中期財(cái)政規(guī)劃與跨年度預(yù)算平衡機(jī)制銜接性研究

摘? 要：近年來，中國的經(jīng)濟(jì)增速放緩，而公共支出和投資規(guī)模仍然呈現(xiàn)大規(guī)模的上升趨勢，這導(dǎo)致我國財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加深，各級(jí)政府面臨著更嚴(yán)峻的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加劇了對我國財(cái)政體制抗壓能力的考驗(yàn)，也進(jìn)一步暴露了傳統(tǒng)年度預(yù)算存在的弊端。實(shí)踐證明，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制可以有效克服傳統(tǒng)年度預(yù)算存在的弊端，因此當(dāng)前預(yù)算管理模式是朝著跨年度預(yù)算平衡機(jī)制與中期財(cái)政規(guī)劃的方向發(fā)展。本文從二者之間的關(guān)系入手，通過分析二者在銜接性上的問題，提出相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞：中期財(cái)政規(guī)劃;跨年度預(yù)算平衡;銜接性

一、跨年度預(yù)算平衡與中期財(cái)政規(guī)劃的關(guān)系

一國政府的收入可能與支出需要通常與一國一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展政策緊密相連，這就需要有在中期視野下的對收入與支出的科學(xué)預(yù)測以及相應(yīng)的預(yù)算分配機(jī)制作為保障，即在收入端要科學(xué)準(zhǔn)確地預(yù)測經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢，建立起中期財(cái)政收入預(yù)測機(jī)制;在支出端則應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及宏觀調(diào)控的目標(biāo)，依靠科學(xué)的項(xiàng)目論證機(jī)制、績效目標(biāo)評(píng)估機(jī)制等制定出相應(yīng)的支出政策與跨年滾動(dòng)的支出限額?；诖?，中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)該是跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的基礎(chǔ)制度安排，起著源頭的作用，而跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是對中期財(cái)政規(guī)劃的具體實(shí)施。

二、跨年度預(yù)算平衡與中期財(cái)政規(guī)劃銜接性的突出問題

（1）宏觀經(jīng)濟(jì)形勢難測及預(yù)算編制與規(guī)劃編制之間相互脫節(jié)影響中期財(cái)政規(guī)劃的準(zhǔn)確性

中期財(cái)政規(guī)劃涵蓋年限較長，因此準(zhǔn)確把握和預(yù)測宏觀經(jīng)濟(jì)形勢成為各級(jí)政府合理編制中期財(cái)政規(guī)劃的前提。從目前的實(shí)際情況來看，我國在中期財(cái)政收支預(yù)測方面存在很多難點(diǎn)問題。一是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著國內(nèi)外嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，中美貿(mào)易戰(zhàn)正式拉開帷幕，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，而我國正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵階段，財(cái)稅體制不斷變革，減稅降費(fèi)力度加大，使得財(cái)政收入預(yù)測難以確定;二是政府決策機(jī)制有待進(jìn)一步完善，政府預(yù)算管理制度還在不斷建立和規(guī)范中，部分項(xiàng)目指出標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，使得支出預(yù)測難度加大;三是由于中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算之間聯(lián)動(dòng)性較弱，預(yù)算編制與規(guī)劃編制之間存在錯(cuò)位，不能實(shí)現(xiàn)同步編制，這使得財(cái)政部門在實(shí)際中難以形成約束各部門編制的部門中期財(cái)政規(guī)劃的總規(guī)劃，從而將預(yù)算平衡的任務(wù)推卸給財(cái)政部門。

（2）職能部門中長期規(guī)劃及執(zhí)行能力不足，影響二者的銜接性

在中期財(cái)政規(guī)劃改革的進(jìn)程中，財(cái)政部門作為牽頭部門，其收支滾動(dòng)預(yù)算基數(shù)源于各個(gè)職能部門，因此中期財(cái)政規(guī)劃的質(zhì)量直接取決于職能部門規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。在三年預(yù)算滾動(dòng)編制中，部門規(guī)劃與執(zhí)行過程當(dāng)中主要存在以下問題：一是職能部門對中長期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃能力不足，據(jù)此編制的預(yù)算可行性不強(qiáng);二是我國基層政府的財(cái)政收入中，轉(zhuǎn)移支付所占的比重較大，而其用途及可獲取額度的不確定性，使得難以在預(yù)算中準(zhǔn)確反映本年度需要驚醒的政策以及各種事項(xiàng);三是政治任期更迭也會(huì)對政策的可持續(xù)性產(chǎn)生影響。

（3）部分項(xiàng)目庫建設(shè)處于起步階段，難以支撐中期財(cái)政規(guī)劃的運(yùn)行

由于對項(xiàng)目庫建設(shè)的重視程度不夠及滾動(dòng)更新和科學(xué)管理經(jīng)驗(yàn)的欠缺，我國中期財(cái)政規(guī)劃也難以實(shí)現(xiàn)有效的實(shí)施。一是財(cái)政部門與發(fā)改部門在編制與評(píng)估工作中仍然相互獨(dú)立，各自主導(dǎo)項(xiàng)目庫建設(shè)，難以高效地形成統(tǒng)一且穩(wěn)定的預(yù)算安排;二是我國項(xiàng)目庫內(nèi)成熟的項(xiàng)目數(shù)量較少，更傾向于在預(yù)算資金確定后再確定具體項(xiàng)目，影響預(yù)算資金的安排和使用效率;三是項(xiàng)目管理缺乏及時(shí)地滾動(dòng)更新機(jī)制以及合理的立項(xiàng)與分類標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致項(xiàng)目庫作用難以有效發(fā)揮。

（4）中期財(cái)政規(guī)劃約束力有限以及績效評(píng)價(jià)體系的缺乏，影響預(yù)算的執(zhí)行力

目前，我國的中期財(cái)政規(guī)劃缺乏法律約束力，其實(shí)施的主要依據(jù)實(shí)質(zhì)上只是財(cái)政部以國務(wù)院的名義出臺(tái)的一個(gè)政府文件，而“滾動(dòng)”也只是預(yù)算編制的一種方法和工具，并不是具有法律效力的制度安排。其次，盡管近年來我們國家一直在強(qiáng)調(diào)要提高財(cái)政透明度，加強(qiáng)社會(huì)公眾對于政府財(cái)政的監(jiān)督，但預(yù)算公開程度仍然不足。再者，我國的中期財(cái)政規(guī)劃，尤其是跨年度預(yù)算缺乏有效的績效評(píng)價(jià)體系，并且財(cái)政資金的使用目標(biāo)側(cè)重于社會(huì)效益而非經(jīng)濟(jì)效益，這也使得相應(yīng)的指標(biāo)難以計(jì)算和度量，降低預(yù)算執(zhí)行的效力。

三、加強(qiáng)跨年度預(yù)算平衡與中期財(cái)政規(guī)劃銜接性的對策建議

（1）提高財(cái)政收支預(yù)測的準(zhǔn)確性，提升預(yù)算編制水平

財(cái)政收支預(yù)測是編制中期財(cái)政規(guī)劃的關(guān)鍵一環(huán)，也是編制三年滾動(dòng)預(yù)算的核心環(huán)節(jié)，而要對財(cái)政收支進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的把握至關(guān)重要。目前世界各國測算中期財(cái)政收支的方法很多，包括簡單回歸方法、經(jīng)驗(yàn)判斷方法、復(fù)雜時(shí)間序列與結(jié)構(gòu)性宏觀經(jīng)濟(jì)模型等。提高財(cái)政收支的準(zhǔn)確性，要從以下幾方面做起：第一，要明確劃分政府和市場的邊界，加快中央與地方政府之間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的改革，明確各級(jí)政府的職能和在全國性政策落實(shí)中的支出責(zé)任;第二，在對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢及三年收支預(yù)測時(shí)，要采取適合我國的方法，采取靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合的方式，既要結(jié)合歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，又要及時(shí)滾動(dòng)更新;第三，提高財(cái)政、稅務(wù)部門預(yù)測人員的技術(shù)水平，同時(shí)健全收入預(yù)測溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，在綜合分析影響未來財(cái)政收入與支出的各項(xiàng)影響因素的基礎(chǔ)上，對未來財(cái)政收支進(jìn)行合理預(yù)測。

（2）科學(xué)地制定中長期發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)滾動(dòng)預(yù)算和政策規(guī)劃的銜接性

科學(xué)合理可持續(xù)的規(guī)劃是滾動(dòng)預(yù)算的基礎(chǔ)，而滾動(dòng)預(yù)算是政策規(guī)劃的落實(shí)保證。要提升中期財(cái)政規(guī)劃制定的合理性，必須做到：一要加強(qiáng)政策規(guī)劃的延續(xù)性，在保證決策科學(xué)合理的前提下，盡量避免因政治任期更迭而頻繁調(diào)整甚至取消;二要重視支出限額的控制問題，從國際上來看，中期財(cái)政規(guī)劃的核心是支出限額控制，只有堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，重視財(cái)政收支預(yù)測的基礎(chǔ)性工作，經(jīng)過科學(xué)精確的測算來確定財(cái)政支出數(shù)和支出限額，中期財(cái)政規(guī)劃才能真正落地執(zhí)行。

（3）重視和加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)，建立中長期重大項(xiàng)目的科學(xué)論證機(jī)制

項(xiàng)目預(yù)算是中國預(yù)算管理改革的新途徑，通過編制規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算，構(gòu)建起預(yù)算與規(guī)劃之間的銜接機(jī)制，有效地化解預(yù)算部門之間的矛盾，進(jìn)一步深化預(yù)算管理體制改革。一要加強(qiáng)各級(jí)政府及各部門對于項(xiàng)目庫建設(shè)的重視程度和認(rèn)識(shí)水平，要結(jié)合政策規(guī)劃逐步落實(shí)和履行各自的職能，充實(shí)公共服務(wù)項(xiàng)目，確定項(xiàng)目的重要程度以及優(yōu)先次序;二要提升項(xiàng)目庫管理水平，明確項(xiàng)目庫分工，明確各個(gè)責(zé)任主體，避免出現(xiàn)不同部門之間項(xiàng)目內(nèi)容交叉重疊，上下級(jí)項(xiàng)目缺乏統(tǒng)籌等問題;三要建立中長期項(xiàng)目的科學(xué)論證機(jī)制，優(yōu)先考慮重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目的投資，建立更加科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)機(jī)制，及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新，減少項(xiàng)目支出的“碎片化”。

（4）強(qiáng)化法律約束力，加大預(yù)算公開力度，實(shí)施績效評(píng)價(jià)體系

法律保障對于中期財(cái)政規(guī)劃以及跨年度預(yù)算作用的發(fā)揮具有重要的意義，而我國一直缺乏關(guān)于中期預(yù)算的法律地位的明確規(guī)定和實(shí)施細(xì)則。首先要在法律層面對中期財(cái)政規(guī)劃編制的周期、范圍、程序、約束力等作出進(jìn)一步明確，將規(guī)劃安排在法律的框架下進(jìn)行，不斷增強(qiáng)約束力;其次，細(xì)化預(yù)算信息，加大預(yù)算公開力度，增強(qiáng)公眾參與度，在公眾與社會(huì)監(jiān)督中不斷提升規(guī)劃水平;最后，要建立三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃的績效問責(zé)與評(píng)估機(jī)制，將重大項(xiàng)目數(shù)量化、具體化，將績效理念貫穿于規(guī)劃和預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程。

參考文獻(xiàn)

[1]劉曉嶸.我國中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施情況、困境及對策[J].地方財(cái)政研究，2018（07）：48-53

[2]姜竹.論預(yù)算績效理念植入中期財(cái)政規(guī)劃的必要性[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2017（50）：10-16

[3]朱俊立.提高跨年度預(yù)算平衡機(jī)制與中期財(cái)政規(guī)劃管理協(xié)同性研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2017（50）：16-22

[4]張軍.我國中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理：借鑒與實(shí)踐[J].會(huì)計(jì)之友，2017（02）：83-85

[5]李紅霞，劉天琦.中期財(cái)政規(guī)劃改革的難點(diǎn)與路徑探析[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（06）：21-28

作者簡介：武凱娟（1993—），女，漢族，山西長治人，碩士研究生，單位：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院財(cái)政學(xué)專業(yè)，研究方向：財(cái)政理論與社會(huì)保障制度。