國(guó)家政權(quán)建設(shè)與新中國(guó)信訪制度的形成及演變

蔡文壽

摘 要：我國(guó)目前正處在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌的過程中，各類社會(huì)矛盾和沖突的出現(xiàn)，使得信訪問題頻繁凸顯，信訪活動(dòng)日趨增多，與此同時(shí)，信訪制度也成為了各學(xué)界的研究熱點(diǎn)。本文旨在從國(guó)家政權(quán)建設(shè)的角度討論新中國(guó)信訪制度形成及演變的歷史過程，以便總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律，進(jìn)而更好地把握當(dāng)前及今后的信訪制度改革。

關(guān)鍵詞：國(guó)家政權(quán)建設(shè)；新中國(guó)信訪制度；形成；演變

本文從國(guó)家政權(quán)建設(shè)的角度出發(fā)，對(duì)新中國(guó)信訪制度形成及演變的歷史過程進(jìn)行了研究。研究發(fā)現(xiàn)，信訪制度是中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)群眾路線而創(chuàng)立的，其具有社會(huì)動(dòng)員和沖突化解兩個(gè)基本內(nèi)容，并且信訪工作應(yīng)做到二者的有機(jī)統(tǒng)一。但在信訪實(shí)踐中，總是出現(xiàn)偏重一方的現(xiàn)象，這就需要國(guó)家對(duì)信訪制度進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，進(jìn)而推動(dòng)信訪制度的發(fā)展與演變。

一、信訪制度的創(chuàng)立與信訪工作的兩種取向

（一）信訪制度的確立

1951年頒發(fā)的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見人民工作的決定》標(biāo)志著新中國(guó)的信訪制度正式確立。1957年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作的指示》，首次規(guī)定各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)“必須有一位領(lǐng)導(dǎo)人親自掌管機(jī)關(guān)的處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪的工作”，并要求“縣以上人民委員會(huì)一定要有專職人員或者專職機(jī)構(gòu)”，標(biāo)志著信訪制度作為一項(xiàng)國(guó)家制度的政治地位正式確立。信訪制度主要是中國(guó)共產(chǎn)黨在建政過程中自覺貫徹群眾路線的產(chǎn)物。

（二）國(guó)家信訪工作的兩種取向

信訪制度是根據(jù)群眾路線創(chuàng)立的，那么，國(guó)家信訪工作的基本內(nèi)容必將由群眾路線來(lái)規(guī)定。根據(jù)黨的理論，群眾路線包括對(duì)立統(tǒng)一的兩個(gè)方面：一方面，黨是人民群眾的忠實(shí)代表，是全心全意為人民服務(wù)的，從這個(gè)角度來(lái)看，黨的利益同群眾的利益是統(tǒng)一的；但另一方面，黨是人民群眾的先鋒隊(duì)，代表著最廣大人民群眾的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而在廣大群眾中就包括比較積極的部分、中間狀態(tài)以及落后狀態(tài)的部分，尤其在最初時(shí)期，中間與落后狀態(tài)的人占大多數(shù)，因此黨同群眾又存在著對(duì)立的一面。黨同人民群眾這種既統(tǒng)一又對(duì)立的關(guān)系，決定了國(guó)家信訪工作也由兩個(gè)既統(tǒng)一又對(duì)立的方面構(gòu)成。

國(guó)家信訪工作兩個(gè)基本內(nèi)容：一個(gè)是以照顧大多數(shù)為優(yōu)先考慮的沖突化解，其工作內(nèi)容就是利用信訪渠道助貧問苦，以便及時(shí)化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定；另一個(gè)就是以改造大多數(shù)為優(yōu)先考慮的社會(huì)動(dòng)員。其工作重點(diǎn)則是利用信訪渠道激濁揚(yáng)清，以便有效地調(diào)動(dòng)民心民力，從而有效地貫徹國(guó)家的政策。信訪工作應(yīng)該做到上述兩個(gè)方面的有機(jī)統(tǒng)一，才能適應(yīng)國(guó)家的發(fā)展。但是，在國(guó)家特定時(shí)期，信訪工作往往都只圍繞其中一個(gè)方面展開，而忽視另一個(gè)方面，并相應(yīng)發(fā)展出社會(huì)動(dòng)員和沖突化解這樣兩種信訪工作取向。

二、1951-1978年間信訪工作中社會(huì)動(dòng)員取向的片面發(fā)展及其信訪制度建設(shè)

（一）社會(huì)動(dòng)員取向的片面發(fā)展

“五一”決定發(fā)布后不久，在一系列政治運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，中央特別注重發(fā)揮人民來(lái)信來(lái)訪的社會(huì)動(dòng)員功能，還對(duì)利用群眾信訪活動(dòng)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員的必要性、方法等做了大量論述，這就使得本來(lái)只是信訪工作兩個(gè)內(nèi)容之一的社會(huì)動(dòng)員片面地發(fā)展起來(lái)。1951年底，中央先后決定開展“三反”和“五反”運(yùn)動(dòng)，一些地方開始運(yùn)用信訪手段進(jìn)行群眾動(dòng)員。1957年發(fā)布的《人民日?qǐng)?bào)》將信訪工作與當(dāng)時(shí)正在開展的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)相聯(lián)系，認(rèn)為信訪工作只是整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的一部分，必須服務(wù)于整風(fēng)運(yùn)動(dòng)。隨著整風(fēng)運(yùn)動(dòng)迅速轉(zhuǎn)入反右運(yùn)動(dòng)，信訪工作也從服務(wù)于整風(fēng)運(yùn)動(dòng)迅速轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于反右運(yùn)動(dòng)。結(jié)果造成大批因響應(yīng)整風(fēng)運(yùn)動(dòng)號(hào)召而積極去信去訪的群眾被劃為“右派”并遭到打擊。

（二）社會(huì)動(dòng)員與信訪制度建設(shè)

社會(huì)動(dòng)員取向的片面發(fā)展給信訪工作造成了嚴(yán)重后果，國(guó)家信訪工作不但對(duì)群眾的真實(shí)訴求缺乏了解和回應(yīng)，而且無(wú)中生有地制造大量社會(huì)矛盾。1957年以后，隨著大政方針越來(lái)越“左”，國(guó)家實(shí)施社會(huì)動(dòng)員的興致也越來(lái)越高，信訪工作脫離群眾實(shí)際、粗暴對(duì)待群眾訴求的情況也越來(lái)越嚴(yán)重，遭到人民群眾的抵制。社會(huì)動(dòng)員取向一方面造成嚴(yán)重的信訪矛盾，另一方面也嚴(yán)重妨礙信訪制度建設(shè)，從而使信訪工作與群眾信訪需求的背離更加突出。

三、1978年以后國(guó)家信訪觀念的調(diào)整與信訪制度的科學(xué)化

（一）國(guó)家信訪觀念的調(diào)整

國(guó)家多年來(lái)頻繁的社會(huì)動(dòng)員，特別是“文革”，嚴(yán)重?fù)p害群眾的切身利益，由此造成的社會(huì)矛盾嚴(yán)重地威脅到政治秩序和社會(huì)穩(wěn)定，這就使得國(guó)家無(wú)法再漠視群眾的利益訴求，意識(shí)到切實(shí)解決好人民利益問題的重要性。另外，國(guó)家大政方針也從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。兩方面的原因?qū)е隆拔母铩币院?，特別是1978年第二次全國(guó)信訪工作會(huì)議以后，國(guó)家關(guān)于信訪工作的主導(dǎo)觀念迅速?gòu)纳鐣?huì)動(dòng)員取向向沖突化解方向調(diào)整。

1977年9月4日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表題為《必須重視人民來(lái)信來(lái)訪》的評(píng)論員文章。該文承認(rèn)，信訪工作“涉及群眾的切身利益”，要求各地“打一場(chǎng)處理信訪積案的‘殲滅戰(zhàn)，并且抓好經(jīng)常性的信訪工作，使老案徹底清、新案及時(shí)辦”，這表明國(guó)家信訪觀念正在朝沖突化解方向調(diào)整。1978年底，第二次全國(guó)信訪工作會(huì)議召開，次年10月22日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表題為《正確對(duì)待上訪問題》的評(píng)論員文章，不但將維護(hù)“安定團(tuán)結(jié)”列為信訪工作的目標(biāo)之一，而且對(duì)信訪群眾提出警告，指出用鬧事的辦法施加壓力，迫使國(guó)家突破現(xiàn)行政策規(guī)定的做法是十分錯(cuò)誤的。從歌頌和鼓勵(lì)群眾來(lái)信來(lái)訪，到為了維護(hù)安定團(tuán)結(jié)而不惜公開警告信訪群眾，表明國(guó)家信訪觀念已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從社會(huì)動(dòng)員取向向沖突化解取向的調(diào)整。

（二）信訪制度的科學(xué)化

信訪觀念的轉(zhuǎn)變，使得國(guó)家積極推進(jìn)信訪制度的科學(xué)化，進(jìn)而引起了信訪制度建設(shè)的深刻變革。

首先是觀念上的理性化。社會(huì)動(dòng)員取向的淡出，使國(guó)家更加傾向于仔細(xì)研究事物發(fā)展的規(guī)律，然后選擇一個(gè)最佳目標(biāo)、最佳手段以及達(dá)到目標(biāo)的最佳行動(dòng)路線。思維方式的轉(zhuǎn)變，使國(guó)家對(duì)信訪活動(dòng)的認(rèn)識(shí)更加冷靜和客觀，信訪工作更加理性和務(wù)實(shí)；其次是機(jī)構(gòu)的專職化。國(guó)家開始承認(rèn)信訪工作具有獨(dú)立于政治要求的專業(yè)性，從而愿意根據(jù)合理分工而設(shè)立專職信訪機(jī)構(gòu)，自覺而持續(xù)地推進(jìn)信訪體制的專業(yè)化；為了化解社會(huì)沖突、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家把更多的精力用于促進(jìn)社會(huì)整合上，逐漸以“公民信訪”觀念代替了敵我意識(shí)濃厚的“人民信訪”觀念?！肮裥旁L”觀念的興起推動(dòng)了信訪工作的規(guī)范化和法制化，國(guó)家繼1995年頒布《信訪條例》之后，又在2005年做了修訂，在此期間，各地政府也相繼頒布和修訂本地《信訪條例》。2016年9月1日，國(guó)家信訪局微信公眾號(hào)正式開通運(yùn)行。該微信公眾號(hào)設(shè)置有“信訪資訊”“信訪指南”和“網(wǎng)上信訪”功能，群眾可以通過國(guó)家信訪局門戶網(wǎng)站掃描二維碼，或在微信中查找并關(guān)注“國(guó)家信訪局”微信號(hào)，即可在“網(wǎng)上信訪”通道提交投訴請(qǐng)求或提出建議，也可查詢信訪事項(xiàng)辦理情況并進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)。這就標(biāo)志著我國(guó)的信訪制度在健全健康的政策領(lǐng)導(dǎo)下，正向著一個(gè)更貼近民心、表達(dá)民意、解決民事的方向發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，信訪制度的演變表現(xiàn)為一個(gè)矛盾運(yùn)動(dòng)過程，正是這些矛盾的存在，推動(dòng)著國(guó)家對(duì)信訪制度的調(diào)整，從而推動(dòng)著信訪制度的演進(jìn)。希望通過本文對(duì)新中國(guó)信訪制度的形成與演變過程的探究，更多人能總結(jié)信訪制度演進(jìn)的歷史規(guī)律，站在時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)的高度認(rèn)識(shí)信訪行為、研究信訪活動(dòng)，為我國(guó)創(chuàng)造一個(gè)良好的信訪環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

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