新農(nóng)村建設(shè)中解決農(nóng)村“空心化”問題的措施研究

[摘要]隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村勞動力自由地在城市與農(nóng)村之間流動，農(nóng)村精英嚴(yán)重流失，“空心化”程度不斷加深。伴隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，我國逐漸著手改造“空心村”，但目前仍存不足和遺憾，影響著農(nóng)村“空心化”治理的進(jìn)程。通過對比新農(nóng)村建設(shè)后農(nóng)村“空心化”問題的發(fā)展趨勢，從宏觀上分析了現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)中解決農(nóng)村“空心化”措施的不足，提出了解決農(nóng)村“空心化”問題的措施。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村空心化;新農(nóng)村建設(shè);治理措施

[中圖分類號]D422.6[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

近年來，城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，城市與農(nóng)村之間的鴻溝擴(kuò)大，出現(xiàn)了一個又一個“空心村”。農(nóng)村“空心化”的問題不僅會對農(nóng)村自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重阻礙，也會給城市帶來超負(fù)荷的人口壓力，同時更會影響社會主義新農(nóng)村的建設(shè)進(jìn)程。

1 農(nóng)村“空心化”發(fā)展的幾個階段

1.1 20世紀(jì)80年代初期，農(nóng)村“空心化”初見雛形

20世紀(jì)80年代初期，我國變革了土地制度，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這是我國土地制度的一大創(chuàng)舉。農(nóng)民以家庭為單位承包農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)，這為富余勞動力在區(qū)域的流動提供了可能。

雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民獲得了相應(yīng)承包土地的權(quán)利，但是按照我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地實(shí)質(zhì)上仍是為“集體所有”，更深層次上是“國家集體雙重所有”，農(nóng)民只享有使用的權(quán)利，但是無法對土地進(jìn)行自由處置，從而打擊了農(nóng)民的積極性，使其把經(jīng)營土地當(dāng)成一種不得不完成的義務(wù)。同樣，由于單純耕地收入較少，沒有“利潤”的刺激，從而出現(xiàn)了婦女老弱耕地，年輕力壯外出謀生的現(xiàn)象。

眾所周知，農(nóng)村自身以第一產(chǎn)業(yè)為主，并沒有第二、第三產(chǎn)業(yè)，但是第一產(chǎn)業(yè)的命脈是“土地”。農(nóng)村的土地資源有限，然而農(nóng)村人口眾多，按照人口劃分土地，每家每戶只能劃分到較少的土地資源。并且隨著發(fā)展，農(nóng)村的耕地資源在逐年減少，人口卻在不斷增加。單憑第一產(chǎn)業(yè)所帶來的收入及就業(yè)機(jī)會逐年減少。因此，農(nóng)村提供給農(nóng)民的勞動和發(fā)展空間較有限，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平程度較低。農(nóng)民們紛紛選擇進(jìn)城打工，改變生存窘境。

總體來說，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任的實(shí)行，提高了農(nóng)村生產(chǎn)效率，解放了大量的農(nóng)村勞動力，為農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)村謀生提供了合理的空間，同時，也使農(nóng)村“空心化”初見雛形。

1.2 20世紀(jì)后期至21世紀(jì)初期，農(nóng)村“空心化”加速發(fā)展

《中華人民共和國戶口登記條例》頒布之后，一套嚴(yán)格的戶口管理制度得以確立，這是即20世紀(jì)80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，對解放農(nóng)民的又一次深刻的革命。

2006年3月，國務(wù)院進(jìn)一步提出有關(guān)解決農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工問題的意見：“中小城市和大城市要分別對待農(nóng)民問題。前者要適當(dāng)放寬農(nóng)民工在城市中落戶條件，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，后者要積極推進(jìn)農(nóng)民工戶籍問題的解決。”2014年6月，中共中央政治局會議指出，加快戶籍制改革不搞指標(biāo)分配，不搞層層加碼。對于在城市中生活時間較長，競爭能力較強(qiáng)，有過硬的技術(shù)和專業(yè)能力的人給予優(yōu)先落戶。從而進(jìn)一步推進(jìn)我國戶籍問題的解決，方便農(nóng)民在城市中安居樂業(yè)。

戶籍制度改革，我國從城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度轉(zhuǎn)變，“城市人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”之間的高墻被推倒，農(nóng)村戶口和城市戶口逐漸統(tǒng)一化，使農(nóng)民不再被深深地束縛在農(nóng)村的土地上。同時，戶籍制度的改革，使農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移更加合理化，國家給予了他們同城市居民相同的身份標(biāo)簽，他們逐漸被城市接納。在這種情況下，粘附在戶籍關(guān)系上的種種經(jīng)濟(jì)差別逐漸被統(tǒng)一，并且由于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移成本的大大降低，更加推動了農(nóng)村“空心化”的發(fā)展。

1.3 21世紀(jì)，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重

農(nóng)村“空心化”問題，某種方面從我國工業(yè)化、城市化的視角映射出來。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，我國工業(yè)水平不斷提高。農(nóng)村空心化程度與市場化、城市化水平成正比。改革開放以來，我國建立了社會主義市場制度，在公有制為主體下，各種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。因此，各種市場要素活躍起來，人們可以憑借能力和技術(shù)在城市中生存。農(nóng)民們不再固守在農(nóng)村的土地上，而是選擇去城市中尋求就業(yè)發(fā)財?shù)臋C(jī)會。

1978年改革開放初期，我國城市化率僅有17.92%;到2015年，我國城市化率達(dá)到56.1%。雖然我國城市化率逐年提高，并且城市化水平程度較高，但是城市與鄉(xiāng)村之間仍然一定程度上存在著較大的差異，農(nóng)村居民與城市居民收入差距仍然較大。農(nóng)村仍然以發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)為主，就業(yè)機(jī)會較少，生活水平較低，基礎(chǔ)設(shè)施不到位;相比，城市生活水平較高，科技較發(fā)達(dá)，第二、第三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展帶來了較多的就業(yè)機(jī)會。因此，城市的吸引力使“鄉(xiāng)村精英”紛紛離開土地，農(nóng)村空心化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

2 當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)過程中解決農(nóng)村“空心化”的措施

十六屆五中全會通過了《十一五規(guī)劃綱要建議》，提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)村文明、村容整潔、管理民主”五大要求，扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。政府通過一定的財政撥款和“三農(nóng)”政策，以及建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等措施力圖改造“空心村”。

2.1 推動土地經(jīng)營制度創(chuàng)新和農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)

所謂農(nóng)村宅基地，“是指農(nóng)村的農(nóng)民或個人占用集體土地資源用作私人住宅基地?！蓖恋毓芾碛绊懲恋氐睦?。戶籍改革之前，城鄉(xiāng)二元制度深深地將農(nóng)民捆綁在農(nóng)村的土地上，農(nóng)村龐大的人口數(shù)量導(dǎo)致了大量的宅基地。戶籍改革之后，盡管在一定程度上維護(hù)了農(nóng)民的利益，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工更加自由便利。但是現(xiàn)存的制度仍在一定程度上無法為農(nóng)民提供生活保障，農(nóng)民仍愿意保住農(nóng)村的宅基地，留下一條后路。同時，我國法律上規(guī)定，農(nóng)村土地歸“集體”所有，農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，沒有處置權(quán)，宅基地禁止自由買賣。2014年10月，按照“分類處理”原則對農(nóng)村宅基地進(jìn)行試點(diǎn)改革。試點(diǎn)中對“一戶一宅”賦予更加細(xì)致的解釋。

加快宅基地流轉(zhuǎn)，對于降低農(nóng)村空心化率意義重大。農(nóng)村現(xiàn)有的宅基地狀況令人堪憂：占地面積較大，且閑置浪費(fèi)率居高不下。隨著農(nóng)民離開農(nóng)村到城市就業(yè)，將符合條件的宅基地改造為耕地，可以緩解我國耕地資源緊張的情況，并且一定程度上可以提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益。

2.2 廢除農(nóng)業(yè)稅，種地農(nóng)民得到解放

2003年，農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民身上的擔(dān)子輕了，他們可以自行支配之前用于交稅的那部分資金，農(nóng)民手上的流動資金多了，他們的生活自然而然得到一定的改善。并且，可以調(diào)動農(nóng)民勞動積極性，農(nóng)民的精神負(fù)擔(dān)減少。農(nóng)民面臨的選擇更加多元化，更加自主化地選擇增加農(nóng)業(yè)收入的勞務(wù)活動，農(nóng)民們更加熱愛他們手中的土地，他們更愿意留在農(nóng)村發(fā)展。

2.3 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，豐富公共物品供給

據(jù)調(diào)查2006年左右，我國有7%的行政村不通公路，46%的行政村缺少自來水供給，3億左右的居民存在飲水不安全等問題。在縱橫交錯的農(nóng)村鄉(xiāng)間小道上，“雨天一身泥，晴天一身土”是真實(shí)的寫照。可喜的是，改革開放以來，特別是建設(shè)社會主義新農(nóng)村期間，在貫徹黨中央的“三農(nóng)”政策和社會主義新農(nóng)村相關(guān)政策的激勵下，我國農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施水平有了顯著的提高，農(nóng)村人民的生活條件得到了改善。同時，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快，與城市的擁擠嘈雜相比，農(nóng)民們也愿意返回農(nóng)村投資創(chuàng)業(yè)，農(nóng)村空心化現(xiàn)象得到一定的改善。

人民網(wǎng)對“十二五”期間，北京農(nóng)村的三農(nóng)成就進(jìn)行了總結(jié)。以北京農(nóng)村為例，“建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠48座、村污水處理站1045處，郊區(qū)污水處理率達(dá)到66.2%。生活垃圾分類收集、運(yùn)輸、處理工作不斷加強(qiáng)，遠(yuǎn)郊垃圾無害化處理率達(dá)到97.2%，成為全國第一批通過農(nóng)村垃圾有效處理驗(yàn)收的四個省市之一;郊區(qū)能源結(jié)構(gòu)加快調(diào)整， 啟動農(nóng)村電網(wǎng)改造升級，15萬戶實(shí)現(xiàn)“煤改電”，送氣下鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，郊區(qū)90萬農(nóng)村住戶全部使用上政府補(bǔ)貼的液化氣?！?/p>

3 新農(nóng)村建設(shè)過程中解決農(nóng)村“空心化”的措施不力

3.1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)屬性模糊，宅基地流轉(zhuǎn)存在困難

2014年，十七屆三中全會中提出，“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，允許農(nóng)民以承包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)?！蓖瑫r確立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須遵循“三個不得”的原則。換句話說，實(shí)質(zhì)上土地的所有權(quán)仍歸國家集體所有，農(nóng)民流轉(zhuǎn)的是土地的承包經(jīng)營權(quán)。

全國各地對宅基地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行了探索，但是沒有解決宅基地的屬性問題，往往都是先將宅基地變?yōu)榧w所有，再由集體出售。2015年1月，我國多個地區(qū)對宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了試點(diǎn)探索。從中發(fā)現(xiàn)，宅基地跨村流轉(zhuǎn)的規(guī)模和范圍，都已超出法律允許的內(nèi)容，使原本只有福利性的宅基地和農(nóng)民住房具有了更強(qiáng)的商品屬性。從試點(diǎn)中我們可以得知，如果不對農(nóng)村宅基地進(jìn)行商品屬性的確認(rèn)，就不能真正保證農(nóng)民的利益，也不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。

3.2 農(nóng)村基層政府資金短缺，制約農(nóng)村相關(guān)事務(wù)的發(fā)展

“三農(nóng)”政策中，影響最深刻的便是“取消農(nóng)業(yè)稅”這一歷史性的舉措。一方面，取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民有更多的收入，可以提高生活水平。另一方面，在取消農(nóng)業(yè)稅之前，鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)級政府可以通過統(tǒng)籌提留相關(guān)稅收的方式增加其財政收入，從而化解債務(wù)。但是在取消農(nóng)業(yè)稅之后，靠相關(guān)稅收財政支撐的農(nóng)村地方基層組織債務(wù)突出，鄉(xiāng)村財政變成“討飯”財政。同時，由于資金短缺，制約農(nóng)村基層政府功能發(fā)揮，農(nóng)村公益事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展也存在相關(guān)資金困難。

1994年實(shí)行分稅制以來，“省政府對地級市政府，地級市政府對縣、區(qū)政府，分別實(shí)行逐級包干，好的財源總是優(yōu)先被上一級政府奪走，”導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府財源薄弱，財政赤字居高不下，常年入不敷出。同時，雖然政府在一定程度上加大了財政補(bǔ)貼，但是在改造農(nóng)村空心化的一些項(xiàng)目中，政府資金投入不足，農(nóng)民自籌資金壓力大。最后，農(nóng)村腐敗問題嚴(yán)重，有些農(nóng)村往往是村干部一人拍板，農(nóng)村基層腐敗現(xiàn)象屢見不鮮。

3.3 農(nóng)村教育建設(shè)較薄弱，農(nóng)民素質(zhì)較低

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，解決農(nóng)村空心化問題，應(yīng)著重要培養(yǎng)新農(nóng)民。人才是第一資源，如果不著重于對農(nóng)村的大量勞動力進(jìn)行培訓(xùn)教育，即使政府建設(shè)再多、優(yōu)惠政策再多，也只是面子工程，一具空殼，政府的建設(shè)只是“輸血”，要把空心村搞活，最重要的是農(nóng)民自身的“造血”能力。只有依靠農(nóng)民們自身的素質(zhì)提高與辛勤的勞動，才能變“輸血”為“造血”。然而，在我國眾多空心村中，農(nóng)村文化設(shè)施較落后，缺少各種豐富的文化活動。有的空心村，連最基礎(chǔ)的廣播設(shè)施都沒有，農(nóng)民非常缺少文化生活，并且有些農(nóng)民從事生產(chǎn)勞動的工具、方式仍是較為傳統(tǒng)和落后的，勞動生產(chǎn)率較低，這都源于缺少相應(yīng)的技能培訓(xùn)。在較偏遠(yuǎn)的農(nóng)村中，那些獨(dú)守空宅的老人，對外面社會發(fā)生的大事了解甚少。我國有9億農(nóng)民，平均接受教育的時間不足6.5年。“農(nóng)村勞動力中，小學(xué)文化程度和文盲、半文盲占40.3%，初中文化程度率靠近一半，高中文化程度不超過15%。”

4 新農(nóng)村建設(shè)過程中解決農(nóng)村“空心化”的可行措施

4.1 合理科學(xué)規(guī)劃改造，優(yōu)化土地再生

在一些空心化較嚴(yán)重的農(nóng)村，采取整村搬遷的方式，將搬遷后的土地統(tǒng)一競標(biāo)，讓有實(shí)力的開發(fā)商進(jìn)行投資開發(fā)。在未利用的土地上，集中建造新的住宅樓，將之前橫向零散分布的農(nóng)民們以縱向的方式集中到一起，不僅可以節(jié)約土地資源，還可以發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè);將一些非常偏遠(yuǎn)，生產(chǎn)力落后，空心化非常嚴(yán)重的農(nóng)村合并到其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的較大的村落中，使其規(guī)?；＿@樣大的村落“兼并”小的村落，不僅可以節(jié)約土地資源，還可以壯大大村落的勞動力，以先富帶動后富。這種方式適合經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重落后的空心村。

4.2 正確對待城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系

城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村建設(shè)兩者是相互依存的關(guān)系，不可單獨(dú)存在，彼此相互依賴，相互促進(jìn)，共同建設(shè)小康社會。城鎮(zhèn)化是指農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口，生活地域從農(nóng)村向城市發(fā)展，開始從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，是將農(nóng)村的勞動力引流進(jìn)城市，使農(nóng)村與城市之間雙向互動;農(nóng)村建設(shè)是指通過改善農(nóng)民生活條件，提高農(nóng)民收入，使農(nóng)民安居樂業(yè)，這是農(nóng)村的單向活動。這兩者之間并不是矛盾的，相反，缺一不可。要摒棄重視城鎮(zhèn)化發(fā)展而拋棄農(nóng)村建設(shè)的做法，不能以農(nóng)村的退步甚至是消亡為代價去發(fā)展城鎮(zhèn)化，這是顧此失彼的行為。要著重處理好兩者之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩者統(tǒng)一發(fā)展。

4.3 完善農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬借貸渠道

現(xiàn)階段農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)主要是農(nóng)村信用社和農(nóng)村合作銀行，幾乎沒有真正意義上的為農(nóng)村服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，這些金融機(jī)構(gòu)自身的借貸能力較弱，并且有的金融機(jī)構(gòu)農(nóng)貸款比重逐年下降，從而給予空心村改造的借貸支持并不充分。國家要拓寬借貸渠道，并且降低借貸條件，給予空心村改造充分的資金支持。

4.4 加強(qiáng)招商引資，建設(shè)農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)

通過對空心村的拆除和改造，將空余的土地通過招商競標(biāo)的方式給農(nóng)村帶來投資項(xiàng)目，例如利用農(nóng)村的自然美麗的地理優(yōu)勢，發(fā)展旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)。從而活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，發(fā)展第二第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

4.5 確定宅基地商品屬性，引入市場機(jī)制

宅基地流轉(zhuǎn)問題是農(nóng)村的一個大問題，空心村現(xiàn)存的閑置浪費(fèi)的宅基地較多。空心村相關(guān)政府可以對整村的閑置或浪費(fèi)的宅基地進(jìn)行核查，在遵守法律相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，引入市場機(jī)制。例如，將宅基地以競標(biāo)的方式出售，想要獲得宅基地的相關(guān)農(nóng)民必須出價最高。

4.6 建立和完善農(nóng)村社會保障體系，關(guān)注“三留”群體

由于大量年輕勞動力進(jìn)城，留守兒童、留守婦女、年邁老人，是當(dāng)下不少農(nóng)村的主要人口。這是現(xiàn)存空心村的一個非常明顯的特征。首先，要大力健全農(nóng)村社會保障體系，尤其是醫(yī)療體系，方便農(nóng)村的老齡、低幼人口就醫(yī)。同時也要提供社會保險、社會救濟(jì)、社會福利等等最基礎(chǔ)的生活保障，促進(jìn)農(nóng)村生活的穩(wěn)定。其次，要關(guān)心留守人群，給予人文關(guān)懷。大力開展豐富多彩的文化生活，豐富農(nóng)村留守人口的精神世界，并且依法保障兒童受教育的權(quán)利，關(guān)愛留守兒童。

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[收稿日期]2018-11-15

[作者簡介]徐蕾（1993—），女，山西運(yùn)城人，碩士，研究方向：地方政府治理。