%—80%的耕地，而占鄉(xiāng)村人口90%以上的貧下中農(nóng)只占約20%—30%的耕地，耕地分配兩極分化現(xiàn)象特別嚴重[3]。因此，1950年中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，決定廢除地主階級的封建剝削土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制。從1950年冬到1953年春，黨和政府通過土地制度改革，沒收了一切大地主、大官僚占有的多余土地分配給農(nóng)民，全國約有3億多無地或少地的農(nóng)民無償?shù)胤值搅思s0.47億公頃土地，免除了他們每年須向地主和富農(nóng)繳納350億公斤糧食的沉重負擔[4]，實現(xiàn)了千百年來廣大農(nóng)民“耕者有其田”的夢想，賦予了廣大農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料所有權(quán)，為農(nóng)民擺脫貧困創(chuàng)造了基本物質(zhì)條件。

然而，由于當時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低，人多地少，缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險制度和社會保險制度，農(nóng)業(yè)抗自然災害的能力較弱，一些農(nóng)民因為遇到天災人禍以及生老病死等原因，使得不少農(nóng)民不得不通過賣地求生救急，加之當時就業(yè)機會較少，從而使得不少農(nóng)民重新淪為無地或少地的貧困戶[2]。同時，分散的小規(guī)模農(nóng)戶，無力開展農(nóng)田水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)戶互助組織缺乏，面對自然災害和市場風險，農(nóng)民顯得很無助。為了消除貧困，把農(nóng)民組織起來提高互助水平，通過集體力量建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施以提高抵御自然風險的能力和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平就是必然的選擇。于是從1953年開始，黨中央決定進行新中國成立之后的第二次土地制度改革，組織廣大農(nóng)民走集體化道路，從農(nóng)業(yè)互助組到初級合作社再到高級合作社，最后到人民公社。雖然黨中央組織廣大農(nóng)民走集體化道路還有其他原因，但扶助農(nóng)民擺脫貧困是一個重要影響因素。

1958年建成人民公社后，黨中央組織廣大農(nóng)民開展大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，興修水利，修建灌溉設(shè)施，改善交通條件，提高農(nóng)業(yè)抗自然災害能力和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，為解決農(nóng)村貧困問題創(chuàng)造了基礎(chǔ)設(shè)施條件。譬如，新中國成立時水庫總庫容量為200億立方米，到1976年增加到4 200億立方米，增加了20倍，灌溉面積比例由1952年的18.5%提高到1978年的45.2%，灌溉面積增加了兩倍多[5]，大大改善了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，詳見圖1。在圖1中，縱軸為全國有效灌溉面積，單位為萬畝，橫軸為年份。從圖1可以看到，經(jīng)過農(nóng)業(yè)組織形式變革，顯著地提高了我國農(nóng)田灌溉面積，為提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和抵御自然風險的能力創(chuàng)造了有利的條件。

同時，逐步構(gòu)建起來了以社區(qū)“五?！敝贫群娃r(nóng)村特困人口救濟為主的基本社會保障制度。普遍建立了農(nóng)村基礎(chǔ)教育，賦予男女平等的受教育權(quán)利，打破了千百年來封建制度下歧視女性受教育的漏習，既從思想上解放了婦女，也大大提升了人力資源水平，提高了廣大農(nóng)村婦女擺脫貧困的能力。新中國成立時，全國青壯年文盲率達到80%，到1978年青壯年文盲率下降到18.5%。普遍建立了農(nóng)村衛(wèi)生組織，建立起來了廉價的較為完善的農(nóng)村衛(wèi)生組織體系，提高了廣大農(nóng)民身體健康水平，對防止因病致貧和因病返貧做出了積極貢獻。新中國成立時全國人均預期壽命只有39歲，到1978年人均預期壽命男性為66.9歲，女性為69歲[6]。

黨中央積極組織農(nóng)業(yè)科研，通過農(nóng)業(yè)科研提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，可以有效地解決農(nóng)村貧困問題。經(jīng)過不懈努力，1970年代初雜交水稻良種育成，經(jīng)推廣后水稻畝產(chǎn)約提高了20%。小麥、棉花、玉米等陸續(xù)發(fā)生了種子革命，產(chǎn)量和質(zhì)量都得到大幅度提升。到1976年，中國糧食總產(chǎn)量已經(jīng)由1949年的2 263.6億市斤提高到5 726.1億市斤，畝產(chǎn)量從137市斤提高到316市斤;棉花總產(chǎn)量從1949年的888.8萬擔提高到4 410.9萬擔，畝產(chǎn)量從22市斤提高到56市斤[7]。圖2和圖3描述了1958—1978年我國主要農(nóng)作物的種植面積和單位產(chǎn)量變化的情況。圖2縱軸為主要農(nóng)作物的種植面積，單位為萬畝，橫軸為年份。圖3縱軸為主要農(nóng)作物單位產(chǎn)量，單位為公斤/畝，橫軸為年份。從圖2和圖3可以清晰地看到，這段時期，我國主要農(nóng)物種植面積明顯擴大，單位產(chǎn)量顯著提高，農(nóng)業(yè)發(fā)展成就斐然。

如果說新中國第一次土地制度改革是通過給農(nóng)民分配土地生產(chǎn)資料的形式解決農(nóng)民貧困問題，那么新中國第二次土地制度改革則是通過農(nóng)業(yè)組織形式變革、保障制度建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完善、教育和衛(wèi)生制度改革、加強農(nóng)業(yè)科研投入等多種措施來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，解決農(nóng)村貧困問題。但是由于我國經(jīng)濟底子薄、科研能力弱、貧困人口多，以及體制機制等方面存在的問題，雖然在扶貧工作中取得了一定的成效，但與改革開放后相比，扶貧成績并不突出。

（二）1978—1985年的實施以農(nóng)業(yè)體制機制改革為主專項扶貧為輔階段

1978年是我國一個重要的歷史轉(zhuǎn)折點，是年召開的黨的十一屆三中全會提出了改革開放政策，開啟了我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的偉大征程，也意味著中國扶貧邁入了一個新階段。改革開放后相較改革開放前，在扶貧思想上具有承前啟后的特點?！俺星啊北憩F(xiàn)在，對于解決農(nóng)村的貧困問題，堅持發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟是根本的原則。鄧小平同志指出：“農(nóng)村人口占我國人口的80%，農(nóng)村不穩(wěn)定，整個政治局勢就不穩(wěn)定，農(nóng)民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困。”[8]因此，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟是解決貧困問題的根本措施?！皢⒑蟆北憩F(xiàn)在，解決農(nóng)村貧困問題，僅僅發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟還是不夠的，還必須多措并舉，做更多更細仔的工作才能取得更好的效果。

從發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的角度而言，經(jīng)過探索，黨中央認識到，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制相對于人民公社制度具有比較經(jīng)濟優(yōu)勢。于是，1979年黨中央決定進行新中國成立后的第三次農(nóng)村土地制度改革，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制取代已實行20多年的人民公社集體經(jīng)營制度，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體，仍然屬于土地公有制，但農(nóng)戶家庭擁有土地的經(jīng)營權(quán)。同時，還啟動了農(nóng)產(chǎn)品價格改革和農(nóng)村市場化改革等農(nóng)業(yè)體制機制改革。通過一系列農(nóng)業(yè)制度改革大大解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)村經(jīng)濟得到快速發(fā)展，農(nóng)村絕對貧困人口大幅度地減少。據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)顯示，1978—1985年，農(nóng)村人均糧食產(chǎn)量增長了14%，棉花增長了73.9%，油料增長了176.4%，肉類增長了87.8%，農(nóng)民人均純收入增長了2.97倍[9]。

除了通過上述農(nóng)業(yè)體制機制改革促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)脫貧以外，黨中央意識到還必須采取其他補充措施。由于我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，有些不發(fā)達地區(qū)單純地依靠上述農(nóng)業(yè)體制機制改革并不能自行實現(xiàn)通過經(jīng)濟發(fā)展消除貧困的目的，還必須采取有針對性的國家扶貧措施。因此，1980 年中央財政設(shè)立了直接與扶貧相關(guān)的“支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”，專門用來支持老少邊窮地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，1982年國務院又做出決定，對甘肅省定西為代表的中部干旱地區(qū)、河西地區(qū)以及寧夏海固地區(qū)實施“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)支援，由此開啟了我國區(qū)域扶貧的先河。1984年國家計劃委員會決定實施“以工代賑”的扶貧計劃，一方面通過促進貧困地區(qū)的就業(yè)改善貧困狀況，另一方面通過改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況改變貧困地區(qū)落后的面貌。1984年為了解決18個連片貧困地區(qū)的貧困問題，中共中央、國務院專門出臺了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，該通知確定了我國扶貧工作的基本原則，并提出了針對貧困地區(qū)的優(yōu)惠政策，成為我國此后很長一段時間內(nèi)扶貧工作的指導性文件。

通過一系列扶貧措施，我國這段時期扶貧工作取得了積極成效。據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，1978年至1985年，農(nóng)民人均純收入由1978年的133.6元提高到397.6元，農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，減少了50%，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?0.7%下降到14.8%[10]。表1顯示了1978—1985年農(nóng)村貧困人口變化情況。這一階段，農(nóng)村生產(chǎn)力得到極大發(fā)展，經(jīng)濟實現(xiàn)快速增長，農(nóng)村絕對貧困人口大幅度地減少，同時也積累了不少扶貧的經(jīng)驗，為后續(xù)進一步扶貧打了堅實基礎(chǔ)。

（三）1986—1993年的以貧困縣瞄準為主的制度性開發(fā)式扶貧階段

雖然由于經(jīng)濟社會快速發(fā)展，貧困人口大幅度地減少了，但是一些區(qū)域性貧困問題并未隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而得到根本性緩解，需要轉(zhuǎn)變扶貧工作的方式方法才能取得成效。為了提高扶貧工作的成效，黨中央決定，首先要加強對扶貧工作的組織領(lǐng)導。因此，1986年國務院成立了“貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導小組”以及“國務院扶貧辦公室”，統(tǒng)一領(lǐng)導和組織全國扶貧工作，并對扶貧工作加以規(guī)范化和制度化。這標志著我國扶貧工作由具有社會性的道義性救濟式扶貧轉(zhuǎn)向制度性開發(fā)式扶貧，把扶貧工作納入政府職責范圍，成為政府的常規(guī)化工作。其次，要明確開發(fā)式扶貧的重點。因此，1992年召開的黨的十四大明確提出了開發(fā)式扶貧的重點是18個集中連片的貧困地區(qū)，特別是老、少、邊、窮地區(qū)，并提出要用兩種方法對這些貧困地區(qū)進行開發(fā)式扶貧。一是加大政策扶持力度，二是鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)采用多種形式對口幫扶老、少、邊、窮地區(qū)，實現(xiàn)先富帶后富的社會主義共同富裕目的。1986 年黨和政府把上述重點扶貧的貧困地區(qū)擺脫貧困列入了國家的“七五”計劃（1986—1990年）。為了精準地明確扶貧對象、提高扶貧的實效，是年國務院首次對貧困縣進行評定，劃定592個國家重點貧困縣，明確扶貧活動以貧困縣為單位進行重點扶貧，并確定了對這些貧困縣的扶持標準，以便動態(tài)扶貧、動態(tài)瞄準。1986年貧困縣評定的國家標準：年均純收入低于150元的縣以及年均純收入低于200元的少數(shù)民族自治縣為貧困縣，對民族革命做出過重大貢獻、在海內(nèi)外有較大影響的縣則給予重點照顧，放寬到年均純收入300元。1987 年，國務院下發(fā)了《關(guān)于加強貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)工作的通知》，提出了1986—1993 年以促進貧困地區(qū)經(jīng)濟增長為主要目標的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。再次，要制定針對貧困地區(qū)脫貧的專項政策措施以及專項扶貧措施。專項政策措施包括財政轉(zhuǎn)移支付政策、財稅優(yōu)惠政策和扶貧貼息政策等。專項扶貧措施包括以工代賑、科技扶貧、社會扶貧等。

整體而言，這一階段扶貧的工作重點是以區(qū)域經(jīng)濟增長帶動扶貧，實現(xiàn)了從“大水漫灌”式扶貧到區(qū)域瞄準式扶貧的轉(zhuǎn)變，貧困標準實行了量化，扶貧對象更加精準，扶貧任務進一步明確，從而使扶貧效率得到進一步提高，貧困程度得到進一步緩解，貧困人口的自我發(fā)展能力得到進一步增強。截至1993年底，農(nóng)村貧困人口由1.25億人減少到8 000萬人，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貜?4.8%下降到8.7%[10]。但是，該階段的扶貧重點是解決典型地區(qū)的極度貧困人口溫飽問題，沒有廣泛惠及到其他貧困地區(qū)的貧困人口。

（四）1994—2000年的以“輸血”為主的攻堅式扶貧階段

這一階段我國扶貧工作的內(nèi)容可以歸結(jié)為以下7個方面。

一是確立了扶貧目標。1994年4月15日，中共中央、國務院頒布了《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確從1994年到2000年要集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間基本解決全國農(nóng)村8 000萬貧困人口的溫飽問題。由于這部分貧困人口可稱之為貧中之貧、困中之困，因此解決這部分貧困人口的貧困問題可稱之為“扶貧攻堅戰(zhàn)”。

二是扶貧政策體系進一步完善。繼1994年中共中央、國務院頒布《國家八七扶貧攻堅計劃》之后，1996年中共中央、國務院又頒布了《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》，這兩個文件邏輯一致地明確了實現(xiàn)扶貧攻堅計劃的基本方針、任務和要求，打好扶貧攻堅戰(zhàn)的主要措施，加強對扶貧開發(fā)工作的領(lǐng)導，標志著我國農(nóng)村扶貧政策體系的進一步完善。

三是建立了以省為主的首長扶貧工作責任制。中央決定建立資金、任務、權(quán)利、責任“四個到省”的扶貧工作責任制，實行分級負責、以省為主的首長扶貧工作責任制，并構(gòu)建和實施扶貧監(jiān)測系統(tǒng)。

四是調(diào)整了貧困縣標準，出臺了扶貧資金管理辦法。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況適時地調(diào)高了貧困縣標準，把貧困縣的國家標準調(diào)整到400元。為了提高扶貧資金的使用效益，1997年國務院辦公廳印發(fā)了《國家扶貧資金管理辦法》，明確規(guī)定了國家扶貧資金的受益對象、投向內(nèi)容、各級地方政府配套資金的比例及其管理辦法。

五是建立了東西部扶貧協(xié)作機制。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年12月7日印發(fā)了《關(guān)于進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導意見》，該文件對東西部扶貧協(xié)作和對口支援的總體要求、結(jié)對關(guān)系、主要任務和保障措施進行了較為詳細的規(guī)定，并把這一扶貧協(xié)作和對口支援機制上升到實現(xiàn)先富幫后富、最終實現(xiàn)共同富裕目標的高度。

六是鼓勵民間組織和機構(gòu)參與扶貧，促進了社會扶貧事業(yè)。譬如啟動了“希望工程”和“春蕾計劃”等。

七是推動國際力量加入我國扶貧攻堅事業(yè)。這一時期通過政府積極努力，促成了國際多邊與雙邊機構(gòu)以及非政府組織加入了我國扶貧攻堅事業(yè)。1995—2000年，國際組織在我國扶貧事業(yè)中共投入了超過55億元人民幣的資金，一定程度上彌補了我國扶貧資金的不足[11]，同時也促進了我國扶貧事業(yè)與國際機構(gòu)的合作。

該階段扶貧政策體系的建立有效地推動了我國扶貧事業(yè)，通過增加中央財政扶貧資金投入、東西部扶貧協(xié)作和對口支援等多種“輸血式”扶貧手段的實施大幅度地提高了貧困地區(qū)和貧困人口的生存能力。據(jù)統(tǒng)計，截至2000年底，農(nóng)村絕對貧困人口從8 000萬人減少到3 209萬人，農(nóng)村貧困人口比例從8.7%下降到3.4%[4]。至此，《國家八七扶貧攻堅計劃》戰(zhàn)略目標基本實現(xiàn)，我國基本解決了農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。

（五）2001—2010年的全面建設(shè)小康社會背景下的“造血式”扶貧階段

進入21世紀后，我國農(nóng)村貧困人口脫貧速度減慢，貧困人口的數(shù)量徘徊在3 000萬人左右，貧困人口呈現(xiàn)“大分散、小集中”的特點，相對貧困現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)。從貧困人口分布情況來看，發(fā)生了從區(qū)域性貧困到階層性貧困的變化;從貧困原因視角來看，發(fā)生了以收入性貧困為主到健康、教育和社會福利等多元原因貧困的轉(zhuǎn)變。2001年6月13日，國務院頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》（以下簡稱《綱要》），明確提出“到2010年盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果?！薄毒V要》還指出：“當前尚未解決溫飽的貧困人口，雖然數(shù)量不多，但是解決的難度很大。初步解決溫飽問題的群眾，由于生產(chǎn)生活條件尚未得到根本改變，他們的溫飽還不穩(wěn)定，鞏固溫飽成果的任務仍很艱巨。”在《綱要》的指導下，一方面，重視改善農(nóng)村貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，對貧困人口進行“造血式”扶貧，解決他們的自生能力不足的問題;另一方面，在前期扶貧工作的基礎(chǔ)上，由重點解決絕對貧困人口的貧困問題轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q絕對貧困與相對貧困并重，樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“大扶貧”觀。至此，我國扶貧開發(fā)事業(yè)進入了一個新的階段。

這一時期，我國扶貧開發(fā)以村級瞄準為重點，實施整村推進的參與式扶貧。在已確定的592個扶貧開發(fā)重點縣的基礎(chǔ)上，又根據(jù)村級瞄準的實際需要進一步地確定了14.8萬個貧困村。這些扶貧開發(fā)重點縣和扶貧開發(fā)貧困村，分別覆蓋了農(nóng)村貧困人口的60%和80%以上。[9]。對貧困人口進行“造血式”扶貧，一是針對貧困地區(qū)的資源稟賦特點開發(fā)符合地域特色的產(chǎn)業(yè)，借鑒日本和韓國的“一縣一品”“一鄉(xiāng)一品”“一村一品”思路，打造特色產(chǎn)業(yè)，提高貧困人口的自我脫貧能力，實施產(chǎn)業(yè)扶貧;二是針對有發(fā)展前景的貧困地區(qū)，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，實施基礎(chǔ)設(shè)施扶貧;三是對于生態(tài)環(huán)境脆弱不適宜開發(fā)發(fā)展的貧困地區(qū)，進行生態(tài)移民、易地搬遷安置，實施易地安置扶貧;四是針對初級勞動力資源豐富的貧困地區(qū)，對這些初級勞動力進行有針對性地轉(zhuǎn)移培訓，實施勞動力培訓扶貧;五是針對民生事業(yè)較為薄弱的貧困地區(qū)，加大農(nóng)村義務教育支持力度，提高適齡兒童入學率和義務教育水平，促進貧困地區(qū)人力資源開發(fā)，完善農(nóng)村最低生活保障制度，提高最低生活保障水平，發(fā)展并完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高貧困地區(qū)居民的健康水平，實施民生扶貧。這一階段的綜合性扶貧開發(fā)，在解決少數(shù)人口溫飽和返貧方面都取得了較好的成效。根據(jù)2010年1 274元的新的貧困線標準衡量，全國農(nóng)村貧困人口由2001年的9 422萬人下降到2010年的2 688萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從10.2%下降到2.8%[4]。

（六）2011年至今的實施精準扶貧、精準脫貧階段

2011年12月1日，中共中央、國務院頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，對中國2011—2020年的扶貧工作提出了更加系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃。該文件提出：“我國扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段”，這標志著我國扶貧工作進入了一個新階段。2010 年中國經(jīng)濟總量超越日本成為世界第二大經(jīng)濟體，之后中國經(jīng)濟總量穩(wěn)步提高，并逐步縮小與第一大經(jīng)濟體美國的差距，中國的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展，綜合國力不斷增強，社會保障體系逐步完善，社會保障水平不斷提高，為深入推進扶貧開發(fā)工作創(chuàng)造了有利的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會保障制度條件。

2011年以來，我國扶貧呈現(xiàn)“精準扶貧、精準脫貧”的鮮明特點，并將其作為新時期扶貧開發(fā)戰(zhàn)略指導思想，從“大水漫灌”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬珳实喂唷薄７鲐氶_發(fā)的重點轉(zhuǎn)為針對集中連片特殊困難地區(qū)的貧困現(xiàn)狀，開展定點扶貧。為了切實貫徹落實《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》的文件精神，2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了文件《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，旨在著力消除體制機制障礙，增強內(nèi)生動力和發(fā)展活力，加大扶持力度，集中力量解決突出問題。為此，該文件提出了通過深化改革，創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作的6項機制：一是改進貧困縣考核機制，二是建立精準扶貧工作機制，三是健全干部駐村幫扶機制，四是改革財政專項扶貧資金管理機制，五是完善金融服務機制，六是創(chuàng)新社會參與機制，其中精準扶貧工作機制是核心機制。為了突出實效，該文件有針對性地提出了解決10個方面的突出問題：一是村級道路暢通工作;二是飲水安全工作;三是農(nóng)村電力保障工作;四是危房改造工作;五是特色產(chǎn)業(yè)增收工作;六是鄉(xiāng)村旅游扶貧工作;七是教育扶貧工作;八是衛(wèi)生和計劃生育工作;九是文化建設(shè)工作;十是貧困村信息化工作。

2011年以來，特別是黨的十八大召開以來，扶貧工作扎實推進，建立了較為完善的精準扶貧工作機制，對貧困村、貧困戶建檔立卡、動態(tài)管理，向貧困村派駐第一書記和工作隊，對扶貧工作建立考核監(jiān)督和獎懲機制，有效地提高了扶貧工作的成效。同時，廣泛動員全社會力量，支持和鼓勵全社會采取靈活多樣的形式參與扶貧，形成政府與社會合力消除貧困的良好局面。這一階段是自新中國成立以來我國扶貧改革創(chuàng)新力度最大的時期，也是扶貧效果最好的時期。2011 年，中央決定將農(nóng)民人均純收入2 300元（以2010年不變價計算） 作為新的國家扶貧標準。按照新標準，2011年末農(nóng)村貧困人口為12 238萬人，貧困發(fā)生率為9.08%。但經(jīng)過這些年艱辛的扶貧攻堅戰(zhàn)，截至2018年末我國貧困人口降至1 660萬人，貧困發(fā)生率降至1.7%。這段時期，在黨中央和國務院的堅強領(lǐng)導下，不但我國扶貧工作取得了舉世矚目的成就，而且人民群眾的生活水平和幸福指數(shù)也得到了大幅度的提升，這為下一階段完全打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)驗基礎(chǔ)。

三、新中國70年扶貧的中國特色和世界意義

新中國成立70年來，中國共產(chǎn)黨秉承為人民服務的宗旨，堅持共同富裕的社會主義價值觀，走出了一條具有中國特色的扶貧道路，為世界扶貧事業(yè)作出了杰出貢獻，貢獻了中國智慧和中國方案，中國特色的扶貧事業(yè)具有重大的世界意義。回顧和總結(jié)新中國70年扶貧工作的中國特色，闡明其世界意義，既有利于為世界扶貧事業(yè)貢獻中國智慧和中國方案，也有利于為下一階段完全打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、防止返貧和后2020年時代消除相對貧困帶來的挑戰(zhàn)提供理論和經(jīng)驗指導。

（一）新中國70年扶貧的中國特色

新中國70年扶貧具有以下3個鮮明的中國特色。

1.指導思想上的中國特色

堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持政府主導扶貧的思想，是扶貧指導思想上的鮮明中國特色。新中國成立以來的歷屆領(lǐng)導人都強調(diào)，“黨是各項事業(yè)的領(lǐng)導核心”。扶貧事業(yè)是一項世界性難題，要在中國這樣一個底子薄、人口多，貧困人口也多的大國解決貧困問題，沒有黨的堅強領(lǐng)導是不可能實現(xiàn)的。

2.扶貧理念上的中國特色

堅持共同富裕的社會主義價值觀，貫徹精準扶貧原則，要求“全面小康路上一個都不能少，脫貧致富一個不能落下”，這是中國共產(chǎn)黨人的莊嚴承諾，也是扶貧理念上的鮮明中國特色。新中國70年來，中國共產(chǎn)黨人始終情寄人民，把貧困人口的冷暖始終放在心上，采取各項措施解決貧困問題。特別是黨的十八大以來提出的精準扶貧原則，變“大水漫灌”為“精準滴灌”，變“輸血”為“造血”，顯著提高了扶貧的成效。

3.行為方式上的中國特色

扶貧理念需要通過具體的行動加以落實，這些行動體現(xiàn)為具有中國特色的多元化、多層次、多方位的綜合扶貧體系。在政府、市場、社會協(xié)同參與的大扶貧格局下，建立了以專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧為基礎(chǔ)的“三位一體”的扶貧戰(zhàn)略體系。因貧施策，實施“五個一批”扶貧措施，即實施發(fā)展生產(chǎn)脫貧、易地搬遷脫貧、生態(tài)補償脫貧、發(fā)展教育脫貧、社會保障兜底脫貧。推行十大扶貧模式，即整村推進，以工代賑，小額信貸扶貧，勞動力轉(zhuǎn)移培訓，產(chǎn)業(yè)支持，旅游扶貧，健康扶貧，電商扶貧，東西部協(xié)作扶貧和企業(yè)幫扶等。多項扶貧方式和行為始終體現(xiàn)以人為本的思想，努力做到覆蓋全部農(nóng)村貧困人口，因地制宜、因人施策，不斷進行扶貧模式創(chuàng)新。精準的“靶向治療”、扶貧措施選擇的多樣性和靈活的政策組合方式具有行為方式上的鮮明中國特色。

（二）中國特色扶貧的世界意義

經(jīng)過70年的艱苦探索，中國走出了一條具有中國特色的減貧道路，取得了舉世矚目的成就。中國一直是全球減貧活動的積極參與者和倡導者，到2014年底就提前完成了《聯(lián)合國千年宣言》目標，成為全球最早實現(xiàn)千年發(fā)展目標中減貧目標的發(fā)展中國家，得到了國際社會的廣泛贊譽。挖掘中國特色扶貧的世界意義③，對發(fā)展扶貧理論具有重要的理論價值，對加快全球減貧進程以及指導中國下一階段的扶貧行動具有重要的現(xiàn)實指導意義。

1.高度重視貧困問題是全面消除貧困的重要前提

中國共產(chǎn)黨始終把消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕作為奮斗目標，始終致力于解決貧困地區(qū)和貧困群眾的生存困境，不斷強調(diào)扶貧的必要性和重要性，將扶貧開發(fā)提升到治國理政的高度，特別是黨的十八大以來，黨中央把扶貧工作納入到“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局中。對扶貧工作的高度重視是中國取得巨大扶貧成就的重要前提。

2.堅持共同富裕的社會主義價值觀和政府主導扶貧是消除貧困的根本保證

中國取得舉世矚目的扶貧成就充分體現(xiàn)了我國的政治制度優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨在探索中國社會擺脫貧困、謀求發(fā)展的過程中，始終堅持共同富裕的社會主義價值觀。歷屆黨和政府領(lǐng)導人多次強調(diào)并踐行“社會主義是中國的唯一出路”“只有社會主義制度才能從根本上解決擺脫貧窮的問題”[12]。以政府為主導，有利于集中全黨智慧和全社會力量扶貧，形成政府主導、市場與社會協(xié)同推進的扶貧格局。

3.提高扶貧精準度是提高扶貧效率的關(guān)鍵

精準扶貧的關(guān)鍵是解決扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退出等問題。做到確保貧困識別精準到戶和扶貧資源落實到戶，實施科學的扶貧考核評估和督查巡查制度，嚴肅處理扶貧工作中的不法行為，確保做到“看真貧、扶真貧、真扶貧”，杜絕形式主義、數(shù)字扶貧等不良現(xiàn)象，從而有效地提高了精準扶貧的效率。

4.激發(fā)貧困人口內(nèi)生脫貧的動力是解決貧困問題的核心

習近平同志在黨的十九大報告中強調(diào)：“注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合”。授人以魚不如授人以漁，只有充分發(fā)揮貧困人口的主觀能動性，激發(fā)其內(nèi)生脫貧動力，提高其發(fā)展經(jīng)濟的可行能力，才能保證貧困地區(qū)和貧困人口的經(jīng)濟發(fā)展速度和生活水平實現(xiàn)可持續(xù)性提高。因此，在扶貧工作中，不僅要提供技能培訓和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，也要轉(zhuǎn)變貧困人口思想觀念，擺脫“等”“靠”“要”等惰性思想，引導貧困人口樹立勤勞致富、自主創(chuàng)業(yè)、自我發(fā)展的觀念，增強脫貧致富的信心和內(nèi)生動力，實現(xiàn)了由“要我脫貧”向“我要脫貧”的轉(zhuǎn)變。

5.注重教育脫貧是根除貧困的有效手段

習近平同志指出：“教育是阻斷貧困代際傳遞的治本之策”“抓好教育是扶貧開發(fā)的根本大計”[13]。要徹底擺脫貧困，必須注重以教育為主的人力資本開發(fā)，通過文化教育提高貧困人口的科學知識和勞動生產(chǎn)力來實行扶貧、脫貧。通過加大教育投入力度，大力發(fā)展農(nóng)村教育，促進教育資源向貧困地區(qū)、貧困人口傾斜，有助于隔斷貧困的代際傳遞。貧困人口文化知識素質(zhì)的提高，一方面可以提高其擺脫貧困的愿望，另一方面也有助于提高其勞動能力，從而有助于根除貧困。

6.創(chuàng)新扶貧理念和方式方法是加速消除貧困的力量源泉

消除貧困是世界性難題，不同的國情、不同的時代具有不同的貧困形式和特點，而且消除貧困不是一勞永逸的事，往往會出現(xiàn)貧困暫時被消除又出現(xiàn)返貧現(xiàn)象以及新的貧困現(xiàn)象，因此消除貧困需要打持久戰(zhàn)，需要不斷地創(chuàng)新扶貧理念。新中國成立以來，黨和政府根據(jù)不同時代背景下的貧困特點，不斷地創(chuàng)新扶貧理念和方式方法，譬如小規(guī)模救濟式的廣義扶貧、以經(jīng)濟體制改革為主導的制度性扶貧、以貧困縣瞄準為主的區(qū)域性扶貧、以“造血”為主的攻堅式扶貧、以村級瞄準為重點的綜合性扶貧以及精準扶貧、精準脫貧等。正是通過這些扶貧理念和方式方法的不斷創(chuàng)新，才使得我國在消除貧困方面取得了舉世矚目的成就，它值得世界各國學習和借鑒。

四、未來扶貧的挑戰(zhàn)及政策建議

新中國70年扶貧雖然取得了巨大成就，但是未來扶貧的道路仍然任重而道遠，需要面對3個方面的挑戰(zhàn)：一是到2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn);二是防止返貧;三是后2020年時代消除相對貧困。為了應對這三大挑戰(zhàn)，提出以下政策建議。

（一）到2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的政策建議

按照2011年制定的新貧困標準，截至2018年末我國貧困人口還有1 660萬人。雖然人數(shù)不多，但這些貧困人口卻是“貧中之貧”“困中之困”“堅中之堅”，脫貧攻堅難度很大。筆者認為，只要一如既往地堅持上文提到的三個扶貧的中國特色，即指導思想上的中國特色、扶貧理念上的中國特色和行為方式上的中國特色，做到高度重視貧困問題，堅持共同富裕的社會主義價值觀和政府主導扶貧，提高扶貧精準度，激發(fā)貧困人口內(nèi)生脫貧的動力，注重教育脫貧，創(chuàng)新扶貧理念和方式方法等，到2020年底全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的宏偉目標就一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

（二）防止返貧的政策建議

2019年2月中央一號文件《中共中央國務院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布?！兑庖姟分赋?，要鞏固和擴大脫貧攻堅成果，減少和防止貧困人口返貧。2019年全國兩會期間，習近平同志在甘肅代表團參加審議時強調(diào)，要強化領(lǐng)導體制和工作機制，堅持大扶貧格局，貫徹精準脫貧方略，加強扶貧同扶志扶智相結(jié)合，對返貧人口要及時予以幫扶。

在貫徹落實《意見》和習近平同志上述講話精神的基礎(chǔ)上，為了應對返貧帶來的挑戰(zhàn)，應進一步地建立重點人群監(jiān)測機制，貫徹精準扶貧原則，對可能返貧的人口設(shè)置預警等級，分別采取相應措施，組織幫扶力量及時加以幫扶，防止脫貧人口重新返貧。這項工作應常抓不懈，納入政府工作職責范圍。只有這樣才能治愈絕對貧困這個世界性頑疾，在中國的歷史上消除絕對貧困現(xiàn)象。

（三）后2020年時代消除相對貧困的政策建議

消除絕對貧困只是中國扶貧征程中的一個階段性成就，“萬里長征邁出了第一步”，消除相對貧困則是一項長久性工作。如果說消除絕對貧困是打一場扶貧攻堅戰(zhàn)，那么可以說消除相對貧困則是打一場持久戰(zhàn)。從新中國成立到2020年，扶貧的主要矛盾是消除絕對貧困，而后2020年時代，消除相對貧困將上升為扶貧的主要矛盾，防止返貧成為次要矛盾。為了應對后2020年時代相對貧困的挑戰(zhàn)，提出4項政策建議。