山東省耕作層土壤剝離利用情況分析與建議

陳鑫

摘 要：該文依托實際案例，總結(jié)了山東省建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用試點工作中取得的經(jīng)驗，針對當(dāng)前面臨的問題和困難，從政策、規(guī)劃、資金、標(biāo)準(zhǔn)等幾個方面提出了相應(yīng)的對策建議，為全面推進(jìn)耕作層土壤剝離利用工作提供參考。

關(guān)鍵詞：耕作層；土壤剝離；利用；山東省

中圖分類號 S159 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）13-0078-03

耕作層土壤是耕地資源最寶貴的組成部分，來之不易，形成1cm厚耕作層土壤約需200～400a，具有一定的不可再生性。耕作層土壤是耕地的精華，是糧食綜合生產(chǎn)能力的根本保障。耕作層土壤剝離利用是將建設(shè)占用耕地項目區(qū)作為剝離區(qū)，中低產(chǎn)田改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地開發(fā)、土地復(fù)墾等土地整治項目區(qū)作為利用區(qū)，通過工程手段對剝離區(qū)耕作層土壤進(jìn)行剝離，將其覆蓋到利用區(qū)，增加利用區(qū)耕作層土壤厚度、改善土體構(gòu)型、提高土壤養(yǎng)分水平的耕地質(zhì)量建設(shè)活動，對于提高補充耕地質(zhì)量、保障糧食安全具有重要作用[1-2]。

對建設(shè)占用耕地實施耕作層剝離再利用，是土地管理法確定的保護(hù)耕地的一項重要措施。2014年國土資源部《關(guān)于強(qiáng)化管控落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號）以及近兩年召開的一系列會議，對全面推進(jìn)耕作層剝離再利用作出了明確部署，并納入到2015年中央一號文件，提出了嚴(yán)格要求。山東省按照國家有關(guān)要求，積極推進(jìn)部署，據(jù)對全省17市調(diào)查，主要有淄博、棗莊、濰坊、泰安、威海、臨沂等6市10余個縣（市、區(qū)）開展了耕作層土壤剝離利用試點工作，工作取得了一定成效，但與此同時也發(fā)現(xiàn)了許多亟需解決的問題，需要統(tǒng)籌謀劃，理順政策，健全機(jī)制，方能有效推進(jìn)。

1 基本經(jīng)驗

1.1 需求對應(yīng)是最有效的實施條件

1.1.1 水利、交通基礎(chǔ)設(shè)施項目 此類工程工程量巨大，需要大量土方挖掘，在此類工程實施過程中推動耕作層土壤剝離利用，既利于解決河道、水庫等水利設(shè)施或交通等線性工程土方堆存問題，又有助于解決工程所在地的土地整治項目缺乏優(yōu)質(zhì)土源的問題。以棗莊市為例，該地土地后備資源分布區(qū)域主要為裸巖地，土層淺薄，作為占補平衡項目需要大量客土回填，近年來主要探索與水利工程相銜接，利用運河港航、水庫等的開挖、清淤棄土實施回填。如臺兒莊區(qū)馬蘭屯鎮(zhèn)利用物流航道開挖項目，運填土18萬m3填覆坑塘、溝渠，新增良田約20hm2；嶧城區(qū)古邵鎮(zhèn)閆莊土地整理項目，利用運河清淤棄土15萬m3，新增耕地6.93hm2；山亭區(qū)馮卯鎮(zhèn)陳山村土地整理項目，利用巖馬水庫除險加固工程實施清淤回填，增加有效耕地面積等。2008年京滬高鐵建設(shè)過程中，山東省內(nèi)沿線統(tǒng)一組織探索實施了耕作層剝離用于臨時用地復(fù)墾工作。具體做法如下：先由施工單位繳納復(fù)墾保證金，施工過程中施工單位對涉及的土地進(jìn)行了30cm耕作層剝離，集中存放到附近，建設(shè)活動結(jié)束后，對臨時用地進(jìn)行復(fù)墾，將原來剝離存放的耕作層熟土重新恢復(fù)到土壤表層。土地復(fù)墾完成后，請當(dāng)?shù)卮逦瘏⑴c驗收，合格的返還復(fù)墾保證金。如泰安岱岳區(qū)、高新區(qū)、寧陽縣涉及到站場、預(yù)制場等臨時用地64hm2，全部實施了耕作層剝離復(fù)墾回填，取得了良好的社會效益。

1.1.2 增減掛鉤項目 建新區(qū)和拆舊區(qū)對土壤剝離利用的需求對應(yīng)是增減掛鉤項目中推動此項工作最有效的實施條件。榮成市主要是對增減掛鉤項目安置區(qū)進(jìn)行表土剝離。2009年石島赤山集團(tuán)在對河?xùn)|原家等4個村增減掛鉤項目區(qū)的原村莊進(jìn)行拆舊復(fù)墾時，將辦理國有土地使用權(quán)手續(xù)范圍內(nèi)耕地的耕作層土壤在建設(shè)施工前進(jìn)行剝離，利用剝離的耕作層土壤對拆舊區(qū)土地進(jìn)行復(fù)墾。2011年，俚島鎮(zhèn)泊西崖等3個村增減掛鉤項目區(qū)對原村莊進(jìn)行拆舊復(fù)墾時，該鎮(zhèn)要求在工業(yè)園區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目施工前將耕作層土壤進(jìn)行剝離，利用剝離的耕作層土壤對拆舊區(qū)土地進(jìn)行復(fù)墾。

1.2 激勵政策是必要的政策措施 淄博文昌湖區(qū)制定有關(guān)實施辦法，激發(fā)建設(shè)單位落實耕地耕作層剝離利用的積極性：建設(shè)單位應(yīng)先提交表土剝離方案，并交納15萬元/hm2的保證金；政府指定并落實統(tǒng)一儲存地后，建設(shè)單位根據(jù)土地質(zhì)量剝離30～50cm表土，并運送到指定地點；驗收合格后，表土剝離保證金退還建設(shè)單位，并由管委會給予4 500元/hm2的獎勵。為確保這項工作實施，由鎮(zhèn)政府成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，國土資源部門負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督工作，區(qū)財政局設(shè)立專項資金。

1.3 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)是必須的制度保障 濰坊市國土資源局積極探索學(xué)習(xí)，推動耕作層剝離再利用工作。2014年5月正式將坊子區(qū)列為試點，研究制定了《坊子區(qū)耕作層剝離再利用實施細(xì)則》，對組織領(lǐng)導(dǎo)、實施范圍、職責(zé)分工、項目實施程序、堆場的設(shè)置與管理、資金管理與運用等作出了規(guī)定要求。2007年以來，威海市文登區(qū)試點開展了建設(shè)占用耕地耕作層剝離和再利用工作，取得一定成績，并且制定了《關(guān)于建設(shè)用地耕作層土壤剝離利用加強(qiáng)土地開發(fā)復(fù)墾整理的實施意見》，明確各鎮(zhèn)、街道辦在建設(shè)用地項目開工前，根據(jù)該宗地的質(zhì)量情況，制定耕作層土壤剝離和再利用方案。區(qū)國土資源局會同財政部門進(jìn)行實地評估，批準(zhǔn)實施方案，明確耕作層土壤剝離的厚度、面積和耕作層土壤再利用項目，并簽訂協(xié)議書。各鎮(zhèn)、街道辦按照就近、方便、經(jīng)濟(jì)的原則，安排優(yōu)質(zhì)耕作層土壤用于轄區(qū)內(nèi)土地開發(fā)整理、農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾或礦山治理項目。轄區(qū)內(nèi)暫無項目的，集中堆放到指定地點，統(tǒng)一儲存，統(tǒng)一調(diào)運使用。工程完畢后，國土資源部門組織農(nóng)業(yè)、水利、財政、統(tǒng)計等有關(guān)部門進(jìn)行驗收。

1.4 科學(xué)統(tǒng)籌，解決剝離再利用存在的空間和時間差異 合理安排使用計劃，對于剝離出來的耕作層土壤，最好的處理辦法就是“即剝即用”，盡量做到“剝—運—覆”同步實施，減少中轉(zhuǎn)、存儲環(huán)節(jié)，降低成本。淄博市文昌湖區(qū)申報實施了土地綜合整治項目，建設(shè)區(qū)和復(fù)墾整理區(qū)同時進(jìn)行，將建設(shè)項目占用的耕地表面的耕作層實施剝離，在復(fù)墾整理區(qū)附近設(shè)立存儲區(qū)，按照整理進(jìn)度，將耕作層覆蓋到新增加的耕地上面，保持了土壤肥力，保證了新造耕地的最大生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益。同時，由于解決了新復(fù)墾土地的客土問題，地可節(jié)約資金約3萬元/hm2。通過耕作層剝離再利用措施，能解決熟土層浪費和占補平衡項目新增耕地的耕作層土壤質(zhì)量難以保證的矛盾，有效地調(diào)配了土壤資源。

2 存在的困難和問題

根據(jù)各地的試驗探索，全面開展耕作層剝離再利用主要存在以下幾個方面的難題：

2.1 對建設(shè)單位監(jiān)管要求方面 一是資金成本難。耕作層土壤剝離再利用，要經(jīng)過剝離、儲存、運輸、覆蓋等多道工序，投入資金成本高，而開展工作所需的資金來源和投入標(biāo)準(zhǔn)尚不明確。據(jù)沂水縣試驗測算，儲存地點一般選址在距離城區(qū)10km以外，如運送至15km外造地項目區(qū)再利用，剝離和搬運成本增加約12萬元/hm2，企業(yè)和地方政府一般沒有資金預(yù)算支持。二是工程逆向需求難。絕大多數(shù)建設(shè)工程需要土方回填，剝離運出土方，再購買運填土方，經(jīng)濟(jì)利益與工程量的雙重作用，使推行的壓力加大。

2.2 國土資源部門管理方面 一是安排利用難。由于各地耕地后備資源越來越少且分布不均衡，建設(shè)項目與土地整治項目常常在行政區(qū)域地點、時間節(jié)點上難一致，致使剝土難以及時有效地利用。二是儲存保護(hù)難。土壤剝離后需要運輸、存放，現(xiàn)實中堆放場地選址困難，同時堆放土壤水分養(yǎng)分保持、防風(fēng)防竊等也需要技術(shù)和資金的支持。

2.3 現(xiàn)行政策管理機(jī)制執(zhí)行方面 一是雖然法律規(guī)定縣級以上人民政府可以要求建設(shè)單位剝離耕作層再利用，而實際工作中缺乏強(qiáng)制性和具體措施，同時地方層面普遍也沒有形成完備的實施方案和意見，缺乏耕作層剝離技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，導(dǎo)致工作難以全面推開。二是由于國家耕地占補平衡政策要求“先補后占”，使建設(shè)項目特別是重大工程項目耕作層剝離不能與土地復(fù)墾整治項目有效掛鉤，增加了管理成本并減少實施動力。

3 對策建議

通過總結(jié)試點工作中的經(jīng)驗，分析面臨的問題，針對推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用工作提出以下幾點建議[3-6]：

3.1 堅持政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn) 耕地耕作層土壤剝離利用是耕地保護(hù)工作的一項重要任務(wù)。按照法律和政策要求，各級政府和國土資源部門應(yīng)將這項工作作為重點，納入重要議事議程，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。政府統(tǒng)一部署、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一推進(jìn)，國土、財政、農(nóng)業(yè)、水利、住建等相關(guān)部門密切配合。省政府將耕作層土壤剝離利用納入市、縣人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核內(nèi)容，層層簽訂責(zé)任目標(biāo)，落實責(zé)任，強(qiáng)化市、縣政府的主導(dǎo)作用。

3.2 科學(xué)規(guī)劃，優(yōu)化安排 搞好耕作層土壤剝離利用規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等之間的銜接，使土壤剝離和利用時間、空間對接，同步實施，剝離和利用土方量達(dá)到平衡，優(yōu)化運輸距離，降低剝離利用成本。項目立項時選擇取土區(qū)和覆土區(qū)運距較近的，盡量避免耕作土層的周轉(zhuǎn)存儲，以防雨季經(jīng)沖刷水土養(yǎng)分流失及土壤存儲增加項目成本。

3.3 采取針對性激勵與約束措施，激發(fā)責(zé)任主體內(nèi)生動力 對建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用得好的地方，可運用建設(shè)用地計劃指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)等予以獎勵；科學(xué)籌劃建設(shè)占用耕地耕作層剝離，對實施耕作層剝離的建設(shè)單位，探索實施“邊占邊補”或者降低耕地開墾費收繳標(biāo)準(zhǔn)等激勵措施，試點先行，逐步推開。對落實耕地耕作層剝離利用制度不好的建設(shè)單位，應(yīng)由國土資源部門會同農(nóng)業(yè)、財政等部門收繳耕地耕作層剝離、運輸、存放等費用，代其組織實施耕地耕作層剝離工作。

3.4 切實解決資金來源問題 按照“誰用地、誰剝離、鼓勵利用”的原則，將耕作層剝離、存儲管理所發(fā)生的費用納入到項目開發(fā)成本，將耕作層土壤剝離利用資金納入開墾費列支范圍，確保投入需要。同時耕作層土壤是一種珍貴的自然資源，具有市場潛力。積極推進(jìn)耕作層土壤收儲交易市場項目建設(shè)，以之為平臺，還原耕作土壤資源的商品屬性和真正價值，通過市場進(jìn)行儲存、流通、交易，保證其市場價值的實現(xiàn)和提升，調(diào)動社會資本參與的積極性[7]。鼓勵社會資本結(jié)合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)經(jīng)營參與剝離利用工作，允許有償使用耕作層土壤用于農(nóng)業(yè)項目建設(shè)或城市綠化工程；積極引導(dǎo)農(nóng)民參與剝離利用工作，要充分尊重民意，調(diào)動群眾，鼓勵農(nóng)民投工投勞。

3.5 建立健全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn) 應(yīng)建立耕作層土壤剝離利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為開展耕作層土壤剝離利用工作提供技術(shù)支撐，有效地保護(hù)和利用耕作層土壤資源。耕作層剝離再利用主要包括調(diào)查、評價、規(guī)劃設(shè)計、剝離、運輸、存儲和覆土七個技術(shù)環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，需要結(jié)合工程特性，分析確定各個環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容和技術(shù)要求。

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