理順改革后公路管理機構(gòu)的職能

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為什么要討論事業(yè)單位改革和綜合行政執(zhí)法改革后公路管理機構(gòu)的職能這一問題？因為這兩項改革從《公路法》《公路安全保護條例》中得到授權(quán)，改革以后公路管理機構(gòu)的一些職能需要重構(gòu)。《關(guān)于開展承擔行政職能事業(yè)單位改革試點的指導意見》和《關(guān)于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》文件指出，公路管理機構(gòu)作為事業(yè)單位要整體參與到改革中，改革之后公路路政管理的部分行政執(zhí)法職能，要劃入綜合執(zhí)法中。顯然，這兩項改革對公路管理機構(gòu)的職能有著重大的影響。

綜合執(zhí)法改革對公路管理機構(gòu)職能的影響

哪些行為屬于行政執(zhí)法行為？關(guān)于這一問題可能會有不同的看法，比如有些人認為審批屬于執(zhí)法，有些人認為審批許可是管理，不屬執(zhí)法。類似的問題會存在不同的聲音，容易引起一些爭論。事實上，最終處理問題的方式要以最高等級為依據(jù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，以下6種行為屬于行政執(zhí)法行為，包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查。所以，行政許可既是管理也是行政執(zhí)法。

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，明確具體操作流程，重點規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執(zhí)法行為。嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。

交通運輸部部長李小鵬曾表示，2019年交通運輸綜合行政執(zhí)法改革、事業(yè)單位分類改革、中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革等重大改革將集中落地實施，重塑行業(yè)治理體系。

綜合執(zhí)法改革究竟要改革哪些行為和執(zhí)法門類？按照中央改革的方案要求，要將交通系統(tǒng)內(nèi)公路路政、道路運政、水路運政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程質(zhì)量監(jiān)督管理等行政處罰，以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制等執(zhí)法職能整合，組建交通運輸綜合行政執(zhí)法隊伍，以交通運輸部門名義實施統(tǒng)一執(zhí)法。需要注意的是，涉及到公路的主要是公路路政，但也有部分省份的公路管理機構(gòu)中有公路工程質(zhì)量監(jiān)督，公路工程質(zhì)量監(jiān)督也要參加改革。另外，路政之間的行政處罰將全部劃歸到行政執(zhí)法中，需要強調(diào)的是，并不是所有與處罰相關(guān)的檢查和強制都劃出。

根據(jù)改革的要求，重點討論3個問題。

首先是將公路路政執(zhí)法整合到綜合執(zhí)法中，但是公路管理機構(gòu)的養(yǎng)護行政執(zhí)法沒有被劃歸到綜合執(zhí)法。國務(wù)院在《公路安全保護條例》第七十條中規(guī)定，養(yǎng)護作業(yè)單位未按照國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進行公路養(yǎng)護作業(yè)的，由公路管理機構(gòu)責令改正，并處1萬元以上5萬元以下的罰款。責令改正屬于行政命令，屬于養(yǎng)護監(jiān)督的執(zhí)法，沒有參加改革。有些公路管理機構(gòu)的領(lǐng)導說沒有使用該項職能，但是沒有使用不等于沒有職能。

其次是將行政檢查、行政強制與處罰有關(guān)的職能全部剝離，反過來說就是與處罰關(guān)聯(lián)度低或者沒有關(guān)聯(lián)的行政檢查、行政強制，沒有被劃到行政執(zhí)法中。需要注意的是，關(guān)聯(lián)度低或者沒有直接關(guān)聯(lián)的行政檢查、行政強制依然存在。

最后是公路管理機構(gòu)路政執(zhí)法門類當中行政許可和行政收費的行政執(zhí)法職能，沒有劃歸到綜合執(zhí)法中，比如審批的時候收補償費。

改革之后，由于上述3個問題仍然存在，所以公路管理機構(gòu)在交通運輸綜合執(zhí)法中保留了部分行政執(zhí)法職能。

行政許可。另外還要參加事業(yè)單位改革再進行討論。

行政收費。賠償費不是行政收費，賠償費是承擔民事責任的方式。

與處罰無關(guān)聯(lián)的檢查。行政許可后的檢查與處罰關(guān)聯(lián)度不大或者沒有關(guān)聯(lián)；公路的路政巡查很難判斷其與處罰的關(guān)聯(lián)度是高還是低，巡查中發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為要處罰，如果沒有違規(guī)行為則不處罰，所以這部分職能依然屬于公路管理機構(gòu)。

與處罰沒有關(guān)聯(lián)的行政強制。主要是《行政強制法》規(guī)定的公路管理機構(gòu)必須立即實施代履行等。在《公路安全保護條例》中，對于一些超限、沒有按規(guī)定線路走的車輛，實施強制措施扣車但沒有處罰的現(xiàn)象都與處罰沒有關(guān)聯(lián)。

綜合執(zhí)法改革后依然保留了部分行政執(zhí)法權(quán)。法律規(guī)定，在遇到需要立即清除道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物、當事人不能清除的情況時，行政機關(guān)可以立即實施代履行。其次，不在場的事后處罰、不可能實施行政處罰、當時沒有處罰關(guān)聯(lián)度，此類問題都保留在公路管理機構(gòu)。

只有強制措施沒有處罰的行政執(zhí)法。依據(jù)《公路安全保護條例》第六十五條，經(jīng)批準超限運輸?shù)能囕v，未按照指定時間、路線和速度行駛的車輛，可以責令改正，但不得扣車。不是所有違規(guī)行為都要處罰，有些違規(guī)行為只是采取措施，不一定處罰，這就是與處罰沒有關(guān)聯(lián)性的行政強制。造成公路損害接受調(diào)查處理，跟處罰關(guān)聯(lián)度不是很高。造成路的損壞，不接受調(diào)查處理的人和單位，公路部門扣車、扣工具，與處罰關(guān)聯(lián)度也不是必然的。

事業(yè)單位改革對公路管理機構(gòu)職能的影響

事業(yè)單位改革就是要求承擔行政職能的事業(yè)單位參加改革，改革重點是履行行政職能。如何判斷哪些是行政職能？依據(jù)是中辦、國辦《關(guān)于推行各級地方政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》，行政權(quán)力簡稱文“9+X”，“9”包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決；“X”屬于其他，所以簡稱“9+X”。

行政許可、行政處罰及行政強制是行政權(quán)力也是行政執(zhí)法，但不是所有的行政權(quán)力都是行政執(zhí)法，比如行政給付、行政確認、行政獎勵、行政裁決等，是行政權(quán)力，但不是行政執(zhí)法。

改革的目標是行政職能由行政機構(gòu)承擔，公益服務(wù)由事業(yè)單位承擔，市場經(jīng)營業(yè)務(wù)由企業(yè)承擔。方法是政事分開、事企分開，在全面清理職能基礎(chǔ)上，完成4項改革任務(wù)：

把行政決策、行政許可、行政裁決劃歸政府職能部門，3項行政權(quán)力劃到主管部門。

公路原來授予的行政決策權(quán)、許可權(quán)、裁決權(quán)，需要劃到交通主管部門，回歸政府部門。整合行政執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)籌執(zhí)法力量，推進行政執(zhí)法機構(gòu)的綜合設(shè)置。

公益服務(wù)職能在現(xiàn)有從事公益服務(wù)事業(yè)單位內(nèi)優(yōu)化組合、綜合設(shè)置。

剝離市場經(jīng)營業(yè)務(wù)，積極推進轉(zhuǎn)企改革，以企業(yè)為主體參與市場競爭。這是具體的目標和方法。

按照中央改革文件，事業(yè)單位改革的路線圖有兩種。有些事業(yè)單位是政府的直屬事業(yè)單位，有些事業(yè)單位是部門所屬事業(yè)單位。不同性質(zhì)的事業(yè)單位，制定的改革方法也不同。這要求當?shù)氐墓饭芾頇C構(gòu)，改革之前先判斷清楚事業(yè)單位的所屬性質(zhì)。全國各地情況有差異，有些地方公路管理機構(gòu)是政府的事業(yè)單位，有些地方是部門。甚至有些地方在省內(nèi)也會有差異，比如省一級的屬于部門所屬事業(yè)單位，各地市則屬于政府的直屬事業(yè)單位。

政府的事業(yè)單位按照改革文件規(guī)劃的路線圖，結(jié)合大部制，并入行政機構(gòu)，確有工作需要的，可以保留原來的牌子，確實需要單獨設(shè)置的行政機構(gòu)，原則上在中央規(guī)定的機構(gòu)限額內(nèi)解決。如果是政府的事業(yè)單位和交通主管部門合并，有工作需要可以保留原來的牌子。例如，廣東很多地市的政府直屬事業(yè)單位，最后改革方法是將公路局和交通局合并。

部門所屬事業(yè)單位的改革辦法是將行政職能劃歸主管部門。原來的事業(yè)單位調(diào)整為從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，或者并入其他相關(guān)事業(yè)單位。行政職能劃走，事業(yè)單位調(diào)整成公益服務(wù)的事業(yè)單位或者合并。所以，全國各地一看，有些地方合并了，有些地方調(diào)整成公益服務(wù)事業(yè)單位。確實要轉(zhuǎn)成行政機構(gòu)的，原則上并入主管部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。按照這一路線，原來江蘇省交通運輸廳所屬的運管局，改成廳內(nèi)局、內(nèi)設(shè)局，將不再對外。

中編辦和交通運輸部發(fā)布的文件中，明確了哪些行政管理領(lǐng)域要參加到事業(yè)單位改革。文件提出路政管理、道路運政、港航海事當中的行政許可、行政裁決劃歸到交通主管部門。另外，要求保留的事業(yè)單位，不能用委辦局稱謂，名稱中不可有“管理”字樣，不能稱“局”，提出以“中心”命名，故有些地方命名為“事務(wù)中心”“事業(yè)中心”。但也有一些地方認為，可以繼續(xù)保留“管理”二字，稱管理中心、管理服務(wù)中心。還有一些地方保留了“局”，改稱公路局。

2019年交通運輸部將再取消下放一批行政許可事項；清理整合和規(guī)范各類認證、評估、檢查、檢測等中介服務(wù)事項；加快構(gòu)建以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基本手段、重點監(jiān)管為補充、信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管機制。

2018年出臺的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出，要全面推進承擔行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實現(xiàn)政事分開，不再設(shè)立承擔行政職能的事業(yè)單位。同時，要加大從事經(jīng)營活動事業(yè)單位改革力度，推進事企分開。

目前，事業(yè)單位主動要求改為企業(yè)的，多數(shù)原因都是市場競爭能力強，但是事業(yè)單位工資受限，所以積極要求改企業(yè)。一些市場競爭能力低的單位，則趨向保留事業(yè)單位的性質(zhì)。

關(guān)于區(qū)分實施公益類事業(yè)單位改革，最新文件中提到：“區(qū)分情況實施公益類事業(yè)單位改革，面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，理順同主管部門的關(guān)系，逐步推進管辦分離，強化公益屬性，破除逐利機制；主要為機關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位”。其中，公益類事業(yè)單位被劃分成兩種：一種是面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位；另外一種是主要為機關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位。這兩種類型的改革方向與過去一致，管辦分離、強化公益屬性、破除逐利機制。

為機關(guān)提供保障的事業(yè)單位，提供的方案、方法叫優(yōu)化職能和人員結(jié)構(gòu)，同機關(guān)統(tǒng)籌管理，是指職能和人員跟機關(guān)統(tǒng)籌不再嚴格劃分。

困擾改革的若干問題

公路管理機構(gòu)的面向社會提供的公益服務(wù)職能，包括公路建設(shè)、公路養(yǎng)護、公路運營。

行政許可劃歸到交通運輸主管部門，但劃歸以后，行政許可后的監(jiān)督檢查主管部門無力承擔。改革行政職能劃歸主管部門之后，多數(shù)地方不增加行政編制或只增加一兩個。這樣大量的審批回到主管部門很難適應(yīng)。有的試點省僅超限審批一項，全年有16000起，劃到省交通運輸廳以后，廳里僅增加一個人。一個人如何處理16000起審批業(yè)務(wù)，這就會導致改革以后的大量工作無人承擔。

行政裁決劃歸到主管部門，但是裁決前的審查、裁決后的監(jiān)督檢查，主管部門沒有人力物力承擔。

行政處罰和處罰有關(guān)的強制檢查劃歸到綜合執(zhí)法，還保留了一些行政權(quán)力行為，需要進一步梳理。事業(yè)單位改革以后，公路管理機構(gòu)尚保留了部分行政職能，包括公路登記、行政協(xié)商、行政劃定、行政確認、公路綠化代為補種、行政清除、行政命令、行政認定等。

中央認真研究后提出，公路管理機構(gòu)將來的職能是為機關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位。那么，哪些將成為公路管理機構(gòu)為機關(guān)提供支持保障的職能和機構(gòu)呢？行政許可劃歸主管部門以后，可能蓋章是主管部門，但許可前的審批、審查，許可后的監(jiān)督審查，依然由公路管理機構(gòu)承擔。就目前實際情況來看，是“事”由管理機構(gòu)干，“章”由主管部門蓋。事實上，這樣也是為機關(guān)提供支持保障。下一步職能清楚以后，還要繼續(xù)解決這些職能和人員結(jié)構(gòu)同機關(guān)的統(tǒng)籌管理。

此外，還需分析有哪些公益服務(wù)職能、項目建設(shè)法人職能、具體養(yǎng)護職能、公路運營、路網(wǎng)服務(wù)，這些既不屬于行政權(quán)力也不屬于行政執(zhí)法，屬于公共服務(wù)。值得注意的是，兩項改革以后，由《公路法》《公路安全保護條例》授權(quán)的公路管理機構(gòu)主要職能有：保留了部分行政執(zhí)法職能；保留了部分行政權(quán)力職能；為新增加的機關(guān)提供支持保障職能；提供面向社會的公共服務(wù)職能。