檢察公益訴訟鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則研究

●來賓市人民檢察院課題組

（來賓市人民檢察院，廣西 來賓546100）

建立檢察公益訴訟制度是為充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能、維護(hù)憲法法律權(quán)威、維護(hù)社會(huì)公平正義、加強(qiáng)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益保護(hù)而作出的重大制度設(shè)計(jì)。目前，我國(guó)司法鑒定鑒定機(jī)制存在鑒定周期長(zhǎng)、費(fèi)用高等問題，環(huán)境損害司法鑒定尤其如此。實(shí)踐中有些案件的鑒定評(píng)估費(fèi)用往往超出當(dāng)事人主張的訴訟標(biāo)的額，成為環(huán)境侵權(quán)提起損害賠償訴訟的“攔路虎”。檢察機(jī)關(guān)自實(shí)施公益訴訟以來，特別是在提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，同樣面臨上述問題。要突破檢察公益訴訟發(fā)展的這一瓶頸，勢(shì)必要對(duì)檢察公益訴訟中鑒定費(fèi)的負(fù)擔(dān)規(guī)則問題進(jìn)行重新審視和檢討。

一、檢察公益訴訟鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則實(shí)施現(xiàn)狀及問題分析

我國(guó)目前的鑒定費(fèi)制度是根據(jù)2005年頒布的《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》建立起的立體化鑒定費(fèi)用制度框架，同時(shí)要求各地要科學(xué)制定司法鑒定收費(fèi)管理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)司法鑒定收費(fèi)行為的監(jiān)督管理。僅由此判斷，我國(guó)似乎建立了相對(duì)完備的司法鑒定費(fèi)用規(guī)則體系，然而問題是實(shí)踐中是否真正達(dá)到了清晰明確有效的程度呢？

（一）實(shí)施現(xiàn)狀

以民事訴訟鑒定費(fèi)用規(guī)則體系為例，通過梳理理論界觀點(diǎn)以及實(shí)務(wù)界的具體做法可知，目前關(guān)于我國(guó)民事訴訟鑒定費(fèi)的負(fù)擔(dān)規(guī)則主要存在三種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)為“啟動(dòng)負(fù)擔(dān)論”，即“誰主張、誰負(fù)擔(dān)”。這一觀點(diǎn)屬于主流觀點(diǎn)，最終可追溯到民法經(jīng)典舉證理論，即“誰主張，誰舉證；誰舉證，誰負(fù)擔(dān)”。就司法鑒定而言，根據(jù)我國(guó)2007年頒布的《訴訟費(fèi)用交納辦法》第12條規(guī)定，鑒定費(fèi)用的負(fù)擔(dān)規(guī)則采取的是“誰主張、誰負(fù)擔(dān)”的原則。①

第二種觀點(diǎn)為“其他訴訟費(fèi)用歸屬論”，即認(rèn)為鑒定費(fèi)屬于“其他訴訟費(fèi)用”。該理論將“鑒定費(fèi)”視為訴訟過程涉及的不必要費(fèi)用，由此統(tǒng)一歸結(jié)為“其他費(fèi)用”范疇，一般情況下由敗訴方承擔(dān)。但是如果出現(xiàn)部分勝訴，部分?jǐn)≡V情形的，則由法院根據(jù)案件具體情況決定。

第三種觀點(diǎn)為“過錯(cuò)負(fù)擔(dān)論”，即根據(jù)雙方當(dāng)事人過錯(cuò)決定誰承擔(dān)鑒定費(fèi)用。在司法實(shí)踐中，民事訴訟司法鑒定費(fèi)的負(fù)擔(dān)規(guī)則是遵循“主張當(dāng)事人先行付費(fèi)”的負(fù)擔(dān)原則。②換言之，司法鑒定程序啟動(dòng)后，鑒定費(fèi)一般由鑒定申請(qǐng)人先行墊付，最后經(jīng)法庭審理后決定由敗訴一方負(fù)擔(dān)，根據(jù)鑒定費(fèi)的這種負(fù)擔(dān)慣例，鑒定費(fèi)用也被稱之為“墊付款”。

顯然，盡管我國(guó)立法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)圍繞司法鑒定費(fèi)用問題建立起一整套規(guī)則體系，但在具體司法實(shí)踐中，司法鑒定費(fèi)用的負(fù)擔(dān)規(guī)則沒有得到統(tǒng)一，這就在客觀上為檢察公益訴訟的平穩(wěn)健康發(fā)展設(shè)置了運(yùn)用依據(jù)的制度障礙。

頒布施行的關(guān)于鑒定費(fèi)用的多個(gè)司法文件中，僅2015年頒布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第22條規(guī)定了鑒定費(fèi)用的支付問題，③與一般的民事訴訟司法實(shí)踐負(fù)擔(dān)規(guī)則一樣，無論是檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟還是環(huán)保組織提起的公益訴訟，抑或是行政機(jī)構(gòu)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟，司法鑒定費(fèi)的負(fù)擔(dān)規(guī)則也是先由鑒定申請(qǐng)人墊付，最后經(jīng)法庭審理后決定由敗訴一方負(fù)擔(dān)。在這一過程中，起訴前先行墊付的做法面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)，若起訴主體敗訴或?qū)Ψ疆?dāng)事人無財(cái)產(chǎn)可執(zhí)行時(shí)，就必須自行承擔(dān)這筆天價(jià)支出。

上述負(fù)擔(dān)規(guī)則客觀上可能會(huì)造成這樣一種結(jié)果，即作為原告的環(huán)保組織基本都是非營(yíng)利性的組織，沒有過多的資金來預(yù)先墊付鑒定費(fèi)用，這就導(dǎo)致了許多環(huán)保組織因高昂鑒定費(fèi)用問題最終不得不選擇不起訴或申請(qǐng)撤訴等。相比之下，行政機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，由于訴訟范圍小，程序特殊，訴訟需要的全部費(fèi)用均可由政府承擔(dān)，在訴訟中面臨的阻力明顯較小。

在鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)具體問題上，相較于行政機(jī)關(guān)，檢察公益訴訟更類似于一般非營(yíng)利性組織提起的公益訴訟，雖然檢察機(jī)關(guān)同樣屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件委托鑒定機(jī)構(gòu)作出鑒定意見、評(píng)估意見及修復(fù)方案，并由此為據(jù)初步證明損害行為與損害后果具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。若沒有額外專項(xiàng)資金支持，檢察機(jī)關(guān)也同樣面臨著與環(huán)保組織一樣的起訴難局面。從目前司法實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)沒有設(shè)立統(tǒng)一專門的專項(xiàng)資金來支持公益訴訟鑒定評(píng)估工作，而與此同時(shí)我國(guó)目前也沒有政府專項(xiàng)財(cái)政支持檢察公益訴訟鑒定評(píng)估工作的慣例。這一狀況客觀上制約了我國(guó)檢察公益訴訟的平穩(wěn)快速發(fā)展。

（二）問題分析

有鑒于此，如果能將當(dāng)前我國(guó)檢察公益訴訟實(shí)踐中的有益探索加以有機(jī)整合，提出一種兼顧一般性和特殊性的檢察公益訴訟鑒定費(fèi)負(fù)擔(dān)機(jī)制，對(duì)于在前期實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動(dòng)檢察公益訴訟發(fā)展無疑具有最大化效益。

二、檢察公益訴訟鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則的價(jià)值指導(dǎo)原則

（一）司法效率原則

司法效率是實(shí)現(xiàn)司法公正的前提，正如法諺所言：“遲來的正義非正義”。當(dāng)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受損時(shí)，及時(shí)的止損是關(guān)鍵。波斯納把效益與正義看作是同義詞，提出“正義的第二種意義,就是效益”。④檢察公益訴訟同樣如此。

根據(jù)司法實(shí)踐，凡涉及公益訴訟的鑒定大多費(fèi)用高、周期長(zhǎng)。把一個(gè)法律爭(zhēng)議上升到生態(tài)科學(xué)的高度去測(cè)算，成本自然非常高昂，特別是涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件，對(duì)起訴能力的要求比較高，在舉證上往往需要有專業(yè)技術(shù)等各方面的支持和投入，需要付出高昂的訴訟成本，公民個(gè)人或一般組織很難承擔(dān)。⑤以環(huán)境公益訴訟案件為例，鑒于環(huán)境案件所涉及的受害者范圍通常較為廣泛，在這種情況下，由實(shí)體利益受害者來行使訴訟權(quán)利不能有效地維護(hù)公共利益，而作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，是訴訟活動(dòng)中國(guó)家和社會(huì)公共利益的代表，與其他社會(huì)組織相比具有自身的優(yōu)勢(shì)，如向本地環(huán)保和政主管部門等單位調(diào)查取證、指令或者委托專業(yè)人員進(jìn)行評(píng)估鑒定。但隨著城市工業(yè)化的加快，當(dāng)面臨一些重大環(huán)境污染時(shí)，需要專業(yè)的環(huán)境鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。面臨此類情況，檢察公益與公民個(gè)人或一般組織一樣很難支付高額的鑒定評(píng)估費(fèi)。根據(jù)市場(chǎng)價(jià)值原理，所謂“提高司法效率”，從最終意義上，就是對(duì)司法資源進(jìn)行更加科學(xué)合理的市場(chǎng)配置，⑥從而以同樣的司法成本實(shí)現(xiàn)司法效益的最大化。

事實(shí)上，由于檢察公益訴訟正式實(shí)施的時(shí)間短，司法資源配置市場(chǎng)化不足，嚴(yán)重影響了司法效率的進(jìn)一步提高。而及時(shí)的資金注入與運(yùn)用能縮短訴訟時(shí)間，用價(jià)值較小的代價(jià)換取更大的利益。總之，優(yōu)化配置有限的司法資源，事實(shí)上就是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，進(jìn)一步提高司法效率的必然要求和選擇。

（二）司法公正原則

司法公正是司法工作的生命線，是實(shí)體公正和程序公正的統(tǒng)一，是由起訴公正、鑒定公正、審判公正等具體制度所構(gòu)成。⑦影響司法公正的主要原因往往不是適用法律根據(jù)的找尋和運(yùn)用問題，而在于對(duì)案件法律事實(shí)的認(rèn)定上。這就更加凸顯了司法鑒定對(duì)于查明案件事實(shí)進(jìn)而為司法者作出依據(jù)法律的裁決提供支撐的價(jià)值。對(duì)于涉案法益更廣、專業(yè)性更強(qiáng)的檢察公益訴訟而言尤其如此。

自黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”后，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟正式登上維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的舞臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是司法公權(quán)的一種具體體現(xiàn)，是對(duì)司法私權(quán)處于不均衡狀態(tài)的一種補(bǔ)充。⑧檢察機(jī)關(guān)天然地帶有正義色彩，當(dāng)公共利益遭受損害時(shí)，作為國(guó)家的代理人，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)正義的一種自然延伸和最新詮釋。⑨

在這一大的邏輯背景下，檢察公益訴訟負(fù)擔(dān)規(guī)則機(jī)制的理論構(gòu)建亦要以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)司法公正為目的。與此相對(duì)應(yīng)的事實(shí)是，包括檢察公益訴訟在內(nèi)的一切訴訟成本過重，司法公權(quán)的力量將無法得到真正意義上的全面實(shí)現(xiàn)。既然司法公權(quán)力目的本身無從保證，那么檢察機(jī)關(guān)以及檢察權(quán)背后代表的價(jià)值正義的實(shí)現(xiàn)程度就將受損。這是邏輯推理的必然結(jié)果。

三、檢察公益訴訟中鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則的完善路徑

對(duì)檢察公益訴訟中鑒定費(fèi)負(fù)擔(dān)規(guī)則的構(gòu)思，需要在我國(guó)司法體制制度改革的背景下來考慮。首先要從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，既要看到當(dāng)前鑒定費(fèi)負(fù)擔(dān)機(jī)制存在的合理性，也要注意現(xiàn)有負(fù)擔(dān)規(guī)則下的主要弊端，新的機(jī)制應(yīng)考慮其科學(xué)性、前瞻性、法律性?？傊闲聲r(shí)代檢察公益訴訟的內(nèi)在要求，只有這樣才能真正發(fā)揮檢察公益訴訟的作用，使檢察公益訴訟有利于保障社會(huì)公共利益，有利于實(shí)現(xiàn)司法公正。有鑒于此，建立“一元主導(dǎo)，多元結(jié)合”的檢察公益訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)機(jī)制無疑是一種有益的嘗試。

（一）一般性案件：“一元主導(dǎo)”的檢察公益訴訟鑒定費(fèi)負(fù)擔(dān)機(jī)制

所謂“一元主導(dǎo)”，是指嘗試建立一個(gè)鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)新機(jī)制，旨在形成一個(gè)獨(dú)立自治的制度性安排，能夠有效應(yīng)對(duì)一般意義上的檢察公益訴訟鑒定費(fèi)用之承擔(dān)問題。立足和借鑒當(dāng)前司法實(shí)踐的有益探索，此處的“一元主導(dǎo)”機(jī)制即設(shè)立統(tǒng)一的檢察公益訴訟專項(xiàng)基金。

鑒于該項(xiàng)制度尚在嘗試性探索階段，尚未足夠成熟達(dá)到國(guó)家立法層面，可由最高人民檢察院層面出臺(tái)“公益訴訟專項(xiàng)基金管理暫行辦法”進(jìn)一步明確其概念、性質(zhì)、主體、對(duì)象、適用范圍以及各項(xiàng)具體的制度，引導(dǎo)各省（區(qū)、直轄市）的省級(jí)檢察機(jī)關(guān)設(shè)立檢察公益訴訟專項(xiàng)基金。其中至關(guān)重要的主要包括以下三個(gè)方面：

1.設(shè)置專項(xiàng)資金及專門的管理機(jī)構(gòu)

結(jié)合目前檢察公益訴訟的案件情況，公益訴訟案件一般集中在基層和市級(jí)檢察機(jī)關(guān)，省及以上檢察機(jī)關(guān)辦理的案件較少。從這點(diǎn)出發(fā)，可以考慮在各省級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立一個(gè)檢察公益訴訟專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)資金進(jìn)行管理，同時(shí)在財(cái)政中設(shè)立專門的檢察公益訴訟專項(xiàng)基金賬戶，?？顚Ｓ茫砸?guī)范資金的使用與管理。

2.明確資金的來源

從檢察公益訴訟實(shí)務(wù)及已有嘗試來看，檢察公益訴訟專項(xiàng)資金來源應(yīng)包括法院判決書或調(diào)解書中無特定受益人的公益損害賠償金。環(huán)境侵權(quán)類案件中的受損害環(huán)境無修復(fù)可能或不便于修復(fù)，檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件的過程中，公共利益致害人自愿繳納的公益賠償金、公益修復(fù)金以及自愿捐贈(zèng)的公益款。財(cái)政撥款、社會(huì)捐贈(zèng)等均可成為生態(tài)損害賠償金的來源。需要說明的是，對(duì)于責(zé)任人造成環(huán)境污染所需承擔(dān)的行政罰款和刑事罰金，不宜納入生態(tài)損害賠償金進(jìn)行統(tǒng)一管理。

3.統(tǒng)一資金的用途

公益訴訟基金應(yīng)當(dāng)專門用來支付檢察公益訴訟中涉及的所有費(fèi)用負(fù)擔(dān)。環(huán)境公益訴訟人可在提起訴訟前向基金管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，經(jīng)審查符合條件的，基金管理機(jī)構(gòu)可墊付調(diào)查取證、鑒定評(píng)估、生態(tài)修復(fù)等費(fèi)用。

（二）特殊案件：“多元結(jié)合”的鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)方式

所謂“多元結(jié)合”是指基于檢察公益訴訟情況的復(fù)雜性，在專項(xiàng)資金還不足以或者首先支付存在合理性可疑空間，或者出于訴訟時(shí)效考慮等特定前提下，檢察機(jī)關(guān)可以采用其他方式來填補(bǔ)專門基金存在的問題。

一方面，檢察機(jī)關(guān)與鑒定機(jī)構(gòu)合作實(shí)行“先鑒定，后負(fù)擔(dān)”的方式暫緩負(fù)擔(dān)費(fèi)用問題，確保不因鑒定費(fèi)用不及時(shí)支付而影響公益訴訟的整體進(jìn)程。當(dāng)然，這一做法可能面臨著巨大的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，特別是當(dāng)敗訴方?jīng)]有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)時(shí)，將會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)面臨自己支付鑒定費(fèi)的局面。當(dāng)前，需要進(jìn)一步思考如何做好事前防范，否則檢察公益訴訟將難以沖破發(fā)展的障礙。

另一方面，與行政機(jī)關(guān)建立協(xié)作配合機(jī)制。目前涉及鑒定評(píng)估的檢察公益訴訟案中，特別是基層檢察機(jī)關(guān)辦理的刑事附帶民事案件中，涉及食品藥品、非法采礦、盜伐林木及非法捕撈等罪名的，都可以與市場(chǎng)監(jiān)督管理行政主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門及自然資源主管部門等相關(guān)主管部門合作，就當(dāng)事人的違法行為做免費(fèi)的鑒定。當(dāng)然對(duì)于出具此類鑒定評(píng)估意見的機(jī)構(gòu)資質(zhì)問題，亦有必要及時(shí)予以立法明確。

四、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前法治實(shí)踐中，檢察公益訴訟日益重要，然而如何消除“立案難、定損難、責(zé)任認(rèn)定難”的現(xiàn)實(shí)困境，特別是明確統(tǒng)一鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則是值得關(guān)注的重點(diǎn)問題之一。對(duì)此，前文提出的建立“一元為主，多元結(jié)合”的檢察公益訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)機(jī)制無疑是一種兼顧司法效率與司法公正二元價(jià)值體系的有益嘗試。相信隨著檢察公益訴訟制度完善以及功能不斷強(qiáng)化，建設(shè)天藍(lán)、地綠、水凈的美麗中國(guó)將不再是夢(mèng)想。

注釋

①《訴訟費(fèi)用交納辦法》第12 條規(guī)定：“訴訟過程中因鑒定、公告、勘驗(yàn)、翻譯、評(píng)估、拍賣、變賣、倉(cāng)儲(chǔ)、保管、運(yùn)輸、船舶監(jiān)管等發(fā)生的依法應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，人民法院根據(jù)誰主張、誰負(fù)擔(dān)的原則，決定由當(dāng)事人直接支付給有關(guān)機(jī)構(gòu)或者單位，人民法院不得代收代付。”

②拜榮靜.涉訴司法鑒定收費(fèi)制度的檢視與重構(gòu)[J].證據(jù)科學(xué)，2012（3）。

③《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第22條規(guī)定：“原告請(qǐng)求被告承擔(dān)檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，合理的律師費(fèi)以及為訴訟支出的其他合理費(fèi)用的，人民法院可以依法予以支持?！?/p>

④姚莉.司法效率：理論分析和制度構(gòu)建[J].法商研究，2006（3）。

⑤王學(xué)成.論檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟[J].人民檢察，2009（6）。

⑥劉練軍.司法效率的性質(zhì)[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2011（11）。

⑦杜志淳，霍憲丹.中國(guó)司法鑒定制度研究[M].中國(guó)法制出版社，2002：192。

⑧汪習(xí)根.司法權(quán)論[M].武漢大學(xué)出版社，2006：245。

⑨江國(guó)華，張彬.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的四個(gè)法理問題[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（5）。