PPP融資模式風險分擔研究綜述

謝鑫鑫，田鵬許

（蘇州科技大學土木工程學院，江蘇蘇州215009）

0 引言

隨著中國改革開放進程的不斷推進，人口數(shù)量的增長和經(jīng)濟發(fā)展水平的提高對基礎設施建設規(guī)模提出了更高的要求。各地政府財政支出中基礎設施建設和公共服務投資比重逐漸增大，也正因如此，各地政府面臨著財政預算的不足問題。為有效化解財政預算不足的難題，降低政府負債率，促進經(jīng)濟增長和政府職能的轉(zhuǎn)變，近年來，國家出臺了一系列文件來促進公共基礎設施建設領域的投融資模式創(chuàng)新，2014年12月2日，國家發(fā)展改革委發(fā)文《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》，鼓勵和引導社會資本投資。

李虹認為風險的準確識別是風險合理分擔的前提，且風險在項目參與方之間的分擔問題是導致很多PPP項目失敗的重要原因［1］。例如由于風險分擔計劃的錯誤致使本應由社會資本方承擔的風險卻轉(zhuǎn)移給政府。在經(jīng)營性PPP項目中，社會資本方應承擔所有的市場風險，若政府方對由于社會資本方的經(jīng)營不足而導致的收益減少進行補貼，則表明政府方也承擔了部分市場風險。因此，解決PPP融資模式風險分擔問題，是提升PPP模式效率的關(guān)鍵。通過CNKI檢索，文獻來源均為核心期刊等，以“PPP”為主題，并含“風險分擔”，檢索出163條期刊文獻，文獻主要集中在2015年以后，文獻發(fā)表年度趨勢如圖1。選讀近50篇文獻，分析可知目前PPP模式風險分擔的研究主要集中在風險識別、風險分擔原則、風險分擔研究方法等方面。本文在上述研究現(xiàn)狀基礎上，闡述了研究的不足，展望了未來研究方向，為今后該領域的研究提供參考。

圖1 文獻發(fā)表年度趨勢圖

1 PPP融資模式風險的識別

風險識別是運用各種手段，全面識別項目所面臨的風險的類型、產(chǎn)生原因、發(fā)生概率、造成的損失等的過程。就PPP項目而言，風險識別是風險分擔研究的前提和基礎，所以很多專家學者對風險的類型、以及在項目各階段有哪些類型做了大量的研究。

LI BING認為項目面臨的風險可以分為微觀、中觀和宏觀三個層次［2］。微觀風險主要是PPP項目的眾多參與者之間的摩擦風險，中觀風險指的是實施項目過程中發(fā)生的風險，宏觀風險指項目所處環(huán)境因素導致的風險。李金海等指出，項目風險主要可分為技術(shù)、自然、政治以及經(jīng)濟風險四類［3］。胡麗和張衛(wèi)國等對融資風險定義做了界定，列舉了城市基建項目融資風險類型，同時指出應選擇合適的風險識別手段確保PPP項目風險因素的客觀性和準確性，如運用成熟的核對表法以及事故樹法分析產(chǎn)生風險的原因，借助結(jié)構(gòu)分解法識別風險因素，利用專家調(diào)查法和綜合判斷矩陣法來確定風險嚴重度等［4］。余曉鐘等認為風險按照來源可分為七大類，即政治、社會、環(huán)境、政策、法律、建設、金融和市場風險等［5］。王志剛等則立足于不完全契約視角，認為應該以實際運作的PPP項目存在的風險激勵與特征作為識別風險的科學依據(jù)，完善法律體系、構(gòu)建風險分擔和協(xié)同治理機制以及創(chuàng)新金融工具等來有效化解可能存在的風險［6］。徐勤等則以高職院校PPP項目實施中存在的風險入手，認為風險的來源包括政府財政支出違約風險、項目公司負債融資風險、社會資本的收益風險、項目的公私利益沖突風險以及私營部門的選擇風險等［7］。寧靚從民營資本的視角，認為識別PPP項目風險因素還要考慮從立項建造、項目運營到移交（BOT）等不同階段風險之間的關(guān)聯(lián)［8］。徐婉瑩提出，應重視項目可行性分析報告出具過程以及報告合理性的風險［9］。

也有部分專家學者通過PPP模式實踐案例來分析風險。李靜華，李啟明等基于北京地鐵四號線的建設實踐，分析了城市軌道PPP項目中存在的風險［10］。董留群介紹了國際PPP合作案例中的風險管理方法，認為項目的財務狀況、主辦國狀況、主辦國經(jīng)濟條件、相關(guān)政策以及項目參與各方之間的關(guān)系是國際基建合作項目中最重要的風險［11］。郭霽月等通過搜集國內(nèi)外交通類PPP項目的實踐案例，將社會風險分為經(jīng)濟與民生、環(huán)境與人文、管理與運維等三大類，又將各大類因素再細分，并通過問卷調(diào)查及統(tǒng)計分析進一步細分主要因素，對每個影響因素的重要性進行排序，從而得出社會風險影響因素中最受關(guān)注的類別，為后續(xù)項目規(guī)劃階段提供參考［12］。孫偉等通過某水務公司PPP項目，運用SWOT分析探討了外部和內(nèi)部風險類型及范圍，最終提出最佳的策略組合［13］。陳龍等通過分析18個PPP醫(yī)療項目，采用專家調(diào)查問卷的方法得出建造風險、醫(yī)療事故風險、運營管理風險等18個風險排序［14］。李壽國等通過某地下綜合管廊項目的分析，采用工作分解結(jié)構(gòu)法識別出面臨的20個風險［15］。林濤濤等通過9個收費公路PPP項目運營期常見的風險分析，運用風險清單的方法進行定性識別［16］。

除了案例分析，很多專家學者也試圖通過數(shù)理手段，將PPP項目風險識別方法模型化。鄧小鵬，李啟明等通過專家問卷獲得了我國PPP項目的20個關(guān)鍵風險，并運用多元統(tǒng)計因子分析法，歸納總結(jié)出五個主因子，提出了風險管理的五個重要目標［17］。宋劍運用AHP法建立了境外軌交PPP項目風險評價模型，最后實現(xiàn)了各風險因素的總排序［18］。周鮮華等采用專家問卷法得出地下綜合管廊PPP項目的15項風險，運用解析結(jié)構(gòu)交叉矩陣模型（ISM-MICMAC）構(gòu)建出風險五層次結(jié)構(gòu)模型，繼而又創(chuàng)新性地結(jié)合驅(qū)動力-依賴性矩陣迭代運算，計算出每個風險因素的驅(qū)動力和依賴性，進而揭示了風險因素的內(nèi)在聯(lián)系［19］。孟驚雷等通過列示風險因素，構(gòu)建PPP項目風險因素結(jié)構(gòu)方程模型（SEM），分析風險因素成因及內(nèi)在縱橫聯(lián)系［20］。

綜上所述，對于PPP風險識別方法既有定性識別，包括總括性的風險類別和各階段風險分析，也有通過案例分析總結(jié)，結(jié)合特定領域的PPP模式項目特點，提出具有針對性的風險因素，還有通過數(shù)理手段分析風險因素。總結(jié)文獻的研究角度來看，政府和社會資本雙方受自身認識、風險偏好和參與目的限制，對于風險因素的發(fā)生概率和危害程度會有不同的看法，并且很多有關(guān)PPP風險的研究是站在政府視角下的討論，較少的是基于社會資本方視角來探討風險識別問題。

2 PPP融資模式風險分擔原則

從全球范圍來看，PPP融資模式的發(fā)展已經(jīng)有近30年左右的歷史，通過大大小小的PPP模式項目的經(jīng)驗總結(jié)，結(jié)合項目管理理論研究的發(fā)展，PPP模式風險分擔的大方向基本原則已經(jīng)基本統(tǒng)一，即何伯森等認為的研究風險管理的一般原則是：哪一方能夠最好地控制該項風險，且能產(chǎn)生最大的整體效益，則將該風險分配給誰，同時最重要的風險分擔應在簽訂合同時加以明確規(guī)定。在基本原則之上，一些專家學者針對不同領域PPP模式的實踐特點，給予風險分擔原則新的補充［21］。

Abednego等進一步完善了風險分擔的原則，認為對某風險最有控制力的一方應承擔該風險；風險承擔方不僅需要管理風險能力和技術(shù)，還應承受風險后果，項目參與各方需要就風險識別和評價達成共識；項目參與各方正確認識風險回報關(guān)系等［22］。張水波、何伯森認為，項目參與者對風險的態(tài)度會影響風險分擔談判和結(jié)果，并且風險分擔原則并不絕對，而應在基本原則上，綜合考慮雙方對風險的態(tài)度和該項目的具體特征［23］。翁國民指出在PPP/BOT模式爭端的立法中，應該遵循護國家主權(quán)利益和公共利益，維護投資者利益、考慮國民待遇以及國內(nèi)外共同解決等原則［24］。同樣，胡畔認為要以完善立法體系來確保政府制度，明確政府保證的主題和范圍［25］。劉新平，王守清指出，應由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險，即把建設風險給予社會資本方，政治、法律變更風險等由政府部門承擔［26］。孫潔認為，讓最有能力承擔風險的一方承擔風險［27］?？娦×謴姆婪兜胤秸畟鶆战嵌瘸霭l(fā)，認為提升債務“責任分擔效率”要采用公益性原則和技術(shù)性原則確定向私人收費還是向政府收費，提升債務“投入產(chǎn)出效率”要針對債務項目根據(jù)侵蝕性原則和能力性原則確定政府與私人部門的項目管理責任分擔［28］。陶思平通過對北京軌交PPP實踐分析，認為風險分擔應遵循公正公平、收益風險一致、有效控制、動態(tài)分擔等原則［29］，在此之上，有維寶等認為還需增加承擔上限原則，因為若風險超出了參與方可控的上限，會提高項目整體成本［30］。

綜上所述，關(guān)于PPP融資模式風險分擔的原則問題，大多都是以注意點的形式給出的，通俗易懂，思路清晰，但實操性不強，在實際PPP項目風險分擔應用過程中很難準確把握這些原則，所以需要有可操作性的風險分擔方法，因此在研究風險分擔原則基礎之上，風險分擔的方法研究則又是一個熱點。

3 PPP融資模式風險分擔方法

對應用在醫(yī)療、交通、水利等不同公共基建領域的PPP模式進行了風險的準確識別后，在把握風險分擔原則下，目前專家學者研究的重點方向是怎么合理分配風險。但是由于PPP項目投資大、周期長、參與方情況復雜等原因，PPP項目風險的分擔方法往往沒有完全相似的案例借鑒。專家學者通過文獻的總結(jié)分析、大量PPP實踐項目的實踐反饋以及數(shù)理的定量模型建立等方法，給出了風險分擔的具體措施，盡量使得PPP項目的風險分擔更加合理、準確、實用。

3.1 文獻研究和調(diào)查法

在以往的研究中，文獻分析和調(diào)查分析法是研究風險分擔問題的常用方法。劉新平、王守清認為風險是全階段的，因此根據(jù)項目階段進展構(gòu)建了PPP模式公共事業(yè)項目風險分配框架［26］，在此研究之上，李麗紅、朱百峰等從PPP模式研究現(xiàn)狀入手，認為風險的分擔要在合理區(qū)間之中，同時基于“理性人”、“合作意愿”等分擔理論假設，提出風險分擔流程階段，完善了風險分擔框架［31］。仇曉光等則通過閱讀相關(guān)法律條款和評析大量工程糾紛案件，從風險轉(zhuǎn)移的法律現(xiàn)實角度出發(fā)，認為政府和社會資本角色錯位、對風險理解存在偏差以及法律救濟途徑是阻礙PPP風險合理分擔的主要因素，因此其認為必須以法律強制性規(guī)范形式來確定合同部分條款以及救濟途徑［32］。黃成，袁淑玉也認為應該基于歸責機制和契約安排，構(gòu)建合理有效的風險分擔機制［33］。陳龍等通過文獻研究分析了18個PPP醫(yī)療項目風險因素，通過專家調(diào)查問卷的方式對醫(yī)療項目風險分擔因素進行排序選擇，最后發(fā)現(xiàn)文獻綜述假設只有四項與調(diào)查結(jié)果不一致，從而初步得出PPP醫(yī)療項目在風險分擔過程中應優(yōu)先考慮哪些因素，從而采用怎樣一個風險分擔方案［14］。

3.2 實踐案例總結(jié)法

隨著PPP模式在我國大力推廣，一些成功的案例也為專家學者們提供了寶貴的文獻資料。何伯森等通過兩個案例（工期延誤、環(huán)境風險）的分析，認為項目相關(guān)者必須通過合同的簽訂來明確各自角色所帶來的風險，同時也強調(diào)項目參與方尤其是政府，要有合作共贏的思想［21］。周和平，陳炳泉認為在PPP項目中出現(xiàn)意料之外的風險時，需要進行風險再分擔，通過12個PPP案例分析，識別9個引起風險再分擔的因素，通過風險再分擔實踐總結(jié)發(fā)現(xiàn)，風險因素的再分擔應遵循“風險損失由現(xiàn)實風險引起，再分配由根源風險決定”的規(guī)律，且風險因素的再分配應與風險分擔偏好一致［34］。陶思平通過對北京多條軌交PPP項目風險分擔機制的剖析，提出軌交項目風險分擔的一些建議：單獨分割有效益的資產(chǎn)業(yè)務，政府適當補貼低票價，動態(tài)調(diào)整部分資產(chǎn)租賃費用，提前回購等。最后建議要加快立法的同時政府方要加強契約精神［29］。劉曜銘從風險監(jiān)控的角度出發(fā)，提出了風險計分卡的構(gòu)件和應用，并通過某智慧城市的建設案例，認為風險的分擔要與企業(yè)戰(zhàn)略設定、經(jīng)營管理和業(yè)務流程和業(yè)績管理相結(jié)合［35］。歐純智等通過西班牙——法國跨境高鐵PPP項目失敗的案例，認為PPP模式并不全是公共事業(yè)供給的低成本選擇。其認為PPP項目生命周期內(nèi)蘊含的風險和自身衍生成本風險（如風險防范和化解機制成本、解決特定問題的追加成本、獎勵機制成本等）需要重點關(guān)注，其風險的分配機制也要根據(jù)特定項目以及項目參與者的參與深度來量身定做［36］。Bianca B等通過兩個PPP項目的雙案例研究和一個簡短的行業(yè)調(diào)查，認為維護合作伙伴關(guān)系是風險管理的的基礎［37］。

3.3 數(shù)理模型法

在總結(jié)相關(guān)PPP模式文獻基礎之上，并且結(jié)合大量PPP模式實際運用案例，專家學者們通過將不同PPP公共事業(yè)項目影響風險分擔的因素定量化，運用數(shù)學手段，建立多種分風險分擔模型，確定各項目相關(guān)者應該分擔的風險量，從而提高確定風險分擔的準確性。

朱向東，肖翔以軌交項目為例，將項目風險主體分為項目所有者、項目公司和項目關(guān)聯(lián)方，將風險按照單方承擔和多方共擔進行分類，在此基礎上建立基于多方的風險完全由單方承擔的博弈模型，并進一步擴展到多方博弈［38］。常雅楠，王松江將風險分擔為自擔和共擔風險，采用了隨機合作博弈模型確定政府和社會資本各方的風險分擔比例［39］。李妍、王新宇根據(jù)PPP風險分擔原則和目標，基于風險偏好理論構(gòu)建了風險分擔博弈模型，同時分析政府部門和社會資本風險偏好系數(shù)對風險分擔納什均衡結(jié)果的影響，進一步提出風險分擔的最優(yōu)原則［40］。在構(gòu)建了風險分擔模型的研究基礎之上，王蕾進一步利用了網(wǎng)絡層次分析法引入五類因素（項目屬性、合作機制、風險屬性、風險控制和損失承受）對合作博弈模型的解進行修正，并用某污水處理廠PPP項目進行應用示范［41］。邵江魯?shù)葎t從不完全信息視角，構(gòu)建了討價還價的博弈模型，并三點風險分擔建議［42］。賴一飛等運用隨機合作博弈Shapley值方法描述PPP項目中政府、專業(yè)公司、純投資者的合作形式，以風險溢價最小化為原則描述三方共贏的最佳風險分擔模型［43］。

劉紅勇等針對PPP模式下建筑垃圾資源化處理項目風險，運用熵權(quán)法和模糊綜合評價法構(gòu)建PPP模式下建筑垃圾資源化處理項目風險分擔模型，然后采用專家打分法，將模型進行實際運用，從而得到有效合理的風險分擔方案［44］，在此研究基礎之上，李壽國從行為導向、行為幅度、行為歸化等3個方面對風險分擔模型進行改進，并以西安市某地下綜合管廊項目進行實證分析，論證了該改進模型的適用性和科學性［45］。有維寶等采用Delphi法對城軌PPP項目的關(guān)鍵風險按不同階段進行有效識別，并建立基于參與方滿意度的風險分擔指標體系；其次，將灰色關(guān)聯(lián)分析法和雙基準法相結(jié)合，充分利用兩者優(yōu)勢構(gòu)建城軌PPP項目風險分擔模型，采用層次分析與熵值法確定主客觀權(quán)重，并借助Matlab軟件，選出最適合的參與方作為風險分擔的承擔者；最后，采用青島地鐵3號線實際案例驗證模型的合理性與有效性［30］。

李宗活、劉枚蓮采用效用理論建立了政府和社會資本方融資風險分擔的收益與成本效用函數(shù)，并認為談判地位的不等與融資風險分擔比例密切相關(guān)，以此構(gòu)建了非對稱地位下的風險分擔模型，通過案例驗證了模型的的可行性，并認為存在最佳風險分擔比例，使得政府方成本最小，投資方收益最大［46］。類似的，王建斌等認為，政府和社會資本方在風險再分擔比例上的確定，是由其在風險再分擔中的地位決定的，所以作者基于效用理論構(gòu)建了風險再分擔模型，結(jié)合生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目案例，驗證了模型的可行性［47］。

婁燕妮、董紀昌通過網(wǎng)絡化的視角，建立了包括利益相關(guān)者與風險兩條主線的交通PPP項目風險傳染模型，該模型將利益相關(guān)者與風險對應后的風險類型之間的傳染機制考慮進來，進一步提高了風險分擔的準確性和可靠性［48］。王偉等結(jié)合實踐案例，基于量化風險得出PPP項目的成本收益，并利用成本收益下的現(xiàn)值指數(shù)風險分配模型，分析風險分配不合理的基本原因，從而在實際風險分擔時加以關(guān)注［49］。尹航、李遠富采用視評價云厚度進行循環(huán)改進打分的方法，構(gòu)建了一套風險評價指標體系，設計了一種基于云模型的風險分擔方案決策方法，解決了傳統(tǒng)方案決策方法中少數(shù)持正確觀點專家意見被評價結(jié)論忽略的問題［50］。

綜上所述，在風險分擔方法研究上，有通過總結(jié)文獻資料和專家調(diào)查等方法，確定風險分擔責任；也有通過大量相對成功的PPP模式案例分析，針對不同領域（如醫(yī)療、交通、水利等）的PPP模式的創(chuàng)新點，來總結(jié)各個領域風險分擔的模式；也有從博弈論、模糊層次理論、效用函數(shù)等理論，盡可能將風險分擔比例定量化，以此建立風險分擔模型。

4 總結(jié)

通過綜述分析，發(fā)現(xiàn)目前國內(nèi)外對于PPP項目風險識別研究盡管有很多，且從不同角度、方法、領域進行分析，但這些研究一般針對的是普通公共基礎設施PPP項目，如水利工程、城市軌道項目、地下綜合管廊項目等，很少涉及高鐵項目、機場項目、港口項目等。高鐵和機場項目相比一般項目涉及到的項目相關(guān)者隊伍更龐大，技術(shù)更復雜，不確定性因素更多，所以今后對于風險識別的研究領域可以拓展到更為復雜的PPP模式項目，以此來加深對風險識別的研究。

對于風險分擔原則的研究，基本已經(jīng)成熟，專家學者也已基本達成統(tǒng)一認識，但是對于不同類型項目風險分擔的研究和風險分擔研究方法上還有待深入。

首先，風險分擔的研究方法從最初的文獻分析和專家調(diào)查，到后來的通過大量實踐案例總結(jié)，再到如今的通過數(shù)理手段如博弈論或者定量建模，但是不可否認的是，定量建模雖然一定程度上可以準確得出風險分擔的比例，但是其操作流程繁瑣，影響因素過多，需要大量的前期調(diào)查準備工作，所以，怎樣建立較為簡便、易操作的風險分擔模型是今后研究的一個方向。

其次，在風險分擔研究中，討論政府和社會資本之間的關(guān)系，很少有文獻提到監(jiān)管者的監(jiān)管和公眾參與問題。因為一方面PPP項目本身周期長，資金量大，監(jiān)管者是必須全程跟蹤的，另一方面，大多數(shù)PPP項目最終的服務對象是公眾，所以有必要考慮監(jiān)管者和公眾等對風險分擔的影響。

最后，在風險分擔研究中，很少涉及到跨國案例的研究，在提倡“一帶一路”的今天，涉及國際PPP工程的風險分擔研究也應是一個熱點。