追求投資回報，釋放美國創(chuàng)新

編譯 方陵生 梁偲

2018年12月，美國商務(wù)部（DOC）和國家標準與技術(shù)研究院（NIST）聯(lián)合發(fā)布了年度特別出版物——《釋放美國創(chuàng)新的投資回報計劃》綠皮書。該投資回報計劃的愿景是要將創(chuàng)新注入美國經(jīng)濟中，通過聯(lián)邦科技投資實現(xiàn)美國經(jīng)濟效益的最大化。

自二戰(zhàn)以來，美國在科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新發(fā)展方面一直處于世界領(lǐng)先地位，但目前這種領(lǐng)導(dǎo)地位正在全球范圍內(nèi)受到挑戰(zhàn)，特別是美國在人工智能、量子計算和機器人等未來行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位。與快速、根本性的技術(shù)進步相結(jié)合的創(chuàng)新對美國經(jīng)濟競爭力和國家安全從未像今天這樣重要。

兩個法案促進美國經(jīng)濟發(fā)展

美國的創(chuàng)新體系在很大程度上是由聯(lián)邦政府資助的大學(xué)、研究所和聯(lián)邦實驗室的研究開發(fā)所產(chǎn)生的發(fā)現(xiàn)和發(fā)明推動的。1980年頒布的《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）和《史蒂文森-懷德勒法案》（Stevenson-Wydler Act）對美國產(chǎn)生了革命性的影響，明確了公眾的知識產(chǎn)權(quán)歸屬，并通過激勵措施促進對美國經(jīng)濟產(chǎn)生影響的技術(shù)發(fā)明的商業(yè)化開發(fā)。這些具有里程碑意義的立法以及隨后的更新對美國起到了很好的作用。

《拜杜法案》主要解決由聯(lián)邦政府資助發(fā)明的所有權(quán)問題。具體來說，它允許公司、非營利組織和大學(xué)保留由聯(lián)邦政府資助的研發(fā)發(fā)明的所有權(quán)，以促進其進一步發(fā)展。根據(jù)《史蒂文森-懷德勒法案》，作為機構(gòu)任務(wù)的一部分，每個聯(lián)邦資助的研發(fā)機構(gòu)都被授權(quán)確保知識產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)，并通過技術(shù)轉(zhuǎn)移直接為美國創(chuàng)新做出貢獻。聯(lián)邦機構(gòu)有義務(wù)將具有潛在經(jīng)濟價值的發(fā)明轉(zhuǎn)移給私營部門，有效地將創(chuàng)新技術(shù)轉(zhuǎn)讓給美國公司和企業(yè)家所用。通過這些立法，技術(shù)轉(zhuǎn)移行業(yè)應(yīng)運而生，美國經(jīng)濟也因此一直增長。

自這兩個法案的實施以及隨后對技術(shù)轉(zhuǎn)移立法的修訂以來，美國的競爭環(huán)境發(fā)生了巨大變化。技術(shù)轉(zhuǎn)移立法的框架在世界各地得到廣泛效仿和進一步調(diào)整。隨著全球創(chuàng)新步伐不斷加快，技術(shù)轉(zhuǎn)移及其實踐已取得長足進展。更短的產(chǎn)品生命周期、顛覆性的商業(yè)模式、新的合作戰(zhàn)略、全球化的研發(fā)和供應(yīng)鏈，都得益于數(shù)字、通信、生物、材料和量子技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)的研發(fā)與革命性進步。

事實證明，聯(lián)邦研發(fā)部門和私營部門之間的合作是一種有效的模式。僅2017年一年，聯(lián)邦政府在研發(fā)上就投入了約1 500億美元（約有1/3投資在全國聯(lián)邦實驗室，2/3在大學(xué)和私營研發(fā)機構(gòu)），聯(lián)邦政府的研發(fā)資金約占美國研發(fā)支出的1/3。1996年到2015年美國技術(shù)轉(zhuǎn)移指標顯示，經(jīng)濟增長超過了1萬億美元，創(chuàng)造了數(shù)以百萬計的新工作崗位。拯救生命的藥物、疫苗和醫(yī)療設(shè)備、互聯(lián)網(wǎng)、全球定位系統(tǒng)（GPS）等關(guān)鍵技術(shù)，以及支撐美國生活方式各個方面、不勝枚舉的其他創(chuàng)新，都可以追溯到聯(lián)邦實驗室、聯(lián)邦資助的大學(xué)和私營部門研發(fā)機構(gòu)的開創(chuàng)性工作。

實現(xiàn)“從實驗室到市場”的目標

盡管聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法律和技術(shù)轉(zhuǎn)移活動在近40年來一直秉承為國家服務(wù)的宗旨，并鍥而不舍地支持創(chuàng)新，但美國近來卻遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對這種挑戰(zhàn)，美國于2018年3月20日發(fā)布的《總統(tǒng)管理議程》為21世紀聯(lián)邦政府的現(xiàn)代化制定了一個長期愿景。而《釋放美國創(chuàng)新的投資回報計劃》（Return on Investment Initiative for Unleashing American Innovation）綠皮書是對管理議程的一個直接支持，旨在釋放美國的創(chuàng)新能力，推動總統(tǒng)管理議程中“從實驗室到市場”跨部門優(yōu)先目標，使得美國人民在聯(lián)邦研究與開發(fā)上的投資為國家經(jīng)濟和國家安全帶來回報。

“從實驗室到市場”的目標旨在促進技術(shù)從聯(lián)邦資助的研發(fā)轉(zhuǎn)移到私營部門，進而促進美國經(jīng)濟增長和國家安全?！皬膶嶒炇业绞袌觥钡哪繕擞擅绹虅?wù)部通過美國國家標準與技術(shù)研究院和白宮科技政策辦公室（OSTP）共同主導(dǎo)實施。商務(wù)部是負責(zé)技術(shù)轉(zhuǎn)移政策和實施的主要聯(lián)邦機構(gòu)，商務(wù)部長授權(quán)NIST負責(zé)技術(shù)轉(zhuǎn)移政策的管理工作，促進技術(shù)轉(zhuǎn)移，并向國家報告技術(shù)轉(zhuǎn)移的進展。NIST的使命是促進美國的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)競爭力，NIST也是聯(lián)邦實驗室技術(shù)轉(zhuǎn)移聯(lián)盟（FLC）召集美國各聯(lián)邦實驗室的組織機構(gòu)。

投資回報計劃綠皮書是基于對美國利益相關(guān)者反饋評估的一份討論文件，文件提供了關(guān)鍵利益相關(guān)者的初步總結(jié)，陳述了美國21世紀技術(shù)轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵性需求，并確定要進一步加強美國公私合作創(chuàng)新的短期和長期行動。綠皮書還綜合了以往報告的廣泛性審查結(jié)果，以及與聯(lián)邦資助的研發(fā)技術(shù)轉(zhuǎn)移政策和實踐相關(guān)的研究。

2018年4月19日，“釋放美國創(chuàng)新”研討會在華盛頓特區(qū)的美國和平研究所舉行

投資回報計劃將通過聯(lián)邦科技投資實現(xiàn)美國經(jīng)濟效益最大化，實現(xiàn)方式包括以下兩個方面：一是在快速變化的技術(shù)市場中滿足當前和未來經(jīng)濟發(fā)展、國家安全的需求，增強美國在全球的競爭力；二是吸引更多私營部門投資創(chuàng)新產(chǎn)品、流程和服務(wù)，投資新的企業(yè)和行業(yè)。為進一步釋放美國創(chuàng)新活力，實現(xiàn)“從實驗室到市場”的目標。綠皮書中提出了以下5個戰(zhàn)略目標和15項行動方案。

確定聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移政策和實踐中的監(jiān)管障礙，提出改進措施

旨在使產(chǎn)業(yè)界更容易與聯(lián)邦實驗室合作，并通過消除實際的監(jiān)管或行政障礙，促進聯(lián)邦政府資助的研發(fā)成果轉(zhuǎn)化。

行動1.政府使用許可證界定“政府使用許可證”的使用范圍，即供政府或政府承包商在與政府達成協(xié)議時直接使用的產(chǎn)品或服務(wù)，僅用于政府目的，包括在研發(fā)中的繼續(xù)使用。如果不是直接使用或消費的產(chǎn)品或服務(wù)，政府使用許可證的適用范圍就不應(yīng)擴展到有關(guān)商品或服務(wù)的制造、銷售，或以其他方式提供給第三方。

行動2.介入權(quán)確定政府可以在何種情況下行使介入權(quán)（March-In Rights），授權(quán)某項發(fā)明的進一步開發(fā)，以實現(xiàn)實際應(yīng)用。介入權(quán)的使用要與法規(guī)規(guī)定一致，而不能作為聯(lián)邦政府控制商品或服務(wù)市場價格的監(jiān)管機制。在其他補救措施失效的情況下，在重大國家問題或宣布國家進入緊急狀態(tài)下保留介入權(quán)。

行動3.向美國制造業(yè)傾斜的政策保護并加強美國制造業(yè)，聯(lián)邦政府資助產(chǎn)出的產(chǎn)品必須在美國境內(nèi)大規(guī)模生產(chǎn)。在政府范圍內(nèi)簡化程序，并實施統(tǒng)一的豁免程序。確定美國制造業(yè)優(yōu)先的途徑包括：將現(xiàn)行法規(guī)中的獨家許可證修改為針對所有的許可證；除被許可人之外，還包括任何等級的所有承包商。

行動4.軟件著作權(quán)為聯(lián)邦政府研發(fā)的軟件產(chǎn)品建立著作權(quán)保護。這種小范圍定制化的調(diào)整符合“將研發(fā)創(chuàng)建的知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移至私營部門，以開發(fā)市場化的產(chǎn)品和服務(wù)”的原始法定意圖。

行動5.商業(yè)機密為保護與聯(lián)邦政府實驗室開展研發(fā)合作的公司所持有的商業(yè)機密，建立清晰一致的定義和所需權(quán)限。擴大保護商業(yè)機密的權(quán)限，如果商業(yè)合作者在實現(xiàn)合作研發(fā)協(xié)議產(chǎn)品的實際應(yīng)用上有顯著需求，則可將潛在的信息保護期從當前的5年延長至10年。

行動6.促進聯(lián)邦實驗室的技術(shù)轉(zhuǎn)讓精簡聯(lián)邦實驗室的技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策和做法，授權(quán)商務(wù)部頒布實施與《史蒂文森-懷德勒法案》一致且簡明的政策和實踐。確定所有從事研發(fā)的政府實體需要為美國創(chuàng)新做出貢獻的使命要求。為支撐美國創(chuàng)新，促進制造業(yè)發(fā)展和出口，制定和實施與國際知識產(chǎn)權(quán)保護中的“合理使用”相一致的政策。根據(jù)《2018年國防授權(quán)法案》，需要就聯(lián)邦雇員向非發(fā)明形式的知識產(chǎn)權(quán)支付特許使用費做出立法修正，此項修正延伸至所有的聯(lián)邦雇員。

行動7.對雇員發(fā)明權(quán)的規(guī)定向聯(lián)邦政府提供聯(lián)邦雇員當前的發(fā)明權(quán)轉(zhuǎn)讓現(xiàn)狀，規(guī)定發(fā)明權(quán)的現(xiàn)有分配方式，簡化發(fā)明權(quán)的確定過程。

加強與私營部門技術(shù)開發(fā)專家和投資者的合作

旨在使私營部門更容易與聯(lián)邦研發(fā)機構(gòu)合作，吸引私營部門對研發(fā)成果轉(zhuǎn)化的投資，加速技術(shù)成熟和商業(yè)化。

行動8.精簡合作機制確立立法解釋、許可政策與實行最佳實踐之間的一致性，同時精簡執(zhí)行程序，將包括許可和賠償條款在內(nèi)的合作透明化，為每項許可定制具體的財務(wù)條款。在政府范圍內(nèi)，通過開發(fā)、使用基于業(yè)務(wù)發(fā)展速度的最佳實踐和工具，獲得現(xiàn)代化、精簡化和快速響應(yīng)的客戶體驗。聯(lián)邦研發(fā)項目承包商、受讓人和合作者的一致性賠償條款將考慮使用替代條款，包括在《聯(lián)邦侵權(quán)索賠法》范圍內(nèi)的免除責(zé)任。

行動9.新建或擴展合作機制批準建立新機構(gòu)，擴大現(xiàn)有機構(gòu)，簽訂合作伙伴關(guān)系協(xié)議。擴大技術(shù)商業(yè)化協(xié)議（ACT）權(quán)限的使用；建立研究交易管理局（RTA），以商業(yè)發(fā)展的速度來簡化、加速、定制和執(zhí)行合作協(xié)議，以促進研發(fā)合作成果的轉(zhuǎn)化，確保RTA傳遞與《拜杜法案》相一致的知識產(chǎn)權(quán)政策；授權(quán)所有聯(lián)邦研發(fā)機構(gòu)建立非營利基金會，制定和使用一致的政策和實踐來運營此類非營利基金會，通過吸引私營部門投資來加速成果轉(zhuǎn)化、促進技術(shù)成熟和商業(yè)化，促進研發(fā)機構(gòu)使命的完成；向所有聯(lián)邦實驗室擴展租賃使用權(quán)限，以便將未使用的不動產(chǎn)租賃給私營部門，支持技術(shù)轉(zhuǎn)讓和商業(yè)活動的開展。

行動10.技術(shù)成熟基金允許有限度地使用研發(fā)資金來保護知識產(chǎn)權(quán)，尤其是為了確保政府對專利發(fā)明的權(quán)利和利益。與美國小企業(yè)管理局合作進行小企業(yè)創(chuàng)新研究，總結(jié)公眾對技術(shù)成熟基金和對小企業(yè)管理局的改進意見，以便制定后續(xù)行動方案。

建立更具創(chuàng)業(yè)精神的研發(fā)團隊

旨在深化研發(fā)團隊對行業(yè)需求的了解，靈活地支撐行業(yè)需求，以推動技術(shù)轉(zhuǎn)移工作，促進初創(chuàng)企業(yè)成長，創(chuàng)造就業(yè)，促進經(jīng)濟增長。

行動11.技術(shù)創(chuàng)業(yè)項目在聯(lián)邦研發(fā)機構(gòu)內(nèi)廣泛設(shè)立技術(shù)創(chuàng)業(yè)項目，聯(lián)邦研發(fā)機構(gòu)利用這些項目推廣最佳實踐。在政府范圍內(nèi)，制定和使用連續(xù)性的政策和實踐來實施和運行聯(lián)邦研發(fā)機構(gòu)的技術(shù)創(chuàng)業(yè)項目。針對NSF的項目、能源部的實驗室嵌入式企業(yè)家項目等就公眾意見進行匯編總結(jié)，以供其他部門采取適當?shù)男袆印Ｍㄟ^招聘、培養(yǎng)和留住具有商業(yè)和科學(xué)技術(shù)背景的專業(yè)人才形成特定的職業(yè)體系，以從事聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移工作。

行動12.管理利益沖突執(zhí)行政府要求，更好地管理各方利益沖突，促進創(chuàng)新，包括任何經(jīng)濟利益，由機構(gòu)負責(zé)人與機構(gòu)的法律顧問協(xié)商批準。授予隸屬聯(lián)邦實驗室的科學(xué)技術(shù)專業(yè)人員、高級管理人員長達3年創(chuàng)業(yè)假休的權(quán)利，允許他們參與有償或無償?shù)拇龠M技術(shù)轉(zhuǎn)移和商業(yè)化的企業(yè)活動，并具有恢復(fù)職位的權(quán)利。

優(yōu)化支持技術(shù)轉(zhuǎn)移的創(chuàng)新工具和服務(wù)

旨在使聯(lián)邦研發(fā)資助產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)更易獲取，也方便公眾獲取聯(lián)邦研發(fā)資產(chǎn)信息。

行動13.聯(lián)邦知識產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)報告系統(tǒng)建立一個現(xiàn)代化、安全可靠、可互操作的數(shù)據(jù)平臺，用于公布政府范圍內(nèi)的由聯(lián)邦研發(fā)產(chǎn)出的知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)數(shù)據(jù)。保障聯(lián)邦研發(fā)基金的獲得者以及負責(zé)管理知識產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)的相關(guān)人員能夠方便地獲取、分析和使用數(shù)據(jù)。在政府層面，制定一致和簡化的監(jiān)管要求和相關(guān)實踐，以保證能及時、透明地公布聯(lián)邦研發(fā)資助產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)。

行動14.擴大聯(lián)邦研發(fā)資產(chǎn)訪問權(quán)建立聯(lián)邦數(shù)據(jù)門戶，方便公眾對數(shù)據(jù)的訪問、使用和分析。該門戶提供的信息包括政府層面聯(lián)邦內(nèi)外部研發(fā)計劃產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)以及聯(lián)邦的研發(fā)項目、專業(yè)知識、設(shè)施、工具、服務(wù)和其他相關(guān)資產(chǎn)等。為聯(lián)邦實驗室提供一致和簡化的實施規(guī)則，以方便公布其研發(fā)的最新數(shù)據(jù)。

提高對全球科技趨勢和基準的把握和理解

旨在更好地獲取、評估和改進聯(lián)邦研發(fā)成果，提高影響力和優(yōu)化技術(shù)轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)流程。

行動15.基準和指標建立測度指標體系，以便對全球科技趨勢和基準有更好的把握。更好地獲取研發(fā)成果、評估其影響和改進支持技術(shù)轉(zhuǎn)讓的運營流程。

編制權(quán)威分析報告，為聯(lián)邦政府資助的研發(fā)項目提供有意義的測度指標。這些測度指標可用于評估和改進研發(fā)成果及其影響力，還能預(yù)測研發(fā)成果產(chǎn)生影響所需的時間。在政府層面，對評估聯(lián)邦研發(fā)計劃的研發(fā)成果和影響力的指標提出法定要求，制定和使用對研發(fā)成果和影響力進行評估的指標，并與高校進行比較，同時對其經(jīng)濟影響進行研究和評估。

美國經(jīng)濟競爭力的增強得益于私營企業(yè)有能力推動基礎(chǔ)研發(fā)產(chǎn)生的新技術(shù)，并提供推動美國經(jīng)濟向前發(fā)展的產(chǎn)品和服務(wù)。這一生態(tài)系統(tǒng)使美國享受到了科技進步帶來的經(jīng)濟利益，并保持了國家的繁榮和強大。綠皮書中的行動措施旨在簡化聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移政策流程，減少政府官僚作風(fēng)和繁文縟節(jié)，以加速向私營部門的技術(shù)轉(zhuǎn)移，加快創(chuàng)新。我們的目標是消除技術(shù)轉(zhuǎn)移與合作中的障礙，消除創(chuàng)新障礙，實現(xiàn)伙伴關(guān)系模式的現(xiàn)代化，擴大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，加速經(jīng)濟價值的創(chuàng)造，通過研發(fā)投資回報美國人民，創(chuàng)造更多機會。