地方債監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)

李明　龍小燕

近年來，中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，受周期波動、結(jié)構(gòu)調(diào)整、新舊動能轉(zhuǎn)換、國際經(jīng)貿(mào)摩擦等多重因素影響，經(jīng)濟(jì)增長面臨下行壓力。在此形勢下，積極的財(cái)政政策成為克服經(jīng)濟(jì)下行壓力的有效工具，加大地方政府債券發(fā)行規(guī)模成為“穩(wěn)增長、穩(wěn)投資、補(bǔ)短板”的重要抓手。

財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，今年一季度，全國發(fā)行地方政府債券14067億元（其中新增債券11847億元），相比2018年同期發(fā)行額2195.44億元，增長5.4倍，地方政府債券發(fā)行創(chuàng)新高。隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力劇增，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系亟待完善，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，宏觀經(jīng)濟(jì)不確定時(shí)期，如對地方政府舉債不加約束任其過度發(fā)展，產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)通常數(shù)倍于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定時(shí)期同等債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對中國而言，有必要學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體地方政府債務(wù)監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，為健全我國地方政府債務(wù)監(jiān)管體系提供有益借鑒。

發(fā)達(dá)國家地方政府如何舉債

舉債融資是世界各國地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的重要手段之一，也是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的通行做法。

美歐日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體通常綜合運(yùn)用多種手段對地方政府性債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，在地方政府債務(wù)管理方面積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)。

5.4倍 今年一季度，全國發(fā)行地方政府債券14067億元， 相比去年同期增長5.4倍。

一般來講，世界各國地方政府舉債方式主要有：發(fā)行市政債券、向金融機(jī)構(gòu)借款、向中央政府借款、融資租賃等。如英國地方政府通過向中央政府借款、地方政府自行發(fā)行市政債券、向銀行借款和開展融資租賃等方式舉債;日本以發(fā)行地方政府公債為主;法國地方政府債務(wù)以銀行貸款為主，少量發(fā)行債券。

美國作為世界上規(guī)模最大的債務(wù)國，在1812年即發(fā)行市政債。

大多數(shù)國家遵循“黃金法則”，注重債務(wù)與收入的平衡，即確保政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)周期中所借債務(wù)僅用于投資，而經(jīng)常性支出缺口完全由稅收收入補(bǔ)足。

以美國為例，其作為世界上規(guī)模最大的債務(wù)國，早在1812年即發(fā)行市政債。200多年來，市政債券是州和地方政府最重要的融資工具，其所籌資金主要用于市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程，占州和地方政府負(fù)債的比重在50%以上。美國市政債券具有信用好、期限長、收益率高、流動性強(qiáng)等特點(diǎn)，而且交易和持有市政債券享有免稅待遇。

在地方政府債務(wù)發(fā)行和監(jiān)管方面，美國具有市場化的發(fā)行機(jī)制、設(shè)立了專門的管理機(jī)構(gòu)、具有獨(dú)特的地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)防控和危機(jī)化解機(jī)制，并且會編制中長期建設(shè)投融資規(guī)劃。

其地方政府注重債務(wù)長期規(guī)劃，大都制定了跨年度的資本改善計(jì)劃（CIP），統(tǒng)籌銜接項(xiàng)目的資金來源、支出、償還和中長期發(fā)展規(guī)劃，管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。CIP計(jì)劃期一般為5～7年，每年滾動編制，CIP已成為各地方政府中長期發(fā)展藍(lán)圖、資本項(xiàng)目建設(shè)、財(cái)政收支三者之間的綜合性計(jì)劃，納入CIP的項(xiàng)目必須具有前瞻性，與地方的中長期利益相一致。

此外，美國地方債處理最大的特點(diǎn)是允許地方政府破產(chǎn)。當(dāng)政府遇到流動性困境，無法清償?shù)狡趥鶆?wù)瀕于破產(chǎn)時(shí)，需向聯(lián)邦法院提出破產(chǎn)保護(hù)申請，得到核準(zhǔn)后，破產(chǎn)后地方政府要進(jìn)行債務(wù)重組。債務(wù)重組計(jì)劃在聯(lián)邦破產(chǎn)法院和債權(quán)人的監(jiān)督下執(zhí)行，地方政府破產(chǎn)時(shí)，聯(lián)邦政府原則上不救助，州政府可以參與流動性救助。一旦地方出現(xiàn)債務(wù)償付的流動性危機(jī)，需提前制定債務(wù)重組、流動性援助、債權(quán)人保護(hù)等相關(guān)預(yù)案，以便危機(jī)發(fā)生后有章可循、從容應(yīng)對。

能向發(fā)達(dá)國家學(xué)什么

美國、英國、法國、日本、加拿大等發(fā)達(dá)國家都在舉債機(jī)制、債務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面積累了地方政府債務(wù)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。

一是完善債務(wù)管理體制，強(qiáng)化地方政府責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)管理意識。為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體雖將發(fā)債權(quán)限下放，但強(qiáng)化了地方政府的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)管理意識。建立中央宏觀管理和地方政府微觀管理相結(jié)合的債務(wù)管理機(jī)制，嚴(yán)格遵循債務(wù)計(jì)劃，通過債務(wù)權(quán)限在中央與地方政府之間適度分權(quán)，構(gòu)建制度約束與行政控制相結(jié)合的債務(wù)管理體制，嚴(yán)格規(guī)范舉債程序，根據(jù)債務(wù)承受能力限制舉債規(guī)模與期限。

二是完善地方政府債務(wù)管理預(yù)警機(jī)制。管理地方政府債券的有效手段是建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警機(jī)制。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中央和地方政府根據(jù)各國國情，建立了具有本國特色的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。在舉債源頭上，中央對地方政府發(fā)債進(jìn)行總量控制;在債務(wù)使用過程中，建立約束機(jī)制、信用評級、預(yù)警系統(tǒng)等監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)監(jiān)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對中央政府與地方政府科學(xué)決策和防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。

三是建立專職監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。從西方發(fā)達(dá)國家情況看，絕大部分國家單獨(dú)或在財(cái)政部設(shè)立獨(dú)立的政府債務(wù)監(jiān)管專職機(jī)構(gòu)，承擔(dān)管理地方政府債務(wù)職能。

四是信用評級與信息披露常態(tài)化。大多西方國家高度重視信用評級在管控地方政府債務(wù)中的作用。地方政府舉借債務(wù)特別是公開發(fā)行市政債券前，需由信用評價(jià)機(jī)構(gòu)對地方政府進(jìn)行信用評級。政府信用評級綜合考慮地方政府債務(wù)存量、償還歷史、財(cái)政狀況等多種因素，評級機(jī)構(gòu)的評級結(jié)果對舉債人的籌資成本產(chǎn)生重要影響。

如何完善地方債務(wù)監(jiān)管

近年來，我國在建立健全地方政府債務(wù)監(jiān)管方面，已采取一系列重要措施，取得積極顯著成果。在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的大背景下，為進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)監(jiān)管體系，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，在借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，需要做到以下幾點(diǎn)，進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)監(jiān)管體系。

一是建立全口徑債務(wù)統(tǒng)計(jì)衡量體系，進(jìn)一步提高地方政府債務(wù)管理的透明度。應(yīng)進(jìn)一步完善政府會計(jì)和預(yù)算基礎(chǔ)、政府資產(chǎn)負(fù)債表框架、政府財(cái)務(wù)報(bào)告框架等制度。加快編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，完整反映地方政府資產(chǎn)負(fù)債情況，確?？陀^評價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，增強(qiáng)地方政府舉債的內(nèi)外部約束。將政府直接或間接負(fù)有償還義務(wù)的各類債務(wù)，納入政府性債務(wù)的監(jiān)控范圍，改進(jìn)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，使地方政府債務(wù)融資規(guī)模安全可控。

二是進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。進(jìn)一步健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)、預(yù)警指標(biāo)體系和控制指標(biāo)，更加客觀評估及預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)密監(jiān)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過高的地方政府，督促指導(dǎo)其在規(guī)定期限內(nèi)化解危機(jī)。

三是探索建立償債基金。根據(jù)各地需要，為應(yīng)對可能的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立還債準(zhǔn)備金，將償債資金列入預(yù)算管理進(jìn)行專項(xiàng)管理，保證資金能夠高效合理運(yùn)用。同時(shí)，為預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成債務(wù)危機(jī)，應(yīng)關(guān)注債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方案的設(shè)計(jì)，逐步建立償債風(fēng)險(xiǎn)基金、債券投資者保護(hù)基金和債務(wù)保險(xiǎn)等制度，以緩解地方政府償債壓力，確保償債來源，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

四是建立中長期債務(wù)融資規(guī)劃。地方政府應(yīng)做好中長期債務(wù)規(guī)劃，內(nèi)容涵蓋所有政府投資項(xiàng)目，與中長期財(cái)政規(guī)劃銜接，準(zhǔn)確掌握未來建設(shè)資金規(guī)模、明確資金來源，盤活資金存量，按照財(cái)政可承受能力，做好重大項(xiàng)目建設(shè)周期與不同融資工具之間的合理搭配與整體平衡，樹立長遠(yuǎn)眼光開展市政公共設(shè)施建設(shè)。

五是設(shè)立債務(wù)專職機(jī)構(gòu)管理政府債務(wù)。我國現(xiàn)行省以下債務(wù)由財(cái)政部門下設(shè)預(yù)算和國庫部門來管理或單獨(dú)設(shè)立債務(wù)處，但國家層面還沒有設(shè)立專職債務(wù)機(jī)構(gòu)。政府債務(wù)由多部門分散管理，加上各部門的權(quán)責(zé)不明確、缺乏溝通和信息交換，導(dǎo)致債務(wù)監(jiān)管效率低下，增加了債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。建議國家層面成立副部級的政府債務(wù)辦公室，充實(shí)國家層面的債務(wù)管理力量，指導(dǎo)各地的債務(wù)統(tǒng)計(jì)規(guī)模核定、風(fēng)險(xiǎn)防范和不良債務(wù)處置的治理工作，促使地方債務(wù)監(jiān)管能力進(jìn)一步提升。

六是深化完善央地財(cái)權(quán)事權(quán)機(jī)制。現(xiàn)行財(cái)稅體制下事權(quán)與支出責(zé)任不完全對稱，地方政府長期面臨收支矛盾，自有財(cái)力或中央轉(zhuǎn)移支付往往捉襟見肘。從根本上制止地方政府過度舉債，需從國家層面合理劃分中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任，合理匹配地方政府事權(quán)和財(cái)力，縮減地方政府資金缺口，做好債務(wù)測算和償債平衡工作，切實(shí)防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。