淺談電力行業(yè)供給側(cè)改革

張國良

摘 要：當(dāng)前電力行業(yè)面臨著供過于求、體制機制改革等一系列挑戰(zhàn)，同時也面臨著大力發(fā)展清潔能源的機遇。在“十三五”期間，電力行業(yè)亟須大力推動供給側(cè)改革，進(jìn)一步完善電力市場體系。解讀有關(guān)電力行業(yè)供給側(cè)改革政策，闡述供給側(cè)改革的現(xiàn)狀以及目前所取得的成效，提出諸如進(jìn)一步完善電力市場化交易規(guī)則、有效監(jiān)管電網(wǎng)的公平開放以及逐步打破省間壁壘等有關(guān)電力發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：電力行業(yè);供給側(cè);改革

中圖分類號：F426.61 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）19-0003-02

自改革開放以來，我國的電力生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，解決了之前電力供應(yīng)短缺的問題。其后，隨著時代的發(fā)展以及發(fā)電技術(shù)的進(jìn)步，電力行業(yè)也經(jīng)歷了多次改革，包括從電力產(chǎn)業(yè)輸、發(fā)、配、售垂直一體化壟斷和政企合一的管控體制改革到政企分開、廠網(wǎng)分開，以及輸配分離、主輔分離、競價上網(wǎng)等。

早在2015年3月15日，中共中央就發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)[2015]9號）的文件（以下簡稱“第9號文件”），明確了新一輪電力改革“三放開、一獨立、三強化”的總體思路，標(biāo)志著電力行業(yè)供給側(cè)改革的開始?！暗?號文”提出的電力供給側(cè)改革旨在以市場化為導(dǎo)向，在適度擴大總需求的同時，重點在電力生產(chǎn)領(lǐng)域提升電力供給質(zhì)量和效率。龐雨蒙研究指出，電力行業(yè)供給側(cè)改革的宗旨在于有序放開競爭性環(huán)節(jié)電價，放開配售電業(yè)務(wù)，放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃，推進(jìn)交易機構(gòu)的獨立規(guī)范運行以及研究深化區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和輸配體制[1]。

一、電力行業(yè)供給側(cè)改革政策

2002年，國家電力公司按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類業(yè)務(wù)進(jìn)行了拆分，國家電網(wǎng)公司成立，使得發(fā)電與輸配售電得以分離，但電力行業(yè)就此變?yōu)椤吧嫌胃偁帯⑾掠螇艛唷钡慕Y(jié)構(gòu)。雖然電力體制進(jìn)行了一輪改革，但還存在一定的問題，如電網(wǎng)企業(yè)仍然控制部分發(fā)電資產(chǎn)，改革并未確立輸配電價標(biāo)準(zhǔn)及核定方法，輸配售電的壟斷弱化了發(fā)電側(cè)的競爭并擠占了終端用電戶的利益[1]。此后，在2014年國家改委率先在深圳設(shè)立輸配電價試點改革，并于2015年啟動新一輪的電力體制改革。此次電力體制改革主要在輸配電價、新增配售電業(yè)務(wù)和電力市場化交易等方面進(jìn)行改革，從而加強電力行業(yè)的競爭。

在“第9號文件”精神指導(dǎo)下，國家陸續(xù)出臺了若干推動電力行業(yè)供給側(cè)改革落實的文件，如《輸配電定價成本監(jiān)審辦法（試行）》（發(fā)改價格[2015]1347號），確定輸配電定價成本監(jiān)審原則、構(gòu)成以及核定方法;《關(guān)于推進(jìn)輸配電價改革的實施意見》建立了輸配電價體系和電價形成機制，完善了電網(wǎng)企業(yè)約束激勵機制;《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實施意見》主要指導(dǎo)建立電力交易平臺，打破市場壁壘，無歧視開放電網(wǎng);《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》在售電公司的準(zhǔn)入條件、程序、權(quán)利與義務(wù)、退出方式以及信用體系建設(shè)等方面予以規(guī)范;《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》（發(fā)改經(jīng)體[2016]2120號）鼓勵社會資本投資、建設(shè)、運營增量配電網(wǎng)，同時規(guī)定了配電網(wǎng)項目管理、運營、權(quán)利與義務(wù)。此外，中央還出臺了有關(guān)電力中長期交易規(guī)則、區(qū)域電網(wǎng)輸電價格和跨省跨區(qū)專項工程輸電價格的定價辦法等文件，從而全面深化電力供給側(cè)改革。此外，各級地方政府積極響應(yīng)，也出臺了相關(guān)政策。

從上述政策出發(fā)，不難發(fā)現(xiàn)電力供給側(cè)改革主要集中在以下幾個方面：一是電價機制的改革，使價格及其制定機制更加合理，進(jìn)而構(gòu)建合理的輸配電價體系;二是電力配置的改革，從以計劃為主的電力配置逐漸過渡到以市場化為主的電力配置;三是鼓勵社會資本進(jìn)入配售電環(huán)節(jié)中;四是建立相對獨立的、規(guī)范的電力交易平臺[2]。

二、電力行業(yè)供給側(cè)改革的現(xiàn)狀與成果

（一）改革現(xiàn)狀

自電改政策實施以來，中國的電力市場化交易電量不斷增加。以2018年上半年為例，全國市場化電力交易量達(dá)0.752萬億千瓦時，占電網(wǎng)銷售比重28.7%，與2017年上半年相比，市場化交易電量增長30.6%;省內(nèi)市場化交易電量達(dá)0.5937萬億千瓦時，占全國市場化交易電量的78.9%，與2017年上半年相比增長26.1%;省間（含跨區(qū)）市場化交易電量達(dá)0.1485萬億千瓦時，占全國市場化交易電量的19.7%，同比增長41.2%;南方電網(wǎng)、蒙西電網(wǎng)區(qū)域發(fā)電權(quán)交易電量達(dá)0.099萬億千瓦時，占全國市場化交易電量的1.4%[3]。

然而，雖然電力交易市場化工作有序進(jìn)行，市場化交易電量不斷增加，但電力行業(yè)供給側(cè)改革政策實施以來，還存在不少問題。

1.現(xiàn)行的有關(guān)電力體制改革政策在界定增量配電業(yè)務(wù)和投資許可范圍、電費結(jié)算權(quán)和開票權(quán)時仍在電網(wǎng)，還是轉(zhuǎn)換到售電公司以及交易機構(gòu)，是由電網(wǎng)絕對控股還是相對控股等方面存在一定的爭議[2]。目前，大多數(shù)省份的增量配電業(yè)務(wù)的界定方案大多是按照產(chǎn)權(quán)歸屬來劃分存量和增量。若在全國范圍內(nèi)都采取此方案來界定增量配電業(yè)務(wù)，則擁有專線、專變的大用戶就將成為“增量”，這就會使得配電市場放開的規(guī)模成倍擴大[2]。但是在大多數(shù)省、自治區(qū)，電費結(jié)算權(quán)由電網(wǎng)把控，勢必對新投資的電力銷售企業(yè)在業(yè)務(wù)開展以及資金結(jié)算等方面造成不利影響。不過，近期發(fā)布的政策對助于解決這一問題。即政策明確了擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司可向其供電的用戶收費、開具電費發(fā)票[2];但是獨立的售電公司尚未獲得此項權(quán)利。隨著電力供給側(cè)改革進(jìn)程的推動，電費結(jié)算工作也應(yīng)當(dāng)逐步過渡到以“誰銷售誰開票、向誰銷售對誰開票、對誰開票與誰結(jié)算”為原則進(jìn)行開展。

2.省間壁壘導(dǎo)致難以形成跨省、跨區(qū)域的市場配置。雖然我國在大力推進(jìn)電力供給側(cè)改革，但各省的政策不盡相同，并且部分地方存在較多的行政干預(yù)。因此，當(dāng)省內(nèi)利益與全網(wǎng)利益有沖突時，省級市場更加傾向于采取行政手段來維護省內(nèi)利益[2]，這勢必影響跨區(qū)域大范圍的電力市場配置。

（二）改革成果

自2015年“第9號文件”實施以來，中國電力行業(yè)供給側(cè)改革取得了一定的成果，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.電能替代傳統(tǒng)能源的比例增加[4]。電力作為一種清潔能源正在逐步替代石油、天然氣等傳統(tǒng)能源。例如隨著技術(shù)的進(jìn)步，電動汽車的續(xù)航能力得到大幅提升，加之充電樁在政策的支持下得以迅速發(fā)展，人們購買和使用電動汽車更加便利;部分地區(qū)利用電能替代傳統(tǒng)燃煤鍋爐進(jìn)行供熱，大大減少了燃煤造成的污染。隨著技術(shù)的進(jìn)步，使得電力這種不可儲存的商品能夠逐步取代淘汰高污染、高耗能的產(chǎn)品，進(jìn)而減少污染排放。電力行業(yè)供給側(cè)改革推動著企業(yè)創(chuàng)新，有助于實現(xiàn)電力消費形式和終端消費產(chǎn)品的多樣化[4]。

2.電力行業(yè)投資增加[4]。2017年，我國的電網(wǎng)投資呈增長態(tài)勢，而電力技術(shù)項目的投資就占據(jù)了一部分。我國的電網(wǎng)正在轉(zhuǎn)型發(fā)展，不僅著重硬件設(shè)施，還更加關(guān)注創(chuàng)新能力，促使電力行業(yè)發(fā)展更加適應(yīng)當(dāng)今的智能化網(wǎng)絡(luò)時代，通過智能配置，提高利用效率[4]。

3.電力行業(yè)市場化發(fā)展[4]。我國的電力行業(yè)市場正從電網(wǎng)的單一售電逐步過渡到電廠、售電企業(yè)、用電用戶參與的電力市場化交易，這就使得工業(yè)企業(yè)擁有了市場選擇權(quán)。電力市場應(yīng)當(dāng)兼具交易公平性、信息公開性、市場公正性、資源配置性和電網(wǎng)安全性等基本要素[5]。隨著電力行業(yè)供給側(cè)改革的深入推進(jìn)，電力市場必將更加完善、更加規(guī)范，也將使更多的用戶受益。

三、電力行業(yè)供給側(cè)改革建議

在此次電力行業(yè)供給側(cè)改革之前，電網(wǎng)企業(yè)一直通過“吃差價”的模式獲取利潤，發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)價格經(jīng)由地方政府提高后，勢必擠占電網(wǎng)利潤，但電網(wǎng)還存在對小工商用戶的電價進(jìn)行亂加價以補償被擠占的利潤。然而在“吃差價”的運營方式下，地方政府和電網(wǎng)企業(yè)對不同類型的發(fā)電企業(yè)還實施了接入歧視[1]，這就導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)競爭力下降的同時用電戶的利益受損。此次改革的關(guān)鍵在于電力交易市場化，這就要求保證電網(wǎng)的公平開放，一方面公平開放輸電網(wǎng)絡(luò)以提高發(fā)電企業(yè)的相互競爭，另一方面保證配電網(wǎng)絡(luò)的有效運行促進(jìn)售電側(cè)競爭?；诖?，對于深化電力行業(yè)供給側(cè)改革有以下幾點建議。

第一，電力市場化交易規(guī)則需進(jìn)一步完善?，F(xiàn)行政策已完善了輸電價格的定價機制和聯(lián)網(wǎng)規(guī)則，但還需進(jìn)一步完善之后要建立的電力現(xiàn)貨市場和中長期交易、短期和長期的介入條件，進(jìn)一步完善電網(wǎng)擴建和改造規(guī)則，完善輸電合同的管理[1]。通過交易規(guī)則的完善，使得參與市場交易的每個主體的責(zé)、權(quán)、利更加清晰、公允。

第二，電網(wǎng)的公平開放需受到有效監(jiān)管。雖然在電力行業(yè)供給側(cè)改革形勢下，電網(wǎng)企業(yè)盈利模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但其壟斷特性并未從根本上得到改變，故應(yīng)需要通過持續(xù)有效的監(jiān)管，以確保電網(wǎng)對發(fā)電企業(yè)和售電企業(yè)公平開放，營造公平競爭的氛圍[1]。

第三，逐步打破省間壁壘。由于電力是一種比較特殊的商品，不能夠進(jìn)行儲存，而全國各地的裝機規(guī)模、發(fā)電方式不盡相同，因此應(yīng)當(dāng)加強建設(shè)輸電網(wǎng)絡(luò)，尤其是建設(shè)跨省跨區(qū)長距離的輸電網(wǎng)絡(luò)，并出臺相關(guān)政策，使電力資源能夠在全國范圍內(nèi)進(jìn)行配置，是電力產(chǎn)品能夠打破省間壁壘，在更大范圍內(nèi)進(jìn)行市場化交易。

四、結(jié)語

雖然電力行業(yè)供給側(cè)改革實施時間尚短，但中央及地方積極出臺相關(guān)政策，以確保改革的順利實施，并取得了一定的成效。然而現(xiàn)階段的改革仍然面臨一些問題，有待于進(jìn)一步解決。

參考文獻(xiàn)：

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