整體性治理視域下的農(nóng)村公共服務(wù)供給研究

錢晶晶 周學(xué)鋒

[摘要]隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)民的公共服務(wù)需求逐漸增加，農(nóng)民對政府合理運(yùn)用職能解決農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)象也提出了更高的要求。根據(jù)整體性治理理論，針對我國農(nóng)村公共服務(wù)供需不合理，供給結(jié)構(gòu)失衡等矛盾，必須通過建立需求表達(dá)機(jī)制、建立服務(wù)型政府、消除城鄉(xiāng)二元體制壁壘等措施來保障農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。

[關(guān)鍵詞]整體性治理;農(nóng)村公共服務(wù);供給機(jī)制

[中圖分類號]F320[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

農(nóng)村公共服務(wù)供給是指不同的供給主體按照不同的原則，依據(jù)不同的方式和渠道籌集資金來提供民生性服務(wù)、公共事業(yè)性服務(wù)、社會管理服務(wù)等農(nóng)村公共服務(wù)，并通過不同的途徑進(jìn)行決策、監(jiān)督和績效評價。近年來，農(nóng)村公共服務(wù)供給體系總體上取得了較大成績，但公共服務(wù)的碎片化現(xiàn)象依然未能得到根本性的改變， 因而運(yùn)用整體性理論，協(xié)調(diào)多元主體共同參與到公共服務(wù)的供給中，對改進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給具有重大的現(xiàn)實意義。

1整體性治理的主要內(nèi)涵

整體性治理理論主張通過協(xié)調(diào)與合作的方式，達(dá)成多元主體一致的目標(biāo)，實現(xiàn)無間隙的合作。其內(nèi)涵主要表現(xiàn)在四個方面：第一，整體性治理重視公平、公正、正義等民主價值的回歸，更加注重愛國主義和行政倫理，強(qiáng)調(diào)民主精神。并且能夠有效地回應(yīng)公共需求、承擔(dān)公共責(zé)任、追求公共利益。第二，整體性治理追求整體主義的思維，提出了三個方面的價值訴求以解決新公共管理碎片化帶來的種種弊端：一是關(guān)注全體公民。完整性是公民需要的核心特征，改革管理者要以全體公民的需求為出發(fā)點(diǎn)來設(shè)計政府部門的公共服務(wù)供給模式。二是提倡系統(tǒng)思考。整體性治理理念與服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)對象、社會問題三者之間有著密切的聯(lián)系。三是提倡協(xié)調(diào)行動。整體性治理要求調(diào)動多元行動主體的積極性，使其協(xié)調(diào)一致，對具體活動的人員、計劃、預(yù)算、績效進(jìn)行整合。第三，整體性治理強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)行動者之間進(jìn)行著雙向互動、合作與溝通，尊重參與者的自由裁量權(quán)的行使，是一種相互依賴、相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的結(jié)構(gòu)。

2 農(nóng)村公共服務(wù)供給中實施整體性治理的重要價值

2.1 保障農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的公平性

農(nóng)村公共服務(wù)供給在公平性的價值理念指引下走向均等化。重視公平性不僅可以對不同農(nóng)民階層的差異性訴求做出有效回應(yīng)，還能夠滿足廣大農(nóng)民的一般性需求。與此同時，我國的社會主義制度的本質(zhì)和公平正義的價值標(biāo)準(zhǔn)也是相符的。因此，公平性與效率在我國農(nóng)村公共服務(wù)供給中是同等重要的，是不可或缺的。

2.2 促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體多元參與

政府、市場、第三部門在農(nóng)村公共服務(wù)供給中一方面互相協(xié)作，另一方面又有著各自特色資源和比較優(yōu)勢。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)作為一個重要的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的政府，需要正視自己的角色，充分挖掘自身的優(yōu)勢，全方位地滿足廣大農(nóng)民的差異性需求;政府官僚、政治家、農(nóng)民及其他利益相關(guān)者具有行使一定的自由裁量權(quán)的權(quán)利，可以保障農(nóng)村公共服務(wù)供給的民主化，可以確保農(nóng)村公共服務(wù)高標(biāo)準(zhǔn)的供給績效真正呈現(xiàn)。

2.3 確保農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制碎片化弊端的有效克服

在農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制運(yùn)行中，部門職能的分割和層級溝通的匱乏產(chǎn)生了大量的不可調(diào)和的問題，溝通成本驟增，呈現(xiàn)出整體協(xié)作效率低下，治理功能碎片化的現(xiàn)象，對農(nóng)村公共服務(wù)供給產(chǎn)生負(fù)面影響，資源配置無法達(dá)到帕累托最優(yōu)。整體性治理理論主張建立一個規(guī)劃合理、布局巧妙、整體協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展的供給結(jié)構(gòu)，進(jìn)而調(diào)和各部門、各層級人員之間的關(guān)系，使其相互依賴，相互信任，相互促進(jìn)，并為獲得長遠(yuǎn)的發(fā)展而共同奮斗。

3 整體性治理視角下農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的表現(xiàn)

3.1 農(nóng)村公共服務(wù)供給總量不足

從一個角度來說，它體現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)供給絕對量上的相對不足。長此以往，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域性的差異，使得地方政府在提供公共服務(wù)的時候還明顯存在一些差距，主要有：在公共服務(wù)供給方面的投入量上嚴(yán)重不充足，在公共服務(wù)職能方面行使的意識非常的薄弱。從另一個角度來說，與城市的公共服務(wù)進(jìn)行比較，它體現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)供給的相對量上的不充足。一直以來，我國農(nóng)村公共服務(wù)供給更多地傾向于自力更生，少數(shù)只能依靠國家力量提供的公共服務(wù)如公共秩序、公共衛(wèi)生等需要國家的支持來實現(xiàn)有效供給，農(nóng)民主要靠自己來實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的供給，不依賴公共財政。

3.2 農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一

在現(xiàn)行體制下政府政策和產(chǎn)權(quán)界定對私人投資有著很大的影響，它讓私人在農(nóng)村公共服務(wù)供給領(lǐng)域不能夠進(jìn)行大規(guī)模的投資，所以說，政府依然是主要的供給主體。除此之外，非政府公共組織提供的農(nóng)村公共服務(wù)條件也十分有限。首先從非政府公共組織獲得的資金較少，主要是靠農(nóng)民的捐款獲得的。其次是缺乏有能力的，有才干的人力資源。最后是其性質(zhì)不明確，缺少一些必要的規(guī)章制度，而且服務(wù)的方式和內(nèi)容上沒有明確性。

3.3 農(nóng)民需求無法充分表達(dá)與實現(xiàn)

因為受到多樣性的難以把握的因素的影響，并且制定的行動方案也是有限的，所以農(nóng)民在表達(dá)公共服務(wù)需求方面的困難成為政府有效地提供高質(zhì)量的公共服務(wù)的不同阻礙。農(nóng)民的需求表達(dá)能力不足是由于其文化水平的落后造成的。需求表達(dá)效果受到扭曲的組織制度的影響而弱化。其主要的表現(xiàn)為：農(nóng)民在議事的過程中大多數(shù)是沒有主見的，更多的是在聽了眾多的意見中選擇自己感覺最好的意見，而不是自己提出意見和解決問題的具體方案。

4 整體性治理視角下農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的原因

4.1 農(nóng)村公共服務(wù)需求表達(dá)低效率

出于公共選擇理論和交易費(fèi)用理論的假設(shè)，人是一個自利的、理性的、追求效用最大化的人，政府側(cè)重于自己所代表的利益集團(tuán)的利益，尤其是有些官僚渴望獲得良好的政績，從而在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面投入全部的力量，追求GDP的快速增長，出現(xiàn)了對農(nóng)民真實需求視而不見的情況，還自認(rèn)為提供了公共服務(wù)。另外，由于村民偏好的多元性，農(nóng)村公共服務(wù)供給涉及的較多的部門、層級和人員，政府執(zhí)行一事一議規(guī)定的力度不夠，政策制定和實施的透明度低，農(nóng)民的需求回答會耽誤數(shù)日，進(jìn)而政府擅做主張來降低公共服務(wù)的成本，減少部門之間的交流與合作，最終導(dǎo)致農(nóng)民需求表達(dá)的形式化與低效率。

4.2 政府主導(dǎo)的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制不完善

公共服務(wù)是指向社會公眾提供的基本的、范圍廣泛的、非營利性的服務(wù)。在實施農(nóng)村公共服務(wù)供給的過程中，基層政府的職能明顯“越位”，權(quán)力擴(kuò)張，政府機(jī)構(gòu)這種職能越位、責(zé)任缺位，造成了政府公信力的下降，揭露出政府主導(dǎo)的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制嚴(yán)重不足的弊端。因此，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的要求下，基層政府無法實現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府角色的轉(zhuǎn)變，職權(quán)過分集中，因而出現(xiàn)了上級指示操作的無效化，資金運(yùn)用不合理，資源嚴(yán)重浪費(fèi)，困境更加惡化。

4.3 城鄉(xiāng)二元體制的制約

在1958年《中華人民共和國戶口登記條例》中，對戶口進(jìn)行了劃分，分別分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口，由此形成了城鄉(xiāng)二元體制并蔓延至經(jīng)濟(jì)、科技、文化、社會等諸多方面。在此之后，國家在教育、環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村文化等公共服務(wù)供給內(nèi)容上對城鄉(xiāng)進(jìn)行不同的資源調(diào)配，在農(nóng)業(yè)發(fā)展上對農(nóng)村傾入較少的關(guān)注，而在工業(yè)發(fā)展上對城市投入了眾多的資金，這使其成為了阻礙國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最重要原因之一，從根本上對農(nóng)村公共服務(wù)供給造成不可小覷的負(fù)面影響。

5 基于整體性治理理論的推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給的路徑

5.1 建立以農(nóng)民為中心的農(nóng)村公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制

整體性治理理論的提倡者?？怂乖赋?，有效地解決農(nóng)民最為關(guān)心的一些問題的對策是整體性治理。要以農(nóng)民為中心、尊重農(nóng)民的合法權(quán)利，追求公共利益為核心，全方位地滿足農(nóng)民的需要。從當(dāng)前我們國家的利益表達(dá)機(jī)制來說，首先，應(yīng)進(jìn)一步完善自己的利益表達(dá)機(jī)制，例如：政務(wù)公開制度、控告檢舉制度、村委會制度等等，讓其更好的發(fā)揮作用。再就是國家要大力集聚人才，特別是調(diào)動大學(xué)生參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的積極性，這樣可以增加決策的科學(xué)性，同時緩解大學(xué)生就業(yè)的壓力。最后就是要以人為本，尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的聰明才智，充分聽取老百姓的諫言，加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)技能的培訓(xùn)，讓其能夠掌握和熟練地運(yùn)用專業(yè)技能，以此來提高農(nóng)民適應(yīng)和參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的能力。

5.2 健全雙向互動的農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機(jī)制

我國在現(xiàn)階段，應(yīng)該努力轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的基層政府的“自上而下”單一的公共服務(wù)供給決策機(jī)制，調(diào)整決策運(yùn)行的方向，加快實現(xiàn)決策機(jī)制“自上而下”與“自下而上”雙向互動的整合，將農(nóng)民的利益放在首位，運(yùn)用頭腦風(fēng)暴法，名義小組技術(shù)，德爾菲法做出最優(yōu)化的決策，盡最大努力實現(xiàn)“自下而上”的公共服務(wù)決策機(jī)制。要積極加快和落實農(nóng)村公共服務(wù)供給的聽證制度，讓農(nóng)民可以清楚地了解其內(nèi)容，而不是對決策一無所知，這樣也保障了農(nóng)民固有的知情權(quán)，使得農(nóng)民更加積極主動地參與到農(nóng)村公共服務(wù)供給中。對一些重大的關(guān)系到農(nóng)民利益的問題，要擴(kuò)大農(nóng)民的質(zhì)詢權(quán)和決策權(quán)，使農(nóng)民具備主人翁的意識，進(jìn)而讓農(nóng)民切實地成為公共服務(wù)的享用者。

5.3 加快建設(shè)整體性的服務(wù)型政府

整體性治理理論主張公共治理應(yīng)構(gòu)建一個以公私部門整合為長、治理功能整合為寬、治理層級整合為高的三位一體的框架，并且通過重新整合功能來實現(xiàn)公共利益。中央政府和地方各級政府要實現(xiàn)角色的蛻變，由管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，在履行合法性權(quán)力的基礎(chǔ)上應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)義務(wù)，明確各類公共服務(wù)應(yīng)該由哪一級政府負(fù)責(zé)提供。市級政府主要提供整體性的、宏觀的、全局性的農(nóng)村公共服務(wù)，比如，農(nóng)村基礎(chǔ)教育、鄉(xiāng)村文化、信息傳播、社會保障等;地方政府負(fù)責(zé)提供地方性、微觀的、區(qū)域性的農(nóng)村公共服務(wù)，比如治安、交通、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等。

5.4 逐漸消除城鄉(xiāng)二元體制的壁壘

整體性治理強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)利益，加強(qiáng)合作，加大上級政府對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付和政策支持，打破公共服務(wù)供給制度壁壘，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。在具體操作層面，一是要減少農(nóng)民戶口遷移的阻力。淡化戶籍矛盾，更改或是撤銷不恰當(dāng)?shù)膽艏贫?，轉(zhuǎn)變公民的意識，可以使農(nóng)村與城市間的戶籍壁壘被打破，使農(nóng)民受到公平的待遇，從而獲得心理平衡，并能夠激發(fā)農(nóng)民努力工作，奮發(fā)向上的熱情。二是要創(chuàng)造有利條件改變農(nóng)民的身份，減少農(nóng)民的數(shù)量，使其向市民轉(zhuǎn)變。獲得市民身份的農(nóng)民，消費(fèi)觀念有了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，對公共服務(wù)供給提出了深層次的要求，要求滿足社交歸屬、尊重、自我實現(xiàn)的需要，能夠提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量，強(qiáng)力地推動農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展。

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