細(xì)看美國公共交通的衰落變遷

鹿璐

前不久，美國大型智庫加圖研究所對美國2014至2018財(cái)年的公共交通財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)據(jù)進(jìn)行了有趣的分析，通過12個(gè)圖表質(zhì)疑長久以來城市對于公共交通服務(wù)的投入并沒有達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益，并提出采用私人運(yùn)營商、采取網(wǎng)約車或使用私家車來替代目前的公共交通服務(wù)。這些分析看似發(fā)人深省，然而有的卻言過其實(shí)。有的甚至因?yàn)槊黠@計(jì)算失誤，導(dǎo)致結(jié)論謬以千里。通過以下對“圖解美國公共交通衰落”相關(guān)報(bào)告觀點(diǎn)的七問，筆者希望從美國公交運(yùn)量下降原因、公交服務(wù)對于城市的作用、私營對于公交運(yùn)營的改善、公交財(cái)政補(bǔ)貼、私家車出行的真實(shí)成本、網(wǎng)約車對公交服務(wù)的替代性以及網(wǎng)約車運(yùn)營中的各項(xiàng)問題人手，展現(xiàn)美國公交在投入減少、新興服務(wù)沖擊的內(nèi)憂外患中掙扎發(fā)展的現(xiàn)狀。希望這些分析對規(guī)模快速擴(kuò)大、小汽車加速進(jìn)入家庭、公交運(yùn)營遇到困境的中國城市帶來啟發(fā)和借鑒。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境是影響公共交通運(yùn)營的重要外部因素

加圖研究所的報(bào)告指出，公共交通運(yùn)營的邊際成本在不斷增加，但其生產(chǎn)效率卻在不斷降低，顯示為不斷下降的運(yùn)營收入、客運(yùn)總量以及平均每個(gè)員工服務(wù)的乘客數(shù)量，而這種現(xiàn)象的主要原因是政府控制和管理的低效率。畢竟在私人運(yùn)營主導(dǎo)的時(shí)代，公共交通曾是一項(xiàng)盈利的生意。

其一，美國公共交通的客運(yùn)總量在較長時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定，近5年在Uber、Lyft等新興出行方式的沖擊下略有下跌，但沒有出現(xiàn)文章中描述的“災(zāi)難性”后果。同時(shí)，應(yīng)該注意到2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后的幾年，公共交通運(yùn)量穩(wěn)中有升，在關(guān)鍵時(shí)刻保障了中低收入市民的基本出行需求。報(bào)告中提到公交客運(yùn)量出現(xiàn)了大比例下降的城市地區(qū)，公交并不占主要地位，因此從整體客運(yùn)變化的絕對量來看，并不顯著。

其二，報(bào)告強(qiáng)調(diào)政府是拉低公共交通運(yùn)營效率、拉高公共交通運(yùn)營成本的主要原因，無法再現(xiàn)私人運(yùn)營時(shí)公共交通高運(yùn)量、高分擔(dān)率、低成本的圖景。沒有排除其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化因素，只靠簡單對比50多年（1964至2018年）前后公交運(yùn)營狀況，就簡單歸因的分析是荒唐的。不如說是市民所追求的“美國夢”式的生活一一私車、獨(dú)棟、隱私，間接地將公共交通置于不利的發(fā)展?fàn)顩r。

美國家庭擁車的數(shù)量和比例發(fā)生了巨大變化，使得市民對于公共交通的依賴度降低。1960年以前，21%的美國家庭沒有車，而2010年超過700-/0的家庭擁有1至2輛車，近20%的家庭擁有3輛車。美國戶均車輛數(shù)的變化統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1965年以來車輛快速進(jìn)入美國家庭，所以將政府管制和管理的低效率作為公交客運(yùn)量流失的主要原因是偏頗的。

其三，長期居住的分散化發(fā)展使得人口密度下降、通勤距離加長.公共交通運(yùn)營范圍內(nèi)的服務(wù)人口顯著降低。有研究表明，19世紀(jì)20年代美國就已開始了分散化居住，居住區(qū)建在了城市的邊緣地區(qū)，不僅密度低，并且為了強(qiáng)調(diào)隱私，道路設(shè)計(jì)了很多死胡同，與外部路網(wǎng)連通性差;這種發(fā)展趨勢直至90年代中期才有所遏制。近些年雖然有美國城市出現(xiàn)了再中心化，但是長期的郊區(qū)化使得建成區(qū)的房屋因?yàn)榭蛇_(dá)性低，其使用價(jià)值、潛在經(jīng)濟(jì)和改造價(jià)值有限，短期內(nèi)進(jìn)行改造的難度很大。距離美國新城市主義、精明發(fā)展等理念的廣泛傳播和實(shí)踐已經(jīng)超過30年，但是機(jī)動(dòng)化、郊區(qū)化的影響依舊難以扭轉(zhuǎn)。

其四，2010年Uber、Lyft等新興出行服務(wù)的沖擊，進(jìn)一步分流了部分公共交通的用戶群體，公交服務(wù)不發(fā)達(dá)地區(qū)尤甚。

總結(jié)而言，政府的控制和管理的低效率絕對不是美國公共交通運(yùn)營發(fā)展受到限制的主要原因，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境是影響公共交通運(yùn)營的重要外部因素。大多數(shù)美國城市仍需要公共交通服務(wù)

既然郊區(qū)化、機(jī)動(dòng)化的趨勢難以扭轉(zhuǎn)，市民階層普遍富裕，甚至到了“對無車人士而言，公共交通工具仍算不上是最主要的通勤方式”，那么是否應(yīng)該取消大多數(shù)美國城市的公交服務(wù)？

答案當(dāng)然是否定的。在如紐約、舊金山等人口密集、公交發(fā)達(dá)、道路容量有限的城市，公交毋庸置疑還在發(fā)揮關(guān)鍵作用。即使是出現(xiàn)客流量下滑的中小城市，公交服務(wù)同樣非常重要，因?yàn)楣步煌槌鞘械闹械褪杖胝?、無法開車的老年人、殘疾人和學(xué)生提供了規(guī)律、安全、低廉的出行選擇，提高了就業(yè)、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的可達(dá)性。而交通對于家庭和社會(huì)的重要，正如報(bào)告所展示的那樣，無車家庭的失業(yè)比例顯著高于有車家庭。作者指出的有20%的無車家庭選擇駕車出行，而公交出行的比例僅占43%，這不僅沒有降低公交的重要性，反而顯示出缺少公交服務(wù)可能是某些城市失業(yè)率高的原因之一。市民不是不選擇公交，而是沒有公交可選，或者公交的服務(wù)覆蓋地區(qū)太有限，畢竟絕大多數(shù)的美國城市并不將公交放在發(fā)展的優(yōu)先清單上。

至于報(bào)告提出的公交通勤者的平均收入高于全國中位數(shù)和平均值，則純粹是統(tǒng)計(jì)偏差。美國公交運(yùn)營主要集中在大城市地區(qū)，所以所謂“公交通勤者”平均收入高只是大城市的平均收入高于全國均值而已。

私營并不能有效的降低公交運(yùn)營成本

報(bào)告將私人運(yùn)營和網(wǎng)約車公司作為解決公共交通痼疾的良藥。那么，將公共交通服務(wù)交給私人運(yùn)營，是否可以解決目前公共交通財(cái)政補(bǔ)貼需求過高的問題呢？事實(shí)上，作者嚴(yán)重低估了私營參與美國公交運(yùn)營的程度。美國城市公交服務(wù)外包的比例非常高，根據(jù)2017年聯(lián)邦交通運(yùn)輸局的報(bào)告，目前790家公交運(yùn)營機(jī)構(gòu)提供的2138項(xiàng)公交服務(wù)（有些城市提供如地鐵、公交、輪渡等多種服務(wù)）中，外包服務(wù)個(gè)數(shù)為1015項(xiàng)，自營和外包的比例接近1：1。所以，私營對于降低公交運(yùn)營成本的效果是有限的。

美國對公共交通補(bǔ)貼缺少足夠投入

首先，扣除貨幣因素影響，美國在公共交通運(yùn)營方面的支出基本是維持不變的，完全沒有如報(bào)告所言持續(xù)攀升?？紤]到美國的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施正處于設(shè)備老化、維護(hù)成本高企的階段，剛性運(yùn)營成本連年攀升，而每年撥付的公交運(yùn)營資金不變，導(dǎo)致不僅無法新增或者提升公交服務(wù)質(zhì)量，甚至連原有公交服務(wù)都不得不削減，以適應(yīng)預(yù)算。這也是城市公交運(yùn)營陷入乘客流失一發(fā)展停滯一乘客再流失的惡性循環(huán)主要原因之一。以紐約地鐵為例，高昂的設(shè)備維護(hù)費(fèi)用、捉襟見肘的運(yùn)營資金、迫在眉睫的債務(wù)支付等困難，讓這座世界上財(cái)富最集中城市的2019年地鐵財(cái)務(wù)預(yù)算中隨處可見“嚴(yán)苛的財(cái)務(wù)政策”“削減運(yùn)營服務(wù)”“客流下降預(yù)測”等用詞。在公共交通作用如此關(guān)鍵的紐約市，公交財(cái)務(wù)情況尚且如此，其他城市的困境可見一斑。

其次，追求經(jīng)濟(jì)回報(bào)從來不是運(yùn)營公共交通的主要目標(biāo)，全世界沒有一個(gè)城市公交運(yùn)營機(jī)構(gòu)可以僅靠運(yùn)營收回成本，更別說盈利了。這并不是因?yàn)樗袡C(jī)構(gòu)都無法從公交票價(jià)中收取足夠的資金，而是因?yàn)榫S持低廉的公交服務(wù)，幫助城市的絕大多數(shù)中低收入者提高去往教育、就業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的可達(dá)性，才是對于城市經(jīng)濟(jì)最大的幫助。雖然公交服務(wù)是一項(xiàng)經(jīng)營，但更是一項(xiàng)福利，這也是政府對于公交服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼的重要原因。

私家車出行成本遠(yuǎn)高于使用公交的成本

報(bào)告根據(jù)以下數(shù)據(jù)對于私家車的使用成本進(jìn)行了計(jì)算，得出駕駛的平均用戶成本為24美分，其中每乘客英里使用成本23美分，補(bǔ)貼為l美分，而公共交通每乘客英里成本是自駕的4倍多，而公共交通補(bǔ)貼又比公路補(bǔ)貼高70倍。

——2016年，美國人在汽車購買、運(yùn)營、維修和保險(xiǎn)的費(fèi)用略低于1.1萬億美元。這使得美國人駕駛汽車、摩托車和輕型卡車超過2.8萬億英里。2017年，美國全國家庭運(yùn)輸調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全年私家車總乘客里程的4.8萬億公里中，平均每輛車有1.67名乘客（輕型卡車更多，汽車和摩托車更少）。這意味著美國人在駕駛時(shí)平均每輛車每英里花費(fèi)38美分，即每乘客英里23美分。4.8萬億乘客里程中，每乘客里程的補(bǔ)貼僅略高于一美分。 然而這個(gè)結(jié)果嚴(yán)重地低估了私家車的購入成本。但事實(shí)上，美國注冊機(jī)動(dòng)車總量在2.8億輛左右，而每年新車和二手車的交易量約4000萬輛，僅占14%。私家車出行的真實(shí)成本還需要進(jìn)一步核算，但無疑表明，即使是在購車更為低廉、道路基本不收費(fèi)的美國，使用者也需要為私家車出行付出遠(yuǎn)高于使用公交的成本。

此外，目前美國有車市民并沒有對其駕駛出行產(chǎn)生的社會(huì)成本進(jìn)行充分支付。這些成本包括，但不限于：在擁堵的道路上行駛為其他道路使用者帶來的時(shí)間延遲;尾氣排放為臨街居民和步行、自行車人群帶來的健康損害和潛在道路安全隱患等。不對車輛駕駛進(jìn)行充分收費(fèi)的后果，是創(chuàng)造了一個(gè)偏袒機(jī)動(dòng)化出行的社會(huì)環(huán)境，加劇了地方溫室氣體排放，提高了公共衛(wèi)生支出，且降低了道路交通的運(yùn)行效率。Uber、Lyft等網(wǎng)約App的出現(xiàn)加劇了道路資源緊張的局面，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，原本閑置時(shí)間停放的機(jī)動(dòng)車在道路上巡游，使得市民的公共利益進(jìn)一步受到損害。近期，紐約重啟了對于曼哈頓島實(shí)施擁堵收費(fèi)的討論，并擬用此項(xiàng)收入補(bǔ)貼入不敷出的地鐵運(yùn)營。

事實(shí)上，私家車出行與公共交通出行各擅勝場，僅以成本高低簡單比較兩種出行的優(yōu)劣并不恰當(dāng)。一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的城市需要有低成本、大運(yùn)量的公共交通服務(wù)，也需要有快速、靈活的私家車，還需要有步行、自行車、出租車、網(wǎng)約車等多樣化的方式，以滿足市民不同時(shí)間、目的、距離的出行需求。而價(jià)格是這一復(fù)雜系統(tǒng)進(jìn)行高效資源配置的關(guān)鍵，也是每一位出行者選擇出行方式的基礎(chǔ)。此處對于私家車出行成本的探究，不是為了壓制這種出行選擇，而是為了城市整體交通系統(tǒng)的運(yùn)行更為有效。

目前網(wǎng)約車仍無法代替公交服務(wù)

高科技公司精細(xì)成本控制，以及網(wǎng)約車業(yè)務(wù)的成功，使得Uber也開始在丹佛等城市中運(yùn)營公交業(yè)務(wù)。而報(bào)告作者也將網(wǎng)約車視為某些城市公交服務(wù)的良好替代。事實(shí)究竟如何呢？如果網(wǎng)約車能夠以同樣低廉的使用者成本為市民提供與公交同樣規(guī)律、安全、可達(dá)的出行服務(wù)，那么公交并非不可取消。但是，目前的Uber、Lyft網(wǎng)約車服務(wù)無法達(dá)到這樣的目標(biāo)。

首先，從價(jià)格上，網(wǎng)約車的單次服務(wù)價(jià)格遠(yuǎn)超公交服務(wù)。目前網(wǎng)約車服務(wù)價(jià)格普遍位于普通公交服務(wù)以上、出租車價(jià)格以下的區(qū)間內(nèi)，對于公交乘客中價(jià)格承受能力較高的群體具有吸引力，但是遠(yuǎn)高于中低收入者通勤出行成本的承受能力。其次，政府無法精準(zhǔn)地從所有網(wǎng)約車的乘坐者中分辨出那些需要補(bǔ)貼的群體。不補(bǔ)貼無疑會(huì)給中低收入的出行者帶來生活上的困難。而提供補(bǔ)貼的話，就會(huì)使得出行服務(wù)如同其他社會(huì)福利一樣，產(chǎn)生巨大的行政和甄別成本，導(dǎo)致成本上得不償失。最后，從服務(wù)頻次上，網(wǎng)約車的調(diào)度靈活，但是運(yùn)量低。如果以網(wǎng)約車目前的服務(wù)模式替代公交服務(wù)，則需要有大基數(shù)的運(yùn)營車輛為快頻次、大運(yùn)量、周期性的運(yùn)營作保障。大多數(shù)公交出行都產(chǎn)生于道路早晚高峰時(shí)期，對于業(yè)已出現(xiàn)普遍擁堵的城市.路網(wǎng)根本無法消納大量新增出行需求。因此，以目前的網(wǎng)約車服務(wù)代替公交服務(wù)完全行不通。城市公共交通依舊是市民基本出行需求的保障

2010年，Uber等網(wǎng)約車公司橫空出世，用科技打破了交通服務(wù)市場中的隱形門檻，閑置私家車組成的車隊(duì)不僅轉(zhuǎn)移了傳統(tǒng)出租車行業(yè)的大量客流，還對公共交通服務(wù)造成了沖擊。很多咨詢機(jī)構(gòu)、汽車制造廠商都如報(bào)告作者一般，視無人駕駛的網(wǎng)約車為公交乃至交通的未來，網(wǎng)約車車隊(duì)快速擴(kuò)張帶來的各項(xiàng)問題也被視為新技術(shù)成熟過程中的陣痛，情況真是這樣嗎？

首先，從用戶的角度，全球各地的網(wǎng)約車安全問題頻出，已是公認(rèn)棘手的問題。網(wǎng)約車以市場供求關(guān)系作為定價(jià)基礎(chǔ)，嚴(yán)重削弱了用戶的議價(jià)能力。這不僅包括雨天加錢才能坐車，還包括在其他災(zāi)害等極端情況下，采取高峰定價(jià)，趁火打劫。在公交車、出租車、私家車等競爭性出行選擇存在時(shí)尚且如此，難以想象僅有網(wǎng)約車的未來是什么樣子。

其次，從網(wǎng)約車司機(jī)的角度來看，越來越多的司機(jī)將開網(wǎng)約車當(dāng)做全職工作，他們不僅進(jìn)行長時(shí)間的駕駛，還對車輛的內(nèi)飾、機(jī)械等部分進(jìn)行額外投資，甚至為了滿足環(huán)保要求更換更清潔的車輛。然而Uber、Lyft等網(wǎng)約車公司僅抽取服務(wù)費(fèi)，并沒有向這些司機(jī)提供應(yīng)有的職業(yè)健康安全保護(hù)和工作福利。UCLA勞工與就業(yè)研究所等于2018年發(fā)表了《不僅是掙外快一一洛杉磯地區(qū)網(wǎng)約車司機(jī)的調(diào)查》指出，“不平等的管理政策讓技術(shù)公司踩在壓榨司機(jī)權(quán)利的灰色地帶繁榮興盛……司機(jī)們被視為獨(dú)立合同者，自己承擔(dān)全部的工作風(fēng)險(xiǎn)。而（網(wǎng)約車）公司則免于為他們提供任何工作場所福利及其他保護(hù)。洛杉磯地區(qū)網(wǎng)約車司機(jī)實(shí)際工資低于最低工資強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)。更重要的是，目前的（雇傭關(guān)系）分類使得司機(jī)們無法就工作上很多問題組織集體談判?！毙畔⒌膲艛嘧尵W(wǎng)約車公司在提供服務(wù)的過程中抽取了與風(fēng)險(xiǎn)和工作量完全不成比例的收益分成，而司機(jī)則幾乎沒有享受到互聯(lián)網(wǎng)的福利，在自行消化各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，以高強(qiáng)度的工作換取有限的收益。如今，無論是Uber、Lyft還是其他網(wǎng)約車巨頭都在積極地進(jìn)行無人駕駛測試，這些底層兢兢業(yè)業(yè)、任勞任怨的司機(jī)們，似乎逃脫不了未來被技術(shù)淘汰的命運(yùn)。

再次，掌握技術(shù)優(yōu)勢的網(wǎng)約車公司在公共管理政策缺失和不公平的競爭環(huán)境中迅速發(fā)展起來。他們因免于為司機(jī)提供培訓(xùn)以及運(yùn)營執(zhí)照費(fèi)用而形成對出租車的不公平競爭;因不給司機(jī)提供安全、健康和工作福利而建立起巨大的成本優(yōu)勢，擠壓公共交通等其他出行方式。同時(shí)，網(wǎng)約車運(yùn)行帶來的擁堵、排放、安全以及道路維護(hù)增加等公共利益損失，網(wǎng)約車公司也視而不見。

無論未來期許如何美好，都不能直接用來指導(dǎo)近期的公共政策制定。更何況目前的網(wǎng)約車服務(wù)距離理想依舊遙遠(yuǎn)，運(yùn)營出現(xiàn)的各項(xiàng)問題都亟待解決。未來的交通是什么樣的，現(xiàn)在定論還早，毋庸置疑的是城市公共交通依舊是市民基本出行需求的保障。目前對于公交的投入不但不應(yīng)因網(wǎng)約車的出現(xiàn)而減弱重視，還應(yīng)當(dāng)改進(jìn)加強(qiáng)，以適應(yīng)市民對于出行品質(zhì)提升的需求。 -