上海自貿(mào)區(qū)使命維新

楊露

上海地圖的東南角上，臨港地區(qū)地處長江口和杭州灣交匯處，距離市中心75公里。在長江泥沙長年的沖積下，這里曾經(jīng)灘涂一片，蘆葦叢生。如今，上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)終于塵埃落定。選址臨港，不是上海自貿(mào)區(qū)地理空間的簡單擴(kuò)大，而是將要在這里引領(lǐng)新一輪高水平的對外開放，無不凸顯“自由”二字。

以開放倒逼改革，是上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立的初衷。一年之前，上海浦東新區(qū)宣布推進(jìn)張江—臨港“雙區(qū)聯(lián)動”。張江作為上?？苿?chuàng)中心建設(shè)的核心承載區(qū)，臨港則作為主體承載區(qū)，共同肩負(fù)著發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)和建設(shè)高品質(zhì)新城的“雙重使命”。

6年來，上海自貿(mào)區(qū)作為自貿(mào)區(qū)當(dāng)中的“領(lǐng)頭雁” ，不斷從這里復(fù)制和推廣，包括外商投資、市場準(zhǔn)入，以及政府管理方式等方面的創(chuàng)新做法。而未來，還有新使命。

負(fù)面清單，重塑政商關(guān)系

為了緩解產(chǎn)能不足的問題，“夢想家”埃隆·馬斯克一直期待能盡快在中國建廠，特斯拉非常需要中國市場。而最終，特斯拉上海超級工廠成為上海臨港地區(qū)最受關(guān)注的項(xiàng)目，規(guī)劃年生產(chǎn)相當(dāng)于當(dāng)前特斯拉年產(chǎn)量5倍以上的50萬輛純電動整車。

2019年1月7日，這一項(xiàng)目正式開工。這也是上海有史以來最大的外資制造業(yè)項(xiàng)目，從項(xiàng)目落戶、拿地到開工，特斯拉上海超級工廠的進(jìn)度在以令人難以置信速度建設(shè)中?！?號超級工廠”從1月份正式動工后僅半年時間，其建設(shè)已經(jīng)接近完成。

世界銀行認(rèn)定，中國在過去1年為中小企業(yè)改善營商環(huán)境實(shí)施的改革數(shù)量創(chuàng)紀(jì)錄，全球排名從上期的第78位躍升至第46位。 值得一提的是，世界銀行打分主要聚焦于上海和北京的企業(yè)，上海的企業(yè)則主要集中于上海自貿(mào)區(qū)企業(yè)。

上海超級工廠是特斯拉國產(chǎn)化的重要因素，馬斯克也在股東大會上興奮地稱，“這是我見過的建成速度最快的建筑”。在這個過程中，政府在管理上推動企業(yè)經(jīng)營高度自由化。可預(yù)見的是，未來像特斯拉這樣在華成立獨(dú)資新能源車公司將越來越多。

隨著臨港新片區(qū)的設(shè)立，臨港投資環(huán)境將變得更加寬松、貿(mào)易效率更高、人才管理更開放，而對市場主體最直接的利好還反映在稅收政策上。比如特斯拉在中國工廠生產(chǎn)的車輛向海外出口免征出口關(guān)稅，這樣既能兼顧中國市場，同時還能以中國基地為大本營開拓亞洲市場。

特斯拉這類外資企業(yè)之所以能在中國獨(dú)資建廠，主要受益于2018年6月28日商務(wù)部、發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2018年版）》，宣布將取消專用車、新能源汽車的外資股比限制。

“負(fù)面清單”正是上海自貿(mào)區(qū)播撒的“良種”。早在2013年，上海自貿(mào)區(qū)在浦東外高橋掛牌當(dāng)日就出臺了首部外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，借鑒國際通行經(jīng)貿(mào)規(guī)則，對外商實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇。這6年來，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已確立以負(fù)面清單為核心的投資管理制度，一紙清單從最初的190條減少到2018版的45條。

在復(fù)旦大學(xué)上海自貿(mào)區(qū)綜合研究院研究員張湧看來，負(fù)面清單是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)簡政放權(quán)的最關(guān)鍵一招。傳統(tǒng)的投資管理，是告訴投資者哪些能做，而負(fù)面清單管理，則是告訴投資者哪些不能做。它將清單以外的巨大空間都交給市場主體來解決，政府的前置審批減少或取消，變得非常透明，重塑了政商關(guān)系。

張湧曾擔(dān)任中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會政策研究局首任局長、上海市浦東新區(qū)區(qū)委研究室主任，全程參與并見證了上海自貿(mào)區(qū)從構(gòu)想到成型、最終落地。張湧對《南風(fēng)窗》記者強(qiáng)調(diào)了自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的可復(fù)制性，“我們要培植的苗木既可以在上海自貿(mào)區(qū)的土壤中長出來，以后在四川自貿(mào)區(qū)的土壤中同樣也要能夠長出來。”

正如負(fù)面清單，一方面持續(xù)縮減清單上的條目，另一方面已從上海自貿(mào)區(qū)向全國復(fù)制推廣。2019年4月，中國出臺《外商投資法》，不僅從法律層面確保其更高水平的開放有規(guī)可循、有法可依，也增強(qiáng)了外資對中國市場的信心，為下一步擴(kuò)大利用外資或者招商引資開辟一個新的局面。

營商環(huán)境，仍在路上

“上海自貿(mào)區(qū)對于很多的改革起到了一個探索引領(lǐng)和促進(jìn)的作用。比如政府職能轉(zhuǎn)變方面，效率提高方面，從審批制到報備制。貿(mào)易便利化方面，通關(guān)包括了我們現(xiàn)在是一口安置，很多報單只需要通過網(wǎng)絡(luò)填一張表格就全部完成了，速度是非?？斓??！比A中科技大學(xué)教授、光谷自貿(mào)研究院院長陳波對《南風(fēng)窗》記者表示。

在《2019年?duì)I商環(huán)境報告：為改革而培訓(xùn)》中，世界銀行認(rèn)定，中國在過去1年為中小企業(yè)改善營商環(huán)境實(shí)施的改革數(shù)量創(chuàng)紀(jì)錄，全球排名從上期的第78位躍升至第46位。 值得一提的是，世界銀行打分主要聚焦于上海和北京的企業(yè)，上海的企業(yè)則主要集中于上海自貿(mào)區(qū)企業(yè)。某種程度上可以說，這個關(guān)于中國營商環(huán)境的打分排名是對自貿(mào)區(qū)改革進(jìn)步的客觀評價。

陳波用“在路上”三個字來概括上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展方向，“它的確是往這個方向在發(fā)展，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)還沒有達(dá)到一個成熟的現(xiàn)代化的高標(biāo)準(zhǔn)的營商環(huán)境，它還在路上。”陳波認(rèn)為，“對于世行給出的成績我們不必沾沾自喜，因?yàn)槲覀儗?biāo)的是國際一流乃至最高開放水平的營商環(huán)境，雖說沒有一個確切的指標(biāo)，但是總不可能是四十多名，至少得排到前二十名?！?/p>

以開放倒逼改革，是上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立的初衷。自貿(mào)區(qū)的體制創(chuàng)新，就是既要推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建，又要率先建立健全與國際通行規(guī)則銜接的制度體系。2019年7月23日發(fā)布了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)第三批“最佳實(shí)踐案例”，排在第一位的就是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)。

藥品上市許可持有人制度，是國際通行做法。但過去，中國實(shí)行藥品上市許可與生產(chǎn)許可“捆綁”的管理模式，也就是藥品批準(zhǔn)文號只頒發(fā)給具有《藥品生產(chǎn)許可證》的生產(chǎn)企業(yè)。換句話說，研發(fā)人員和機(jī)構(gòu)有了新藥的新技術(shù)，只能自己花錢建廠房，若無法自己生產(chǎn)的只能微利賣掉。

大家還要看到自貿(mào)區(qū)里面其實(shí)沒有受到任何的保護(hù)。與發(fā)達(dá)國家的企業(yè)站在同一條起跑線上，對于一些依靠中國過去固有的所謂制度紅利的企業(yè)，在自貿(mào)區(qū)的挑戰(zhàn)可能會大于機(jī)遇。

2015年11月，在上海市和相關(guān)部門的共同推動下，全國人大常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院在10個省市開展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)。

位于上海自貿(mào)區(qū)張江片區(qū)的華領(lǐng)醫(yī)藥就成了首批試點(diǎn)企業(yè)，他們與擁有高質(zhì)量廠房的企業(yè)建立了委托生產(chǎn)的合作關(guān)系。不必自己來建廠生產(chǎn)，企業(yè)一下子節(jié)省了上億元的投入。如此一來，研發(fā)機(jī)構(gòu)還為加碼研發(fā)爭取了更多時間和精力，藥品質(zhì)量也有了完整的責(zé)任人。

不少人將自貿(mào)區(qū)與開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策混為一談。值得強(qiáng)調(diào)的是，自貿(mào)區(qū)不該是開發(fā)區(qū)的“升級版”，即不是傳統(tǒng)意義上提供土地資源、優(yōu)惠政策的開發(fā)區(qū)，而應(yīng)該是制度創(chuàng)設(shè)、體制創(chuàng)新的試驗(yàn)田，重在試驗(yàn)、意在改革，不是一般性的招商引資。

此次借機(jī)“新片區(qū)”的加入，未來上海自貿(mào)區(qū)還將對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)、競爭力的制度創(chuàng)新。與此同時在產(chǎn)業(yè)上也追求突破，更需要的是解決核心技術(shù)所需要的東西。

位于張江科學(xué)城的長三角資本市場服務(wù)基地于近日啟動運(yùn)營，全面對接服務(wù)科創(chuàng)板，培育高成長性的科技企業(yè)。不過另一方面，自貿(mào)區(qū)對企業(yè)和政府來說都是挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，就像一次壓力測試。

企業(yè)能否像成功加入WTO一樣獲得最大的改革紅利，陳波持謹(jǐn)慎態(tài)度。“可能大家都覺得自貿(mào)區(qū)是一件很好的事情，但大家還要看到自貿(mào)區(qū)里面其實(shí)沒有受到任何的保護(hù)。與發(fā)達(dá)國家的企業(yè)站在同一條起跑線上，對于一些依靠中國過去固有的所謂制度紅利的企業(yè)，在自貿(mào)區(qū)的挑戰(zhàn)可能會大于機(jī)遇。”

核心要義，金融開放的程度

從上海建設(shè)國際金融中心的角度來說，自貿(mào)區(qū)絕對不可或缺。而自貿(mào)區(qū)開放必定會提升貿(mào)易便利、促進(jìn)境外雙向投資，有助于推進(jìn)金融開放與人民幣在貿(mào)易結(jié)算和投資中的運(yùn)用。

2008年以來，人民幣國際化進(jìn)程不斷推進(jìn)，最早在上海和廣東的一些地方開始試點(diǎn)，允許對外進(jìn)出口貿(mào)易用人民幣簽約、支付、結(jié)算。中國是世界上最大的貨物出口國，也是第二大進(jìn)口國，幾乎每個國家和地區(qū)都要和中國貿(mào)易往來。在此前的貿(mào)易中，都是用美元和歐元結(jié)算，如今則開始用人民幣來結(jié)算。

有數(shù)據(jù)顯示，2009年這個比例幾乎為零，而在2012年已經(jīng)有8.3%的貨物進(jìn)出口用人民幣進(jìn)行結(jié)算，增量驚人。而且人民幣現(xiàn)在全球跨境使用，已經(jīng)從貿(mào)易賬戶逐漸拓展到了金融和資本賬戶。比如現(xiàn)在可以用人民幣出資到海外去進(jìn)行直接投資，在海外也可以用人民幣對華進(jìn)行FDI直接投資，國際化的趨勢越來越明顯。

人民幣在海外會形成一個離岸市場，最后還是要回到所謂的在岸市場上來。在岸市場則應(yīng)該在金融最發(fā)達(dá)的地方，類似于海外的美元回到華爾街。那么“中國的華爾街”在哪里呢？

張湧認(rèn)為，“中國的華爾街”就是上海的陸家嘴，因?yàn)楣善苯灰姿?、期貨交易所，以及中國最大的外匯交易中心等一系列金融市場都集中在這里?！斑@是中央決定搞自貿(mào)區(qū)的一個重要原因，也是為了配合人民幣的國際化。因?yàn)楹Ｍ獾娜嗣駧趴梢韵鹊谝徊交氐较愀?，做一個離岸，做一個中轉(zhuǎn)，然后再回到自貿(mào)區(qū)做一個中轉(zhuǎn)，最后會從自貿(mào)區(qū)回到上海本地的在岸金融市場。”

自貿(mào)區(qū)“一線放開”有利于拓展離岸業(yè)務(wù)，但其目的應(yīng)該不是做成離岸市場，最終是為了在更大的開放中、在新的全球貿(mào)易投資規(guī)則下，提升上海的資源配置力。張湧強(qiáng)調(diào)，自貿(mào)區(qū)并不是想替代已存在的一些離岸中心城市的功能，而是要做強(qiáng)上海的人民幣在岸中心地位，包括人民幣創(chuàng)新、定價、交易和清算中心，從而為人民幣國際化作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

在上海自貿(mào)區(qū)，“投資自由”和“貿(mào)易自由”被提及的頻率極高，但其最核心的東西還是金融自由。

在上海自貿(mào)區(qū)，“投資自由”和“貿(mào)易自由”被提及的頻率極高，但其最核心的東西還是金融自由。而上海的“五個中心”建設(shè)與自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新目標(biāo)具有內(nèi)在的一致性—國際經(jīng)濟(jì)中心綜合實(shí)力、國際金融中心資源配置功能、國際貿(mào)易中心樞紐功能、國際航運(yùn)中心高端服務(wù)能力和國際科技創(chuàng)新中心，其核心也是金融改革創(chuàng)新。

比如航運(yùn)，上海建設(shè)國際航運(yùn)中心并不是要與浙江的寧波舟山港區(qū)競爭，而是要與倫敦競爭。盡管倫敦集裝箱的年吞吐量只有兩百萬，吞吐量實(shí)際上非常有限，但是絲毫不影響它成為全球最重要的航運(yùn)中心，這應(yīng)該成為上海追求的目標(biāo)之一。

同時，在長三角一體化的戰(zhàn)略背景下，上海與浙江之間具有良好的互補(bǔ)性。自貿(mào)區(qū)著重發(fā)展高端的貿(mào)易和金融，將物流和制造業(yè)的空間讓給了資源稟賦較好的舟山和寧波港，未來能與上海形成一個錯位。舟山、寧波港專注大量的吞吐，而資金的結(jié)算、貿(mào)易的安排、全球供應(yīng)鏈的管理則是在上海自貿(mào)區(qū)完成的，更能起到區(qū)域高層次發(fā)展的輻射帶動作用。

金融活，則經(jīng)濟(jì)活。就在臨港新片區(qū)增設(shè)當(dāng)天，幾家大型銀行已經(jīng)為新片區(qū)內(nèi)企業(yè)開立自由貿(mào)易賬戶，提供創(chuàng)新金融服務(wù)，為外界留下了自貿(mào)區(qū)新一輪金融改革與開放的想象空間。