“一邊減壓，一邊增支”

全國29個地區(qū)中，就有27個地區(qū)一般公共預(yù)算收入少于支出。

轉(zhuǎn)移支付本身會激勵地方多借債，“就跟普通人一樣，花別人的錢，當(dāng)然大手大腳不求回報”。

如果要從根本上緩解財政收支緊張的問題，需要重建央、地關(guān)系，實現(xiàn)各級政府事權(quán)與支出責(zé)任的匹配。

南方周末記者 張玥

發(fā)自上海

2019年7月中旬開始，各地方政府陸續(xù)公布了2019年上半年一般公共預(yù)算收支情況。

在全國34個省、自治區(qū)、直轄市中，除去港澳臺外，有29個地區(qū)公布了2019年1-6月財政收支數(shù)據(jù)，僅有黑龍江和西藏截至發(fā)稿沒有公布。

29個地區(qū)中，就有27個地區(qū)一般公共預(yù)算收入少于支出。但這份收支中并不包含中央對地方轉(zhuǎn)移支付的部分，這部分收入約占地方總收入的三分之一以上。

其中差額最大的是河南省，收入2147.5億，支出6137.6億，相差3990億人民幣，四川和湖南兩省的收支差額也在3000億元以上。

僅有的兩個收入高于支出的地方是上海和福建，但福建的統(tǒng)計方法又與其他地區(qū)不同。

福建省統(tǒng)計局公布，全省一般公共預(yù)算總收入2944.47億元，其中地方一般公共預(yù)算收入1711.59億元，一般公共預(yù)算支出2738.27億元。

浙江財經(jīng)大學(xué)副教授高琳提醒南方周末記者，根據(jù)《財政部關(guān)于明確地方財政總收入口徑的意見》，“簡單來說，地方財政總收入＝地方一般公共預(yù)算收入＋上劃中央收入”。

如果減去上劃中央的部分，福建省的地方一般公共預(yù)算收入也是少于支出的，那么全國僅有上海是收支有盈余的。

像福建這樣分類更細(xì)的省市很少，在2019年上半年的各地統(tǒng)計中，大多數(shù)地區(qū)只寫了“一般公共預(yù)算收入”，沒有明確表示這是總收入還是地方留存收入。比如青海，全省完成一般公共預(yù)算收入236.7億元，地方一般公共預(yù)算收入138.5億元，前者就是包括上劃中央部分在內(nèi)的總收入。

如果將上劃中央部分減去，各地一般公共預(yù)算收入和支出的差額會更大。

此外，受2018年中下旬開始的“減稅降費”政策影響，在已公布數(shù)據(jù)的29個地區(qū)中，8個地區(qū)出現(xiàn)了財政收入的同比下降，而且所有地區(qū)的財政收入增速都小于財政支出增速。也就是說，一般公共預(yù)算收支的差額還在進(jìn)一步拉大。

河北金融學(xué)院講師臧建文對南方周末記者說，2019年上半年地方財政收支數(shù)據(jù)，如果比較地方層面的一般公共預(yù)算收支，大部分省市的收入確實遠(yuǎn)低于其支出，但這并非新鮮事。

他統(tǒng)計了1978-2019年上半年全國、中央及地方財政收支情況，自1994年分稅制改革以來，地方政府入不敷出的局面由來已久。

在1994年以后，中央財政收支余額逐年擴(kuò)大，而地方政府的收支狀況恰恰相反。尤其從2008年開始，地方財政赤字越來越高于中央財政赤字。

地方財政究竟有多少錢？

地方賬本收不抵支，是財政體制設(shè)計的結(jié)果。

根據(jù)高琳在《分稅制、地方財政自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效研究》一書中的梳理，改革開放后，中國實行“財政包干制”，地方政府向中央政府上繳一定數(shù)額的稅收并按比例提留超額部分，由此獲得了大部分財政收入的控制權(quán)，同時也可以不受中央干擾地決定預(yù)算支出。

這樣的政策導(dǎo)致了中央政府財力的弱化，自1984年開始，中央預(yù)算內(nèi)收入占全國預(yù)算內(nèi)收入比重持續(xù)下滑，1993年低至22%，十年間下降20個百分點。

中央政府財政異常窘迫，一位原國家體改委人士曾告訴南方周末記者，中央財力困難到三次向地方政府借錢，“最后一次還是小平同志親自出馬，向上海借了10億元”。

在這種背景下，1993年12月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，徹底調(diào)整地方和中央的財政關(guān)系。主要是調(diào)整了收入關(guān)系，依靠稅收分成機(jī)制，將大部分稅收歸為三大類，中央稅、地方稅和共享稅，其中最大稅種增值稅中央分成75%。

在大部分收入歸中央后，為了平衡地方財政的收入，主要方式是財政轉(zhuǎn)移支付，由中央轉(zhuǎn)移支付給地方。根據(jù)上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長劉小兵在2016年的統(tǒng)計，地方財政收入中平均有三分之一以上來自于中央的轉(zhuǎn)移支付。

在這個制度背景下，地方的財政收入怎么計算？

高琳以上海為例，在這塊土地上一年產(chǎn)生的所有稅收收入，上海市各級政府只拿到了其中一部分。消費稅、關(guān)稅、車輛購置稅等是中央稅，雖然這些稅是在上海產(chǎn)生的，但上海市各級政府一分錢都不拿；增值稅收入，是中央和地方各分50%；所得稅（包括企業(yè)所得稅和個人所得稅）則是中央分60%，地方分40%。

中央收了那么多稅，但相應(yīng)沒做那么多事，所以大部分錢又通過轉(zhuǎn)移支付的方式回到了地方。但是當(dāng)中央再把錢轉(zhuǎn)回地方時，不同地區(qū)收到的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額和上交中央的稅收貢獻(xiàn)是不對等的，這就體現(xiàn)著中央政府的地區(qū)間財政再分配的目的。

回到2019年上半年的各地財政收支賬本上，如果按照地方一般公共預(yù)算的收入和支出差額來衡量赤字，有一個明顯的問題，就是地方一般公共預(yù)算收入中不包含中央轉(zhuǎn)移支付部分。

“就像父子關(guān)系一樣，如果兒子工作后每個月需要上交一部分工資給老爸，老爸又返回一部分，月底，這個兒子在算自己到底是盈余還是虧損的時候，肯定要加上老爸返還的部分，這都是他的可支配收入。”高琳對南方周末記者說。

衡量地方實際收入的指標(biāo)是“地方可用財力”，它包括地方一般公共預(yù)算收入、上級稅收返還和上級轉(zhuǎn)移支付。但各省市的月度或半年度財政收支匯報中一般不報告上級補(bǔ)助收入，所以地方政府本級財政收入賬本并不真正體現(xiàn)地方政府的可支配財力。

轉(zhuǎn)移支付的體量究竟有多大呢？在財政部公布的2018年中央決算中，中央本級支出3.3萬億，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付6.97萬億，可以看到，在中央支出中，給地方返還部分占近七成，其中對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比重的85%。

對于地方而言，江蘇省1－6月省級一般公共預(yù)算收入總來源5071.94億元，其中中央稅收返還及補(bǔ)助1778.14億，占總來源的35%。

以陜西2018年的情況為例，如果加上中央轉(zhuǎn)移支付部分，它最終實現(xiàn)了收支平衡，沒有嚴(yán)重赤字。

在轉(zhuǎn)移支付的龐大體量下，也衍生出諸多問題，特別是其中占比近一半的專項轉(zhuǎn)移支付。

高琳列舉，專項轉(zhuǎn)移支付是按項目管理的，每年中央各部委設(shè)立大量項目，地方政府去申請、去競爭，由此引發(fā)了飽受詬病的“跑部錢進(jìn)”問題，“駐京辦”應(yīng)運(yùn)而生，造成資源浪費和權(quán)力尋租現(xiàn)象。

此外，專項轉(zhuǎn)移支付指定了資金用途，限制地方使用資金的自主權(quán)，而且一部分專項要求地方配套，一些財力本身就薄弱的地區(qū)，不惜借債配套，否則拿不到上級轉(zhuǎn)移支付的資金。

高琳說，轉(zhuǎn)移支付本身會激勵地方多借債。從資金的使用效率來說，轉(zhuǎn)移支付不是地方自己的錢，“就跟普通人一樣，花別人的錢，當(dāng)然大手大腳不求回報”。

十八大以來，中央加快轉(zhuǎn)移支付改革，其中一個主要舉措就是增加一般性轉(zhuǎn)移支付、減少專項轉(zhuǎn)移支付。目前在中央對地方的轉(zhuǎn)移支付中，專項轉(zhuǎn)移支付大約占40%。

“減稅降費”之后

2018年中以來，全國“減稅降費”，減少了政府收入，這也體現(xiàn)在2019年上半年各地的財政收支賬本上。

比如，根據(jù)廣西壯族自治區(qū)財政廳的數(shù)據(jù)，2019年上半年全區(qū)減免稅收收入106.5億，降低企業(yè)和居民社保繳費負(fù)擔(dān)30.82億，受此影響，全區(qū)稅收收入同比增長4.1%，創(chuàng)近十年來同期新低。

重慶市財政局發(fā)布消息，上半年一般公共預(yù)算收入同比下降7.8%，出現(xiàn)了多年未見的負(fù)增長。跟重慶一樣出現(xiàn)收入負(fù)增長的有8個省市——北京、重慶、貴州、海南、新疆、吉林、甘肅、青海。

總體來說，“減稅降費”對地方收入的影響大于中央。

高琳說，目前減稅主要是針對增值稅和個人所得稅，目前增值稅收入央地各一半，所以單看增值稅減稅對央地影響是一樣的，但地方收入還有一塊跟增值稅掛鉤的，即城市維護(hù)建設(shè)稅，也就是增值稅的附加稅，因此增值稅減稅對地方影響程度比中央更大一些；個人所得稅目前中央分享60%，地方40%，因此個稅減稅對中央影響更大，但由于個稅收入比增值稅收入小得多，因此總體來看，整個減稅對地方政府影響更大。降費從政策內(nèi)容來看，也是對地方政府減收影響更大。

臧建文補(bǔ)充，增值稅減稅對中央地方的收入都構(gòu)成影響，可能會削弱中央轉(zhuǎn)移支付能力，地方政府的收支平衡面臨更大挑戰(zhàn)。

一邊減收，一邊增支，錢從哪里來？重慶市財政局負(fù)責(zé)人回答，一方面削減一般性開支，上半年用于日常辦公、“三公”經(jīng)費等一般公共服務(wù)支出同口徑減少8.7%；另一方面，通過統(tǒng)籌中央資金、發(fā)行債券、盤活存量等方式，將財力集中用于落實中央和市級重大決策，用于高質(zhì)量發(fā)展的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

面對相同情況，新疆維吾爾自治區(qū)財政廳辦公室也表示，一方面要“開源”，比如深入挖掘土地資產(chǎn)增收潛力，加大土地資源“招、拍、掛”出讓力度，挖掘出讓礦產(chǎn)資源潛力等；另一方面“節(jié)流”，大力壓減一般性支出，政府過緊日子，上半年一般性支出比上年壓減5%以上。

高琳說，地方收入的縮減會使地方政府想辦法從其他渠道增收，近兩年非稅收入高速增長的一個重要原因就是，很多地方政府加強(qiáng)了那些可收可不收的收費以及對罰沒收入的征繳，甚至違規(guī)違法收費。另外就是進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府對土地出讓的依賴。

“土地財政”也是人們所關(guān)注的地方政府重要收入來源。但實際上它并沒有為地方政府的賬面上增添財富。

在中國的財政預(yù)算體系中有“四本賬”，分別是一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算。其中，國有土地使用權(quán)出讓金屬于政府性基金預(yù)算收入。

財政部《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》規(guī)定了土地出讓金的支出范圍：征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出及其他支出。

2014年財政部公布的全國土地出讓收支情況顯示，當(dāng)年土地出讓收入4.3萬億，支出4.12萬億。換言之，地方政府賣地獲得的“純收入”并不多，收益大約在20%，主要用在了城市建設(shè)上。

南方周末記者查詢了31個省、自治區(qū)、直轄市的財政部門網(wǎng)站，公布2019年上半年土地出讓收支情況的地方僅有浙江、四川、吉林、甘肅，它們的土地出讓收益占收入的比例僅為6%、9.5%、11%和6.6%。賣地收入減去賣地支出后，盈余微薄。

就土地出讓金所屬的政府性基金預(yù)算來說，各地政府均是支出略高于收入的狀態(tài)。

這與全國政府性基金預(yù)算收支情況相符，財政部公布1-6月，全國政府性基金預(yù)算收入31781億，支出37150億，相差5369億。

改革事權(quán)與支出責(zé)任

臧建文說，如果要從根本上緩解財政收支緊張的問題，需要重建央、地關(guān)系，實現(xiàn)各級政府事權(quán)與支出責(zé)任的匹配。

從2019年上半年財政部公布的數(shù)據(jù)中可以看到：全國一般公共預(yù)算收入10.78萬億元，其中中央和地方收入各占一半；全國一般公共預(yù)算支出12.35萬億元，其中地方財政支出占86%。也就是說，全國的收入中央和地方對半分，但全國的支出要地方承擔(dān)的占近九成。

這是1994年分稅制改革后遺留至今的問題。

曾參與分稅制設(shè)計的財政部前部長樓繼偉在《我國政府間財政關(guān)系再思考》一書中寫道，當(dāng)年的調(diào)整主要在收入，支出方面幾乎沒有改革，“對事權(quán)劃分的表述實際上是對當(dāng)時中央和地方分工情況的白描，很多表述含混不清?！?/p>

分稅制改革后，財政收入大舉歸入中央，但辦事、花錢的還是地方。樓繼偉總結(jié)，上面出政策，下面對口執(zhí)行，最終任務(wù)都壓到基層政府，出現(xiàn)“上面千根線，基層一根針”的局面。

政府間事權(quán)和支出責(zé)任不分明，積累了很多矛盾。中央應(yīng)該管的事，給地方做，地方往往沒有積極性，“越是中央關(guān)心的支出事項，地方越不管”；一些地方應(yīng)該管的事，中央?yún)s介入過多，影響地方自主權(quán)。

簡單增加對地方的一般轉(zhuǎn)移支付不能解決所有問題，只有按照市場經(jīng)濟(jì)國家的通常做法，把應(yīng)當(dāng)由地方負(fù)責(zé)的支出責(zé)任劃上來，才能理順政府間財政關(guān)系。

在事權(quán)上提后，還應(yīng)該解決中央政府規(guī)模過小的問題。他在書中說，“中國擁有世界上規(guī)模最小的中央政府”，中央公務(wù)員僅占全部政府雇員的6%，而世界平均水平在1/3左右。

2018年1月，國務(wù)院發(fā)布《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》。該方案在義務(wù)教育、學(xué)生資助、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障、衛(wèi)生計生幾個方面劃定了中央、地方按比例分擔(dān)的支出責(zé)任。

但高琳認(rèn)為，以基礎(chǔ)教育的改革來說，目前體制規(guī)范意義大于實質(zhì)性的央地支出責(zé)任調(diào)整。

中國的基礎(chǔ)教育供給主要由縣級政府負(fù)責(zé)，它是我國財政的最大一項支出，因此導(dǎo)致基層政府的財政負(fù)擔(dān)很重?！皬娜珖鴮用鎭砜?，中央對地方的教育轉(zhuǎn)移支付占地方教育支出的比重在2013年前后并沒有發(fā)生明顯上升?！?/p>

臧建文也認(rèn)為，與既定的時間進(jìn)度表相比，目前改革進(jìn)展較為緩慢，央地財政關(guān)系方面的立法工作包括征詢意見等，還未開展。

而且在社會保險部分，中央的支出責(zé)任應(yīng)該要加大。比如社會保險的全國統(tǒng)籌，本屬于中央應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，目前還是由各級地方政府在做。當(dāng)前部分省市社會保險運(yùn)轉(zhuǎn)虧空，直接影響當(dāng)?shù)乩习傩盏酿B(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)待遇水平，進(jìn)而危及地方社會安全穩(wěn)定。