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    中國古代監(jiān)察制度史話(二十) 按察司與巡按御史:地方監(jiān)察的“雙軌制”

    2019-08-29 03:02:56修曉波
    月讀 2019年8期
    關鍵詞:巡按雙軌制御史

    修曉波

    在明代,中央的都察院與六科給事中相互獨立又互為表里,共同監(jiān)督百官;在地方,按察司與巡按御史各行其政又相互配合,共同擔負監(jiān)察的重任。

    朱元璋在位的時候,對地方的監(jiān)察主要還是按察司一家。洪武九年(1376),朱元璋廢除地方的行省,改設承宣布政使司(管理行政)、都指揮使司(管理軍事),與此前已經(jīng)設立的提刑按察司(管理司法與監(jiān)察)形成三足鼎立之勢,簡稱“三司”。按察司是地方一級固定的監(jiān)察機關。按察司設有按察使(正三品)、副使(正四品)、僉事(正五品)。內(nèi)設的機構及主要官員有:經(jīng)歷司,經(jīng)歷一人(正七品)、知事一人(正八品);照磨所,照磨一人(正九品)、檢校一人(從九品);司獄司,司獄一人(從九品)。用今天的眼光看,這樣的機構是很簡單的。按察使在司法與監(jiān)察兩種職權中更側(cè)重于監(jiān)察,對于一般性的業(yè)務問題,按察使可以一個人說了算,但遇到大事,則要與地方的最高行政長官布政使、最高軍事長官都指揮使召開聯(lián)席會議,共同商量,并向巡撫及巡按御史報告。

    由于對地方的監(jiān)察主要依靠按察司,所以按察司的地位很高,往往與都察院相提并論。按察使對州縣一級的監(jiān)察還是很有力度的。當時有一個叫周新的讀書人擔任浙江按察使,他上任后不久就獨自一人到州縣去微服私訪。這天周新來到某縣,正趕上縣令坐著大轎出巡。這個縣令平日貪贓枉法、欺壓百姓慣了,誰都惹不起他。周新故意撞了一下縣令的轎子??h令一看,是個白面書生,便厲聲問道:“大膽書生,為何沖撞本縣?”周新則若無其事地說:“大道朝天,你走得,我也走得,何謂沖撞?”縣令一聽,氣得眉毛都豎起來了,大聲喝令手下將書生拿下??h令本想當眾痛打書生一頓,可轉(zhuǎn)念一想,還是先押入牢中再說。原來,前幾天縣令聽說有個新上任的按察使叫周新,不畏權貴,人送綽號“冷面寒鐵”。要是當眾打人的事傳到周新的耳朵里,豈不是自找麻煩?先把這個大膽的書生押入大牢,他不花上百十兩銀子,休想從牢房里出來。周新被關進大牢后,很快從犯人那里掌握了縣令平日的罪惡行跡。他叫來獄吏,出示憑證,說明自己是按察使周新。獄吏稟報后,可把縣令嚇壞了。他怕的就是周新,可自己偏偏把他關進了大牢。縣令趕緊將周新從牢中迎出,接到縣衙,還拼命磕頭,連聲說:“請周大人恕罪!”周新回到官署,立即寫了彈劾縣令的奏章。有人替縣令說情,周新反駁說:“腐惡不除,百姓不寧?!必澙返目h令最終得到了應有的懲罰。消息傳來,當?shù)匕傩张氖址Q快,稱周新是“青天大老爺”。

    洪武十五(1382)九月,朱元璋又在地方的府州縣一級設立提刑按察分司,以儒士王存中等人為試僉事,每人負責兩個縣的監(jiān)察。朱元璋把監(jiān)察機構延伸到縣一級,是想達到有效監(jiān)督地方官員的目的,可沒想到事與愿違,這些監(jiān)察官并未履行好自己的職責,有些人甚至與地方官同流合污。半年后,朱元璋一怒之下把那些試僉事統(tǒng)統(tǒng)撤回,府州縣的按察分司全部撤除。地方的監(jiān)察機構只保留了省一級的按察司。

    在設置地方監(jiān)察機構的同時,朱元璋還不時派出巡按御史。有人考證說,明朝開國后不久就有了巡按御史,但當時這種做法只是偶爾為之,并沒有普遍推行。朱元璋晚年曾流露出這種憂慮,他說:“朕在位已經(jīng)三十年了,求賢之心若渴,但卻很少有不負朕之期望的。監(jiān)察官沒有鐵面無私的風格,行政官沒有安撫一方的能力?!敝煸八篮螅牡谒膫€兒子朱棣通過“靖難之役”奪取了帝位,是為明成祖。成祖在位時,把父親朱元璋不定期派遣御史出巡的做法固定下來,形成了一種制度。

    巡按御史是從十三道監(jiān)察御史中選派的。十三道與地方上的十三布政使司不是一個概念。省是個“面”,道是個“點”,而且“道”涉及中央和地方。如河南道監(jiān)察御史協(xié)助監(jiān)察的部門有:中央的都察院、翰林院、國子監(jiān)、太常寺、光祿寺等,地方的兩淮鹽運司,揚州、高郵、儀真、歸德各衛(wèi),以及通州、汝寧各千戶所等。十三道監(jiān)察御史的工作很雜,分為中央與地方兩大部分。中央的工作主要有:通過核實公務文書,檢查各衙門的工作;監(jiān)督倉房、內(nèi)庫,審查國有倉庫錢糧的出納情況;監(jiān)臨鄉(xiāng)試及武舉,防止考場作弊;舉行朝會時,監(jiān)督禮儀(唐代屬于殿院御史的工作)等。地方的工作又分為兩塊:一是專項檢查,主要有:前往兩浙、兩淮、長蘆(治今河北滄州)、河東(黃河以東)等產(chǎn)鹽重地,檢查食鹽稅的征收情況;前往陜西等地,督理官茶買賣及與少數(shù)民族交易馬匹的情況;前往居庸關、山海關等地,監(jiān)督關稅的繳納;清查京城附近及邊境地區(qū)的屯田事宜等。這些都是腐敗易發(fā)的領域及關口。另一塊就是綜合性的巡視工作。

    巡按御史的選派非常慎重。先由都察院在監(jiān)察御史中擬定兩名候選人,在朝會時由都御史將兩人領到御前,由皇帝親自點差其中一人。出巡時,根據(jù)責任的輕重、任務的繁簡和路途的遠近,把工作分成大、中、小三等。御史出巡,必須先易后難,先任小差,然后任中差,最后才能擔任大差。

    巡按的范圍及派遣的人數(shù),《明史·職官志》里有一段記載:“北直隸二人,南直隸三人,宣、大一人,遼東一人,甘肅一人,十三省各一人?!泵鞔Q直屬于京師的地區(qū)為直隸。朱元璋是在應天(今南京)建都的,朱棣時遷都北京。后稱直隸北京的地區(qū)為北直隸(相當于今北京、天津,以及河北大部和河南、山東的部分地區(qū)),直隸南京的地區(qū)為南直隸(相當于今江蘇、安徽、上海)。當時為防御北方游牧民族的侵擾,明朝在北邊設置了九個軍事重鎮(zhèn),宣、大(宣府、大同)、遼東和甘肅,分別是九個重鎮(zhèn)之一。從這個記載可知,巡按御史去的地方,除十三個布政使司(即?。┲猓€有京畿重地和軍事重鎮(zhèn),人數(shù)為21人,還不到監(jiān)察御史總?cè)藬?shù)(110人)的20%。

    巡按御史是“代天子巡狩”,職權和責任都很大,可以糾舉官吏,推薦人才,審理冤獄,賑濟災荒,督查倉庫、稅糧及戶口,監(jiān)修農(nóng)田水利,檢查學校教育,慰問孤寡老人等,但最重要的還是考察舉劾官吏。巡按御史的權力有多大?《明史·職官志》上記載說“大事奏裁,小事立斷”。大與小的標準,以五品為線。巡按御史在訪察中發(fā)現(xiàn)五品及五品以下的官員有違法亂紀行為,可以立即拿問決斷。

    當然,朝廷對御史出巡也有嚴格的制度規(guī)定。英宗皇帝頒布了一個《憲綱》,其中提到御史出巡到地方,當?shù)毓賳T不許出本地界來迎接;遇到有人舉報官吏不公的事,要親自調(diào)查;每到一地必須深入下去,不能走過場;不能多帶隨從,飲食住宿應當從儉;處理公務前,不能接見任何閑雜人員;不能打聽當?shù)赜泻翁禺a(chǎn),不能讓當?shù)毓賳T代購貨物等。巡查的時間是一年。期滿后,表現(xiàn)優(yōu)秀的巡按御史可以再派出去工作一到兩年;表現(xiàn)一般的則回到原部門,像十三道監(jiān)察御史一樣做日常的工作;不稱職的,則予以免職??疾斓某绦蚝車栏?,在《明會典》中還保留著明嘉靖十三年(1534)制定的考察表,將巡按御史的工作具體分成三十九項,巡按御史回京后要逐項填寫,并接受都察院的考察。

    需要指出的是,明朝雖然建立了較為完善的御史巡按制度,但巡按御史并沒有取代按察司官員的工作?!睹鲿洹分杏涊d:國初監(jiān)察御史(指巡按御史)與按察司官員共同巡視所屬各府州縣,頡頏行事。頡頏是指兩只鳥上下飛行的樣子,語出《詩經(jīng)》“燕燕于飛,頡之頏之”,意思是不相上下或可以互相抗衡。由此可知,這一時期巡按御史和按察司官員共同擔負著監(jiān)察地方的任務,實行的是一種雙軌的監(jiān)察體制。至少在明代中期以前,是這樣的情況。

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